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1、从示范项目评审看PPP 编者按：本文依据作者在财政部其次批示范项目评审总结会上的发言整理而成。文中讲问题、提建议的内容占了很大篇幅，可能予人印象是申报项目总体质量不高，其实不然，当时财政部金融司领导特殊强调：做得好的不用多讲，主要想听听有什么问题，如何改进。 今年8月，我作为专家评委参与了财政部其次批PPP示范项目评审，主要是对申报的交通类项目进行评审。结合评审状况谈谈这一轮示范项目申报材料几个突出特点，以及对相关PPP项目打算工作的建议。 PPP示范项目申报材料呈现出来的特点主要有： 1、申报项目数量多，质量参差不齐 项目总数达到730多，单交通类就有157个，相比第一批的两类项目（新增和存
2、量转换共计120多个），其次批数量上有了大幅度增加，反映出地方政府对运作PPP的热忱高涨，相识在加深，动员工作也更扎实。有的项目申报材料打算细心，内容要素齐备，方法深度符合规范，质量很高；但也有的项目申报材料极简洁，要素缺失，甚至出现实施方案只有一页的！ 2、询问机构作用彰显 从评审状况看，有询问机构参加帮助的申报项目，材料质量明显要高过无询问机构参加的申报材料。本次示范项目申报是在财政部76号文近一年，第一批示范项目清单后大半年，地方政府和市场参加者在经过比较充分的动员后进行的。借助市场供应的机会，参加PPP服务的询问机构数量得以充溢、专业实力获得快速成长，为政府方客户运作PPP供应了良好的
3、专业服务支撑，总体上切切实实提高了项目打算的质量。 3、政府方实施机构主体合规性差 这批申报项目近1/3在第一阶段的定性筛选中出局，重要缘由是项目确定的实施机构主体不符合规范。财政部113号文第十条规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目打算、选购、监管和移交等工作。”但是，相当一部分申报项目，将国有平台公司或其他国有企业，定位为项目实施机构，这是完全错误的一种项目结构设计。我们知道，实施机构是在PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表，应当由具有公权力代表资格的政府机构出任。但是，由于我们长期以来形成的政企不分，政府和国有企业之间的边界模糊问题，使得大量基建
4、项目的前期工作由国有企业担当和完成。当项目运作方式转换成PPP时，地方政府仍旧习惯性认为，下属部门及国有企业应按“谁家孩子谁抱”的原则，把PPP项目简洁视为安排任务，交由原先负责项目前期工作的国有企业接着负责，后者自然“被动”成为实施机构。 4、存在变相融资 虽然财政部57号文明令禁止将变相融资包装为PPP项目，我们还是缺憾地从其次批申报项目材料中发觉多起名为PPP，实质是固定回报、明股实债的变相融资。当然，经过博弈，地方政府变“聪慧”了，他们即便想通过PPP变相融资，在实施方案等书面材料上包装更加隐藏，识别难度大了。我认为，单靠项目入选评审这一道关筛选推断还不够，今后应结合建立动态跟踪检查机
5、制，对PPP全过程进行监管，让“假、伪”PPP无处遁形。 5、按绩效付费意识弱 申报材料中，不少项目实施方案好像干脆脱胎于可行性探讨报告，对于PPP实施方案应当包含什么内容，这些要素如何绽开和设计不甚清晰。例如，编制人对“产出说明”不能正确理解，经常将其描述为硬件设施的工程、技术指标，而没有意识到PPP的产出说明是专指以绩效指标反映的项目综合产出服务实力及其效果。导致的干脆结果是，申报项目的回报机制中根据绩效付费思路设计很少，即使提到内容也不精确。大多数项目体现的还是“建设工程+融资回报”的思路。 6.两个评价论证的责任主体不清 由于了有关操作指引和填报要求，其次批申报项目的PPP物有所值评价
6、和财政承受实力论证至少内容形式上有了，完全缺失两个评价论证的申报材料很少。但是，原委应当谁来做PPP项目的评估论证，相识和操作方面尚存在误区。我认为，物有所值评价（VFM）和财政承受实力论证（FAA）可以看作项目按PPP模式运作的可行性探讨，由综合部门如发改、财政在一个区域/一级财政的层面上依据项目重要性、优先度以及肯定时期内的财政承受力总盘子进行综合权衡和取舍更为合理。 申报项目中屡见不鲜的由某个行业管理部门甚至国资平台公司自行托付询问机构做VFM+FAA的做法，很简单让两个评价论证流于形式：谁也不会让询问机构评价出一个不行行的结论！更进一步，项目单位及行业管理部门也无法驾驭评价论证所需的优
7、先依次、综合财力等关键数据和信息。承接的询问公司同样很难保持独立公正性，这个问题应当引起重视。 7、社会资本中民企外资少 在进展比较快的、有披露投资人的申报项目中，多数是央企和其他地方国企扮演社会资本角色，民营企业、外资企业作为社会资本的很少。这一现象反映出地方政府PPP项目的潜在投资人市场还有很大的拓展空间，但须要政府留意民营外资参加PPP项目的关切，真心诚意地引商、兴商和稳商。 给政府PPP项目打算及选购工作提几条建议： 一、过去半年多，各级地方政府出于规范中介服务机构市场，引导更多有阅历有实力的专业服务机构有序进入PPP询问服务，同时也提高政府方选购询问服务的效率，建立了很多不同层级的询
8、问机构库，有省级、地市级，甚至还有县级。存在大量重复的报名、提交资料，有的地方还提出交纳投标保证金、履约保证金，或者先免费编制一个PPP项目的实施方案来测试水同等闻所未闻的奇招、怪招，让询问公司不胜其烦，苦不堪言。同时，重复建库也奢侈了政府的大量行政资源。剧烈建议在国家层面推动建立一个分类别的询问机构库和专家库，实行动态管理，各级政府须要时都可以引用。 二、建议在PPP实施方案中及PPP综合管理信息平台上，将PPP运作时间安排（至少涵盖项目识别、打算及选购三阶段的时辰表）作为一项重要的必填要素和考核标准。明确的运作时间安排一方面对政府行为提出了约束性要求，形成所谓按时序的项目储备库（pipel
9、ine）；另一方面也给潜在投资人供应接触项目、开发项目的重要指示性信息。这在国际上是通例，在我国大范围推广应用PPP的今日，有必要考虑它的作用和管理意义，尽快推行。 三、建议示范项目应当要求申报地方政府签署承诺函，承诺入选项目后续实施时，未经同意不得对项目申报方案做重大变更，若有违反，视做放弃示范/退出示范名单处理，返还享有的实惠扶持等等。以此约束过去常见的申报材料写的天花乱坠，实际执行走调离谱的状况。 四、加快推动PPP基金设立，尤其激励发展市场化的PPP投资基金。建议中心级的PPP融资支持基金中，划出部分资金设立母基金（FOF），选择优秀的市场化PPP基金以LP投资人身份供应支持，以尽快丰富社会资本的市场结构，变更现在主要是承包类企业（特殊是央企）作为PPP社会资本的单一局面。笔者认为，专业化的PPP基金有利于扩大基建投资人队伍，发挥专业性长期资本的引导作用，让PPP更加注意项目前期开发质量，更规范有力地整合全寿命期的各种参加方，构建合理融资结构、提高项目可融资性。 （作者系上海济邦投资询问有限公司董事总经理） 第6页 共6页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页第 6 页 共 6 页