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1、第 卷第 期 中 国 矿 业 ， 年 月 深 化 国 有 地 勘 单 位 企 业 化改 革 的 思 考 （ 查方勇 ，张之武 ， ； 长安 大学 地球 科学与 资源 学院 陕 西 西安 中国 冶金 地质 总局 矿产 资源研 究 院 ， 北京 ） 摘 要 ：当前，一部分国有地勘单位企业化改革方向不可逆转。深化 国有地勘单 位企业化改 革，既 要 ， “ ” ， “ ” 遵循国有地勘单位改革与发展的历史 规律 包括采取 ， “ ” 。 试错法 的 基本改革方 法 选 择 渐 进式 ， 的基本改 革 路径 遵循 自适应 的基本改革制度等 又要立足国有地勘单位改革与发 展的现实困 境 包 括历史包袱
2、沉 重、经济基础薄弱、区域发展不平衡等。核心 要 加强顶 层设计，解 决国有 地勘单位 企业化 改革深 层次矛 盾 和源头性问题；关键要作出制度安排，解决国有 地勘单位企业化改革适应社会化大 生产和发展 地勘市场 经 济的实质要求；重点要出台现实举措 解决国有 地勘单位企业化改革自身发展理念 政府作用定位等 内容， 、 。 关键词 ：国有地勘单位；企业化改革；历史经验；现实问题；顶层设计 中图分类号 ：； 文献标识码 ： 文章编号 ： （ ） （ ， ， ，； ： ， ， “ ” ， “ ” ， “ ” ； ； ； 随 着全 面建 成 小 康社 会 进 入 关 键 期，经 济 发展 过河 ”，
3、总体 上 “起步早、困 难多、办 法少、阻 力大、进展 全 面进 入 “新常 态 ”，我国各 项改 革事 业也 进入 “攻 坚 慢 ” ，既取得了 重大成果，但 又离市 场在 资源配 置中 期 ”。 在我 国社 会主 义 市 场 经济 体 制 逐 步 建 立和 不 起决定性 作用的 客观 要 求和 广大 地质 工 作者 的实 际 断 完善 的过 程中 ，国 有地勘 单位 改革 也在 “摸 着石 头 期盼还有 较大差距。 近三十 年来 ，国 家出 台了许 多优 惠政策明 确支持国有地 勘单位企业 化改 革，但在 分类 ， ， ， ） ， ， ， ， ， ， ： ； ； ； 收稿日期 ： 责任编辑
4、 ：宋菲 基金项目 ：国土资源大调查项目 “全国地勘 行业调查 分析与评 价研 望等待态度（图 ）。通 过遵 循理 论逻 辑，总 结历 史经 ” （ ： ）； ） 客观遵循历 史经 验 ： （ ）， ， ， ， ， 从历史角 度 来 看，自 新 中 国 成 立 以 来，特 别 是 ， ， ： 年改革 开放 以来 ，国 有地 勘单 位 改 革 经历 了 曲 改革中国 有地勘 单位 普 遍表 现热 衷公 益 类选 择和 观 项目 国 有地 勘 单 位企 业 化改 革 研 究 “ 以陕 西 省为 例 ”（编 号： 验 梳理现 实问题 深化地 勘单位企业 化改革 第 期 查方勇，等：深化国有地勘单位企
5、业化改革的 思考 图 ， 国有地勘单位企 业化改革思路 ， 性复 杂工 程，关系到 中央 政府 、地 方政 府、地 勘单 位、 地勘 职工 等多 方利 益 主 体，在 实 践 上 要依 据 环 境 变 化而 动态 调整 ，形成 各利 益主 体 “自适 应 ”机 制。 因此 ，国 有地 勘单 位 企 业 化 改 革必 须 充 分 考 虑 地勘 单位 发展 的历 史 ，必 须 正 视 和 解决 地 勘 单 位 多 年的 发展 中遗 留的 各类 问题 和矛盾 ，按 照历 史规 律， 允许 试错 ，采 用渐进 式 方 式 ，使 各 方 利 益 主体 “自 适 应 ”地解 决问题 与矛 盾。 折 的历
6、程 “ 取得 显著 成效 ” 主要 是因 为在 改革过 程中 ， “ ” 采 取 试错 法 ， 的 基 本改 革 方 法 “ ” 选 择 渐 进 式 。 的基 本 改革 路径 遵 循 自 适应 的基 本改 革制 度 我 国地 勘 单 位 是 在 计 划 经 济 体 制 下 建 立 起 来 的 ，具 有鲜 明的 中国特 色，随着 社会 主义 市场经 济体 制 的逐 步建 立和 完 善，国 有 地勘 单 位 改 革 既 不可 能 一 蹴而 就，也无 现成 的 经 验可 循 ，一直 在 “摸 着 石头 过 河 ”，在试 错、学习 、调整 、适应 的过 程中 不断 发展 。 事 实证 明，国有 地勘
7、单位在 专业 化分 工改 组、地质 工 作 “三 化 ”探 索、地勘 队伍分 体运 行、属地 化改 革和分 类 改革 等过 程中 采 取 “试 错 法 ”，不 断 推 动 地 勘 单位 改 革良 性发 展，达到 改革平 稳推 进的 目的 。 图 国有地勘单位改革阶段 性推进路线图 渐 进式 改革 与激 进式 改革 是组 织变 革的两 大主 要 类型 ，也 是经 济转 轨 国 家 所选 择 的 两 条 截 然 不同 切实 立足现 实问 题 从现 实困 难来 看 ，地 勘 单 位 普 遍存 在 历 史 包 袱 、 、 ， 的 改革 道路 。 渐 进式 改革 是一 种演 进式 的分步 走的 沉重 经
8、济 基础 薄 弱 思 想 意 识落 后 以及 产 业 支 撑 改 革方 式 ，具有 在时 间 、速 度和 次序 选择 上的渐 进特 不足 等系 列问 题。 地勘 单位 改革 的企 业化发 展方 向 国家 早已 经确 立，全国 事 业 单 位 改 革又 限 定 了 改 革 征 ， 而 激进 式改 革被称 作 “休克 疗法 ”或 “震荡 疗法 ”， 是 一种 需要 在较 短时 间内 完成 大规 模的 整体性 制度 完成 的时 点 ，但地 勘单 位 现 在 所 面 临的 地 勘 工 作 产 变 革的 改革 方 式 。首 先 ，地 勘 单 位 渐 进 式改 革 体 业化 难题 、全 国地勘 单位 发展
9、 不平 衡问 题、区域对 地 质工 作需 求力 度和 服 务 内 容不 同 等 现 实 问 题，这 些 现 在分 阶段 有步 骤地 进行 。从 国有 地勘 单位 历史沿 革 来看 ，地 勘单 位改 革 可 以 分为 以 专 业 化 分 工 改组 为 特征 的调 整改 组阶 段 、以 地 质 工 作 “三 化 ”和 属地 化 管理 为特 征的 简政 放权 阶段 以及 以分 类改革 与治 并 不是 完全 割裂 的，后 一 阶 段步 骤 或 措 施 是 对 原有 步 骤或 措施 的改 进、深化和 创新 。其 次，地勘 单位渐 进 式改 革还 体现 在先 试验 再推 广进 行。 特别 是新机 制 下的
10、 全面 深化 改 革 阶段 ，在分 类 改 革 要 求 上没 有 搞 “一 刀切 ”，在 企业 化改革 上强 调 “需要 一个 过程 ”， 鼓 励有 条件 的地 勘 单 位率 先 实 施 企 业 化改 革 ，充分 发 挥省 级政 府及 地勘 单位 自主 权。 “自适 应 ”概 念 来 自复 杂 自 适 应 系 统理 论 ，一般 指 系统 按照 环境 的 变 化来 调 整 自 身，以 使 其 行 为在 新 的或 已经 改变 的环 境下 达到 最优 或至 少是容 许的 特 性和 功能 。国 有地 勘单 位企 业化 改革 是一项 系统 都对 地勘 单位 改革 发展 的走 向和进 程将 产生 重要 的
11、 影响 ，必 须加以 重视 。 在陕 西省 国有 地 勘 单 位 改革 发 展 调 研 时，地 勘 单位 反映 最多 的是 国 务 院、国 土 资 源 部及 省 政 府 在 其下 发的 支持 地勘 单位 改革 发展文 件中 给予 的优 惠 政策 没有 得到 全 面 落实 。 通 过 文件 梳 理 可 以 发 现， 国 务院 办公厅 关 于印 发 地 质 勘 查 队伍 管 理 体 制 改 厅关 于转 发国 家经 贸委 管理 的国家 局所 属地 质勘 查 单位 管理 体制 改革 实施 方案 的通知 （国办 发 号）、国务 院 办 公 厅 关 于 深 化 地 质 勘 查 队 伍 改 革 于加 强地
12、质工 作 的 决 定（国 发 号 ）、国 土 资源 部关 于 促 进 国 有 地 勘 单 位 改 革 发 展 的 指 导 意 收优 惠、社 会保 障、下 岗 职 工 再就 业 、离退 休 人 员 待 （ ）。 ， 中 国 矿 业 第 卷 遇 、基 本建 设投资 、住 房改 革 、地 质 找 矿 与 矿 业 权管 理 、勘 查成 果收 益分配 、支 持地 勘单 位盘 活存量 土地 资 产、地勘 费基 数转 增 国 家 资本 金 等 方 面 提 出了 促 进 地勘 单位 改 革发 展 的 支 持 政 策。 据 不 完全 统 计 ， 目 前各 省（区、市 ）关 于国家 出台 的项 优惠 政策措 施
13、，落 实进 展不 平衡 ，实际 效果 有 差距 。仅 有 “地质 勘 查费 基数 与年 增长 幅度 ”、 “增 加工 资政 策 ”、 “基 本 医 疗保 险、失业 、工伤 和生 育保 险政 策 ”及 “转 产贷 款 地 勘费 基数 转增 国 家资 本 金 政 策 ”由 于 有 些 地 勘单 位 为国 库集 中支 付，未单独 设置 账号 ，而 无法 实现转 增 资本 金，这一 政策 在 部 分 地区 甚 至 已 被 停 止； “下 岗 职工 再就 业优 惠政 策 ”由 于地 勘单 位事 业性 质，导 致 一些 地方 不认 可地 勘单 位的 下岗 职工 身份 ； “国 有 划 拨土 地使 用权 处
14、 置政 策 ”因为 地 勘 单 位 改 变土 地 地 增值 税，大部 分地 勘单位 无经 济能 力支 付。 另外 ， 相 当一 部分 属地 化管 理的 地勘 单位 也只 是简单 的实 现 了资 产、人员 等方 面的下 放管 理，没有 从根 本上解 决 增强 地勘 单位 活力 这个 核心 问题 。转 企改 制会损 害 地勘 单位 职工 既 得 利 益，受 到 基 层 职工 反 对 。如 陕西 省人 民政 府贯彻 国 务院 关于 加强 地质工 作的 决 定的实 施意 见 （陕 政 发 号 ）文件 下 发 事件。所以，走企业化路子的基础和动力明显不足 。 因 此，国有 地勘 单 位 企 业化 改 革
15、 必 须 立 足 地勘 单 位发 展现 状和 困难 这个 最大 现实 问题 。只 有认 清 现 实，改革 才可 能有力 度，发展 才会 驶向 正确方 向 。 科 学进 行顶 层设计 党 的十 八届 三 中 全会 强 调 ，改 革 一 定 要 有 顶层 设 计。 “顶 层设计 ”原 为工 程 学 专 业 术 语，现 已 逐渐 成 为中 国政 治 新 名 词，强 调 通 过 全 盘 考 虑 ，系 统 谋 划 ，在 错综 复杂 的经 济 社 会 矛盾 中 抓 住 主 要 矛盾 和 矛 盾的 主要 方面 ，要 触及矛 盾根 源深 处，推动 经济社 会 转型 ，实 现科 学发 展、全 面发 展和 可持
16、续发展 。 深 化国 有地 勘 单 位改 革 ，需 要 科 学 进 行 顶 层设 计 ，这 是地 勘单 位改革 进入 攻坚 期、深水 区和 阶段任 务 完成 期的 必然 要 求，也 是 地勘 单 位 自 身 无 法解 决 矛 盾根 源而 需要 顶层 推动 的现 实需 要。 加强 地勘单 位 改革 的顶 层设 计，不 是 “闭 门 造 车 ”，不 是 “拍 脑袋 决 策 ”，核心 在于 科学 设计 ，关键 在于 顶层 推动 ，本 质 在 于基 层需 求。 总 体来 说，现有 顶 层 设 计没 有 实 质 性 触 及 地勘 单 位管 理体 制和 运行 机制 变革 。从 目前 大多 数国有 地 勘单
17、 位划 归 “公益 类 ”诉求 和 等 待 观 望 态度 来 看 ， 地勘 单位 分类 改革 依 然 局限 在每个 条条 和块 块小 系 统内 部，每 个 省 将 依然 保 留 有 地 矿、有 色、煤 田 等 个以 上地 勘单 位，形 成 “参公 类 ”、 “公 益 类 ”和 “企 业 类 ”等多 种互不 融 合 的 运 行体 制 。 即 使诸 如 陕 西 省 整体 推动 国有 地勘 单位 企业 化改革 和建 立省 级公 益 性地 质队 伍之 类，进 行了 省域 范围 内调 整，也仍然 没 有很 好地 解决 地勘 单位 数量 结构性 过剩 和历 史遗 留 问题 ，没 有受到 当 事地 勘 单
18、位 和 地 勘职 工 的 普 遍 认 可。 可以 想 象，在 现 有 顶 层 设 计 下 ，全 国 地 勘 队 伍 “百 局千 队 ”的 基 本 格 局、 “小、散 、弱、差 ”的 经 济 基 础、区域 内单 位 间 的 恶 性 竞 争 、地 勘 作 业 的 打 工 地 位，甚至 是 “带 事业 帽子 、走企 业路 子 ”的事 业化管 理 与企 业化 经营 的管 理 体 制 和运 行 机 制 ，短 期 内 很 难 改变 ，制约 地勘 单 位 实现 创 新 发 展、协 调 发 展、绿 色 发展 、开 放发展 和共 享发 展。 厘清 政府 和市 场边 界，调 整、重组 和培育 市场 主 体，实现
19、资源 、资产 、资本 一体 化运 作，是经 济发展 新 常态 下深 化国 有地 勘单 位顶 层设计 的核 心内 容。 首 要任 务是 将公 （益）商 （业 ）分 离，厘 清 公益 性 地 质 工 作和 商业 性地 质工 作界 限。 公益 性地 质工作 是由 政 府提 供社 会公 共产 品 需 要 开展 的 基 础 性 、公 益 性 和 战略 性地 质工 作，应 由政 府 配 置 、政 府 出 资，通 过 财 政的 不断 核销 和拨 款加 以成 本补偿 。 而商 业性地 质 工作 是由 政府 调控 ，以 经 济 效 益 为 目的 ，通过 “谁 投 资、谁受 益 ”原 则，由市 场 配 置 的 盈
20、 利性 地 质 勘 查 活 动。 从 “公益先 行、商业 跟进 ”新机 制来 看，国家已 经 明确 了公 益性 地质 工 作 和 商 业性 地 质 工 作 的 界限 ， 但问 题是 公益 性地 质工 作和 商业性 地质 工作 实施 主 体没 有完 全分 离，大 多数 地勘 单位 公商 一体 、事企 不 分，享受 着事业 单 位 拨 款，承 担 纵向 地 勘 作 业 任 务， 寻求 市场 任务 弥补 “全 额 不足 额 ”问 题。 因 此，如 何 建设 一支 精干 的服 务地 方经 济社会 公共 服务 需要 的 公益 性地 质队 伍，如 何形 成跨 地区 、跨 行业重 组的 商 业性 地勘 企业
21、 ，特 别是 用 资 本 的 杠 杆效 应 扩 大 地 矿 产业 规模 ，需 要加强 顶层 谋划 。如 ，华 东有色 地勘 局 年 月 初把 自己 所有 资 产打 包 评估 ，通过 增 资 因此 ，国 有地 勘单 位 企 业 化 改 革要 实 质 性 触 及 地勘 单位 体制 与机 制变 革，就 要加 强顶 层设 计，凝 聚 广泛 共识 ，形 成改革 合力 ，把 自上 而下 的系统 谋划 和 自下 而上 的 摸 着 石 头 过 河 相 互 结 合。 既 要 整 体 推 进，又要 重点突 破。 要理 顺政 府与 市场 关系 和边 界， 确保 公商 分离 、事企 分开 ，使 市场 在地 质勘查 要
22、素 资 源配 置中 真正 起决 定 性 作 用，又 要 避 免市 场 失 灵 和 政府 盲目 性，降低改 革风 险和 成本 。 ” 。 “ ， ， ， 第 期 查方勇，等：深化国有地勘单位企业化改革的 思考 合 理作 出制 度安排 深 化国 有地 勘 单 位企 业 化 改 革，关 键 是 要 进行 （ ） （ ） 。 和创 新性 尝试 治理 机制 。企 业高 层管 理人员 约束 与 激励 机制 问题 的提 出 ，源 于 企 业 所 有权 与 控 制 权 的 。 合 理 国家 需要 合意 基层 满意 的 制度 设计 建 立 分离 既 要满 足高 层管 理人 员的 物质与 精神 利益 需 “产权
23、明晰 、全责 明 确、政 企 分开 、管理 科 学 ”的 现代 企 业制 度，是国 有地 勘 单 位 企业 化 改 革 的 目 标 与方 向 ，也 是适 应社 会化 大 生 产 和发 展 地 勘 市 场 经济 的 求，也要 有配套 的制 度化 约束 机制 。 有效 制定现 实举 措 一方 面，地勘 单 位 要 积极 主 动 应 对 。 要 将 经 验 必 然要 求。 重点 包括 从优 化产 权视 角推 进混合 所有 制 改革 ，从 完善 监管 机 制 角 度推 进 国 有 资 本 管 理体 制 改革 ，从 改进 治理 机 制 角 度推 进 地 勘 单 位 公 司治 理 转型 ，从 健全 激励
24、机 制 角 度加 强 地 勘 单 位 高 管人 员 的激 励约 束。 中共 中央 关于 全 面 深 化改 革 若 干 重 大 问题 的 决 定将发 展混 合所 有 制 提高 到 “公 有 制为 主 体 ，多 种 所有 制经 济共 同 发展 ”这 一中 国 基 本 经 济 制度 的 重 要实 现形 式的 高度 。这 为中 国混 合所 有制经 济的 发 展提 供了 制度 合 法 性，为 推动 公 有 制 经 济 与非 公 有 制经 济的 共同 发 展、融 合 发展 提 供 了 微 观 的组 织 基 础与 条件 ，充 分 尊 重 市 场经 济 规 律 和 地 质工 作 规 律，使企 业化 国有地 勘
25、单 位去 行政 化，包括 取消行 政 级别 ，确 立企 业身 份，改 变行 政化 作风 ，确保 “在 商 言 商 ”，使非 国有 资 本 进 得 来、出 得 去。 国 有 企 业改 革 实践 表明 ，产 权问 题 是 真 正触 及 改 革 的 核 心 和本 质 问题 。深 化地 勘 单 位企 业 化 改 革，特 别 是 嫁 接国 有 企业 股份 制改 革 经 验，有 利于 让 最 先 进 的 企业 管 理 和经 营制 度嫁 接 到 国有 地 勘 单 位，有 利 于 优 化国 有 地勘 单位 资本 、资 源配置 结构 ，有 利于 完善 转企改 制 的地 勘单 位公 司法 人治 理结 构。 中共
26、中央 关于 全 面 深 化改 革 若 干 重 大 问题 的 决 定还指 出，要 “完 善国有 资产 管理 体制 ，以 管资 本 为 主加 强国 有资 产 监 管 ”。 由于 事 业 单 位 性 质和 转 增 资本 金等 多方 面 原 因，大 多数 地 勘 单 位 资 产实 力 弱 ，资 产总 量偏小 ，非 经营 性 资 产 比 重 偏大 ，经 营性 资 产质 量差 。国 有资 产管 理的 目标 是国 有资产 的保 值 增值 。从 管资 产 向 管资 本 的 转 变 要 求，有 利 于通 过 资本 杠杆 优化 配 置 资源 ，有利 于 国 有 资 产 管理 机 构 进退 自如 地调 整 和 优化
27、 国 有 经 济 布 局，有 利 于健 全 国有 资产 经营 管 理 监督 体 系 ，有 利 于 提 高 地 勘单 位 国有 资产 管理 水 平，促 进 国有 资 产 保 值 和 国有 资 本 增值 。 公 司治 理是 规 范 公司 各 利 益 相 关 者、有 关 权责 利 关系 的一 系列 制 度 安排 ，是现 代 企 业 制 度 的重 要 组 成部 分。 近年 来，我 国 国 有企 业 不 断 完 善 公 司治 理 结构 和治 理机 制，逐 步 建 立 了 股东 会 、董 事 会 、监 事 会和 经理 层相 互 制 衡的 法 人 治 理 结 构，进 行 了外 部 董事 与外 派监 事、职
28、工 董 事与 职 工 监 事 等 改 进性 积累 上升 为发 展规 律认 识，进 而转 化为 发展 理念 ，指 导发 展行 动，才可以 在 “摸着 石 头 过 河 ”中 避 免 盲 目 性，躲避 不确定 的 风 险。 要 以 发 展 理 念转 变 引 领 发 展方 式转 变，以发 展方 式 转 变 推 动 发展 质 量 和 效 益 提升 。面 对新 常态 下加 快推 进供 给侧结 构性 改革 的 新要 求，必须牢 固 树立 和 贯 彻 落 实 中共 中 央 提 出 的 “创 新、协 调、绿色、开 放、共 享 ”五 大 发 展 理 念，着 力 培育 地勘 单位 创新 发 展 的 新动 力 ，大
29、力构 建 地 勘 单 位协 调发 展的 新格 局 ，积 极 探 索 地 勘单 位 绿 色 发 展 的新 模式 ，努 力开拓 地勘 单位 开放 发展 的新 空间 ，最 终形 成人 民群 众共 享发 展的 新机制 。 另一 方面 ，政 府 部 门 要合 理 定 位 职 能。 借 鉴 市 场经 济国 家政 府在 商业 性矿 产勘查 活动 所发 挥的 重 要作 用，各级政 府 应在 我 国 地 勘 单 位企 业 化 改 革 中 突出 政府 顶层 设计 、政策 支 持 、行 业 服 务 、市 场 监 管 等职 能，包括以 法 律为 手 段 保 障 地 勘企 业 勘 查 活 动 有序 有节 有利 运行 ，
30、以 公 益 地 质 调 查为 主 要 手 段 为 地勘 企业 矿 产 勘 查 活 动 提 供 信 息 服 务 ，以 财 政 、税 收、金融 等政策 调 控措 施 为 主 要 手 段弥 补 矿 产 勘 查 市场 内在 固有 的缺 陷 ，以 行 业 监 管 为主 要 手 段 规 范 矿产 勘查 活动 。 此外 ，高 校院所 如何 提升 人才 培养 质量 ， 特别 是 要培 养地 质专 业学 生的 企业 家精神 。 行业 中介组 织 如何 提升 综合 服务 能 力，特 别 是 要 加 强行 业 诚 信 和 行业 自律 。以 及金 融 机 构 如 何提 升 信 贷 支 持 力度 ， 促进 地勘 企业
31、快速 融资 贷款 和资金 流通 。 参 考文 献 中国地质学会世纪中国地质研究分会地勘工作体制改革 实践调查研究北京：地质出版社， 查方勇，周 鑫国 有地 勘单 位企 业化 改革 内涵、过 程与 实践 中国国土资源经济 ， （）： 黄速建国有企业改革和发 展：制度安 排与现实 选择北 京：经济管理出版社， 王琼杰地勘单位改革必 须坚持 “三个有利于 ”以青海省 为例看地勘单位分类改革中国矿业报， （ ） 邵毅关于深化地勘单位改 革的几点 看法中国 国土资源 经济， （ ）： 查方勇，王志刚国有地勘单位改革研究综述及启示中国 矿业， ， （）： 查方勇，朱义林新发展理念下深化国有地勘单位改革的思考 中国国土资源经济， （ ）：