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1、精选优质文档-倾情为你奉上美国住房金融制度及对我国的启示张其光 人民论坛 （2010年第20期）美国次贷危机的爆发与美国住房金融体系设计密切相关。比如向收入水平低、信用等级差的借款人发放抵押贷款，对贷款审核不严，政府监管缺位，衍生品发行机构负债过度等。中国须吸取美国教训，大力发展公共租赁住房，加快完善住房公积金制度，切实防范住房金融风险。2007年2月，美国爆发次级抵押贷款危机（以下简称“次贷危机”），很快波及金融市场和股票市场，并迅速从美国向全球扩散，从虚拟经济向实体经济蔓延，酿成严重金融危机和经济危机。本文从美国抵押贷款一级市场和二级市场入手，介绍美国住房金融制度和次贷危机的成因与影响，总
2、结美国发展住房金融的经验教训，并提出改进我国相关工作的对策建议。抵押贷款一级市场美国住房金融体系由抵押贷款一级市场和二级市场两部分组成。一级市场是购房者与贷款机构签订合同、借入资金的各项活动总和。一级市场发展过程。抵押贷款一级市场发展于上世纪三十年代。1929年大萧条爆发，美国政府为应对经济危机，解决居民住房问题，先后制定了联邦住房贷款银行法、有房户借贷法、联邦住房法等多项法案，建立了联邦住房银行系统，向储蓄贷款机构提供低成本资金支持，并建立了联邦存款保险制度和住房贷款担保制度，有效解决了抵押贷款资金来源和风险管理问题，为一级市场发展创造了良好的制度环境。从上世纪五十年代开始，储蓄贷款机构迅速
3、扩张，市场份额超过一半。储蓄贷款机构资金来源主要是12年的短期存款，资产主要是2030年的固定利率贷款，存在借短贷长的期限错配问题。七十年代，美国经济陷入“滞胀”困境，1980年通货膨胀率达到13.6%，市场利率急剧上涨，受“Q条例”限制，储蓄贷款机构陷入“脱媒”困境，大量储蓄贷款机构破产，逐步淡出一级市场。进入九十年代，通货膨胀率下降，资金利率随之下降，住房需求增加。互联网技术迅猛发展，金融机构普遍采用了信息化贷款评分系统，实现了贷款审核的自动化，降低了地区之间的空间约束。抵押贷款工具的标准化，促使抵押贷款银行迅速发展，目前已占一级市场的50%以上。截至2008年年底，美国一级市场抵押贷款余
4、额14.7万亿美元，占美国国内生产总值的102%，占金融机构资产总额的10.3%。抵押贷款审核。购房者选择贷款发放机构后，贷款机构需对购房者资信状况进行评估，评估主要考虑三个因素：一是贷款收入比率每月偿还本金额、支付利息、物业税和住房保险之和，不能超过借款人税前月收入的28%。二是负债收入比率借款人负债总额不能超过税前总收入的36%。三是贷款房价比率贷款额不能高于所购住房价格的80%，否则购房者必须购买担保或保险。明确界定产权的抵押物是控制贷款风险的主要措施。抵押贷款产品。根据贷款利率是否固定，分为固定利率抵押贷款（FRM）与可变利率抵押贷款（ARM）。上世纪三十年代前，借款人按月偿还利息，贷
5、款到期时一次偿还本金，还款额急剧增加，容易导致支付危机。FRM正是为解决这一问题而产生的贷款品种，以“固定利率、定额支付、全程摊还”为特点。二战结束到1982年以前，FRM占主导，但FRM自身无法解决倾斜效应和存贷期限不匹配问题。前者因通货膨胀加重借款人偿还贷款初期的实际负担、降低购房有效需求。后者在经济运行不稳定时容易诱发利率风险。1982年推出的ARM，是贷款人在贷款期限内可根据市场利率的变动、周期性地调整合同利率的一种抵押贷款合约，将利率风险部分转移给了借款人。此外，在FRM和ARM的基础上，金融机构推出了一些贷款产品，例如还贷递增抵押贷款（GPM）和反向抵押贷款（RM）。GPM于上世纪
6、八十年代推出，根据预期通货膨胀率和贷款利率，设计不同年限和递增比率的还贷方式。贷款前期还贷额低于全程摊还的平均额，但逐年按规定比率递增，直至偿还全部贷款本息。因借款人前期还贷额较少，导致未偿还的贷款额增加，可为贷款机构产生更多利息收入，因此，这种贷款产品除对借款人有利外，对贷款机构也有好处。RM与抵押贷款运作过程完全相反。住房产权所有者把住房抵押给金融机构，根据住房价格和抵押贷款利率水平，确定金融机构每月需支付住房所有者的资金数额，并按月支付给产权所有者，待产权所有者死亡时，金融机构收回所抵押的住房。这种贷款产品主要是为适应美国社会老龄化需要，使老年人通过住房获取现金收入，实现以房养老。抵押贷
7、款风险管理。金融机构主要采用三种措施，控制抵押贷款风险。一是借款人信用评分记录。美国已建立全国统一的个人信用评分系统，全面记录个人住房抵押贷款、汽车贷款、信用卡和其他消费贷款偿还状况，并按不同状况进行信用等级评分，评分达不到规定要求，不予贷款。二是抵押住房产权。借款人必须将住房产权抵押给贷款机构，而且首付款比率不得低于20%，保证抵押住房价值始终高于未偿还贷款额，一旦借款人不能按时偿还贷款，贷款机构强制取消借款人赎回权，并对收回的住房依法拍卖，用拍卖收益抵补未清偿贷款本息。三是贷款担保和保险制度。如首付款低于20%，借款人可申请联邦住房管理局（FHA）和退伍军人管理局（VA）提供的保险与担保，
8、也可向保险公司购买贷款保险，当借款人违约时，由FHA、VA或保险公司负责赔付。与FHA全额赔付不同，VA和保险公司是差额赔付，通常不超过总贷款额的20%。抵押贷款二级市场金融机构放贷后，可以有两种方式处理抵押贷款。一是将贷款保留在自己的资产负债表内，直至贷款被最终清偿；二是将贷款转出自己的资产负债表，出售给其他投资者。采取后一方式处理抵押贷款，便形成了抵押贷款二级市场。二级市场产生原因。第一，资金流动性不足。1927年，美国颁布麦克发登法（McFaddenAct），限制全国性银行，银行不能跨州经营，只能在本地开展业务。发放住房抵押贷款的机构都是地方性银行，这些机构资金规模小，区域分割，无法在全
9、国范围内融通资金，迫切需要建立全国性流动机制，解决抵押贷款资金来源问题。第二，存贷款期限错配。从上世纪三十年代始，美国延长了住房抵押贷款期限，一般为20年，甚至达到30年，但用于发放贷款的存款期限却很短，大部分是短期储蓄，导致抵押贷款存贷款期限极端不平衡，产生资产和负债期限错配问题。第三，转移和化解利率风险。1982年前，美国住房抵押贷款都是固定利率贷款，贷款期内利率固定不变，但存款利率则经常变动。固定的贷款利率和变动的存款利率，使贷款机构承担很高的利率风险。特别是上世纪七十年代，美国通货膨胀率很高，存贷款利率出现倒挂，大量储蓄贷款机构倒闭破产，寻求通过二级市场转移和化解利率风险。二级市场参与
10、机构。二级市场的参与机构主要是政府支持企业（GSE）和私营企业，前者主要是房利美、房地美和吉利美，后者主要是金融控股集团和投资银行，如美国国际集团（AIG）、花旗银行、高盛公司、美林公司等。因篇幅所限，本报告重点介绍二级市场中的政府支持企业。其一，房利美。1938年，根据国家住房法规定，美国设立了联邦国民抵押贷款协会（FNMA，俗称FannieMae，房利美）。主要业务是购买FHA和VA担保的抵押贷款，增加面向中低收入家庭的贷款供应。1972年，开始购买非政府担保的普通抵押贷款，向一级市场提供流动性支持。1981年，发行了第一只抵押贷款证券。其二，房地美。1970年，根据紧急住房金融法规定，设
11、立联邦住房抵押贷款公司（FHLMC，俗称FreddieMac，房地美)主要业务是购买普通抵押贷款，也购买FHA和VA担保的抵押贷款。1971年发行以普通抵押贷款为基础的抵押转付证券，1983年发行第一只担保抵押债权凭证（CMO）。房利美和房地美都是联邦政府支持企业，并不隶属于联邦政府，但得到联邦政府的隐性担保，即联邦政府承诺负责房利美和房地美债务。2008年，为拯救房利美和房地美，联邦政府向两房注资2000亿美元，分别持有两房79.9%的股份。其三，吉利美。1968年，根据住房与城市发展法规定，将房利美一分为二，单独设立政府国民抵押贷款协会（GNMA，俗称GinnieMae，吉利美），作为联邦
12、住房与城市发展部的组成部分，吉利美既不从一级市场购买抵押贷款，也不在二级市场发行抵押证券，而是向以FHA和VA担保的抵押贷款为基础所发行的抵押证券持有者提供按时支付本金和利息的担保。由吉利美担保的证券通常称为GinnieMaes，因具有吉利美和FHA及VA的双重担保，与美国国债风险相当，信用风险很小。二级市场主要产品。美国抵押贷款二级市场产品丰富，设计复杂，多数是根据历史经验数据，通过数学模型计算形成的，主要有以下三类产品：第一，抵押贷款支持证券（MBS）。贷款机构发放抵押贷款后，不把贷款作为资产保留在资产负债表内，而是出售给二级市场参与机构房利美等，这些二级市场参与机构对收购的抵押贷款进行组
13、合，将贷款期限和利率相同或相近的贷款捆绑打包，形成一个抵押贷款资产池，并以这个资产池作为抵押，在资本市场上发行抵押贷款支持证券。贷款机构出售抵押贷款后，不再承担贷款风险，但需承担贷款回收等服务业务，收取贷款服务费。第二，担保债务凭证（CDO）。二级市场参与机构从一级市场收购贷款资产，组成贷款资产池后，按风险大小对贷款资产池进行切割分档，以该资产池产生的现金流为基础，向资本市场发行不同风险和收益等级的权益凭证，凭证等级一般包括优先级、中间级和股权级。资产池产生的现金流，先支付优先级凭证投资者，再支付中间级投资者，最后支付股权级投资者。稳健投资者，如保险公司、养老基金、政府退休基金、共同基金，购买
14、优先级和中间级CDO产品，对冲基金和其他一些追求高收益的投资者购买风险程度高但收益率也高的股权级CDO产品。CDO的贷款资产池既包括住房抵押贷款，也包括所有可能产生现金流的贷款，如汽车贷款、信用卡、商业房地产贷款等。第三，信用违约互换（CDS）。又称信用违约掉期或贷款违约保险，是贷款信用风险的对冲工具，对冲标的是抵押债权能否按时偿还的概率。如按时还贷，没有发生违约，CDS购买者需向CDS发行者支付费用，若发生违约，CDS发行者需向CDS购买者赔付。CDS具有很高的杠杆率，担保资产和初始抵押物已经离得很远，甚至脱离了原来的抵押物，而且在场外进行交易，成为投机性极强的金融工具。由于CDS具有很高的
15、杠杆率，数倍放大了次贷违约风险，是次贷危机转化为金融危机的重要推手。联邦住房贷款银行系统。除抵押贷款证券化外，联邦住房贷款银行系统（FHLBS）也在二级市场发挥重要作用。1932年，根据联邦住房贷款银行法规定，美国建立联邦住房贷款银行系统，由12家地区性联邦住房贷款银行入股组成，所有发放抵押贷款的商业银行、储蓄贷款机构、抵押银行和保险公司只要交纳会费，均可成为系统会员，现约有会员8200家，占发放抵押贷款机构总数的90%。各家联邦住房贷款银行通过资本市场发行债券融资，购买会员机构发放的抵押贷款，为一级市场提供流动性支持。美国80%的抵押贷款机构依靠FHLBS融资。2007年到2009年，FHL
16、BS年度平均债券持有量分别为10116亿美元、12444亿美元和10723亿美元。住房金融监管体制美国住房金融监管体制十分复杂，机构众多，职能交叉，变化频繁，多次进行合并重组，目前基本形成联邦储备系统、储贷机构监管办公室、住房和城市发展部、住房金融管理局四大监管系统，分别独立行使住房金融监管职责。联邦储备系统（FED）。1913年，根据联邦储备法规定，美国设立联邦储备系统，行使中央银行职能。除设在华盛顿的美联储总部外，还设有12个区域性联邦储备银行，下设25个分行。最高权力机构是理事会，由7名成员组成，均由总统提名，参议院任命。主要职责是制定联邦货币政策、监督会员银行和支付清算服务。FED确定
17、的货币供应量和联邦基准利率，对抵押贷款一级和二级市场均有重大影响。美联储下属的联邦存款保险公司（FDIC）于1933年根据格拉斯斯蒂格尔法设立，向商业银行、储蓄银行、储蓄贷款机构和其他经营存款业务的金融机构提供储蓄保险，目前每个账户最高保险额为25万美元。1999年前按固定比例收取保费，现改为按差别比例收取。FDIC可在紧急情况下向财政部借款300亿美元，用于处置资不抵债的银行。目前，美国98%的商业银行和各种开展存款业务的金融机构参加储蓄保险。FDIC对发放抵押贷款的金融机构负有监管责任。储贷机构监管办公室（OTS）。上世纪八十年代，大量储贷机构破产，为其提供保险的联邦储蓄贷款保险公司无法维
18、持。为稳定住房金融市场，1989年，美国国会出台金融机构改革、振兴和实施法，关闭联邦储蓄贷款保险公司，将其业务并入联邦储蓄保险公司，撤销联邦住房贷款银行委员会，成立联邦储贷机构监管办公室，隶属财政部。住房和城市发展部（HUD）。1965年，美国国会出台住房和城市发展法，将原住房金融局、公共住房管理局和联邦住房管理局等三个机构合并，设立住房和城市发展部，负责解决低收入家庭住房问题和推动城市社区发展。1993年，HUD设立联邦住房企业监督办公室（OFHEO），负责监管房利美和房地美。联邦住房管理局（FHA）于1934年成立，1965年并入住房和城市发展部，已为2400万户家庭提供抵押贷款保险，对促
19、进抵押贷款市场发展、解决中低收入家庭住房问题发挥了重要作用。FHA保险的抵押贷款有严格的额度限制，只限于中低档住房，具体额度根据各地收入水平和住房价格确定。凡抵押贷款首付款比例低于20%（高于20%的抵押贷款无需提供保险），且贷款额度符合规定标准的购房者，均可向FHA申请贷款保险，保险费率按首付款比例和贷款期限确定，比例越高，期限越短，费率越低；首期保费可计入贷款本金，由借款人缴纳。当贷款余额达到抵押住房价格的78%后，借款人停止缴纳保费，但担保合同仍然有效，如果借款人不能按期偿还贷款，FHA全额赔付贷款机构。联邦住房金融管理局（FHFA）。2008年，根据住房和经济复苏法，撤销联邦住房企业监
20、督办公室（OFHEO）和联邦住房金融委员会（FHFB），将这两个机构的职能并入联邦住房贷款银行系统，设立联邦住房金融管理局,负责监管12家联邦住房贷款银行和两房，向抵押贷款一级市场提供流动性支持。FHFA可发行不超过1万亿美元的具有联邦政府信用的债券，以会员机构发放的住房贷款为抵押，向FHLBS的8200家会员机构提供再贷款支持。次贷危机的形成和处置次级贷款的主要特征。次级住房抵押贷款是指金融机构向收入水平低、信用等级差的借款人发放的抵押贷款。这类抵押贷款具有三个显著特征：一是首付款比率低，一般在20%以下。据美国FHFA专家介绍，2008年前，美国约有40%的次级贷款是零首付贷款，抵押住房对
21、贷款资产保护严重不足。二是贷款利率实行固定利率和可变利率相结合方式。贷款期前4至6年，按固定优惠利率偿还贷款，优惠利率水平非常低，美国专家称之为诱惑利率。4至6年后，按市场利率水平调整贷款利率，并随市场利率变动而变动。三是贷款审核标准宽松。金融机构为获取贷款服务收入，随意放宽贷款审核标准，甚至不查借款人收入、不查工作、不查资产，产生巨大风险隐患。次贷危机的形成过程。2001年，美国互联网泡沫破灭，又遭遇恐怖袭击，美联储担心经济下滑，采取极为宽松的货币政策，利率水平不断降低，导致房地产市场持续繁荣，次级抵押贷款迅速发展。从2001年至2006年，次级抵押贷款年均增速高达38%。由于住房价格持续上
22、涨，次级抵押贷款违约率很低，以次级贷款为基础发行的MBS、CDO、CDS等金融衍生产品利润丰厚，且信用评级都在AA以上，投资银行、保险公司和基金大量购买。但从2006年下半年开始，美国房地产市场降温，住房交易量萎缩。美联储从2004年6月开始连续加息，将联邦基金利率从1%提高到2006年8月的5.25%，次级抵押贷款利率也随之上升，导致借款人还款负担加重，出现大量违约，引发了基于次级贷款的MBS以及衍生产品的信用风险，贷款机构和投资机构严重亏损甚至破产，引发次级贷款危机。2007年4月，美国第二大次级抵押贷款公司新世纪金融公司申请破产保护。8月，美国第十大抵押贷款机构美国住房抵押贷款投资公司申
23、请破产保护。随着住房价格的不断降低，一些正常的抵押贷款也出现违约，并迅速向二级市场扩散，促使抵押贷款危机转化为金融危机。这些重大事件，严重打击了人们的信心，并迅速向全球蔓延，最终酿成全球金融危机。次贷危机的放大效应。次贷危机爆发前，美国次级抵押贷款余额为1.3万亿美元。通过抵押贷款一级市场和二级市场，形成了抵押贷款MBSCDOCDS的产品链条，资金沿着这个链条不断扩张，风险也在不断放大，从一级市场的债务危机扩散到二级市场的信用危机，进而引发全球金融危机。美联储提高联邦基金利率，导致借款人还贷成本上升，次贷借款人无法按期支付，出现违约风险。次级抵押贷款出现风险，直接动摇了以次级抵押贷款为基础发行
24、的CDO信用等级，使发行和持有CDO的房利美、房地美、投资银行和投资基金产生亏损，甚至资不抵债而破产，或由联邦政府注资援助。由于CDO价格下跌，为其提供保险的CDS大量违约，发行CDS的金融机构需支付巨额赔付，而收回的抵押物又难以变现，产生流动性危机。因CDS具有很高的杠杆率，风险呈几何级数无限放大，由最初的利率风险与信用风险最终形成系统性风险。次贷危机的产生原因。一是贷款审核不严。贷款机构将抵押贷款出售给二级市场投资者后，贷款风险也一并转给投资者，不再承担抵押贷款违约风险，只获取贷款服务费收入。发放贷款越多，服务费收入就越多，又不承担贷款风险，导致贷款机构放松贷款审核，不符合贷款条件的家庭轻
25、易获得贷款，产生风险隐患。二是衍生品发行机构负债过度。据FHFA专家介绍，美国商业银行杠杆率（负债与资本金比率）为8至12，投资银行为25至40，房利美和房地美杠杆率最高时达到62。三是产品设计过于复杂。特别是二级市场CDO、CDS及其变种，主要通过数学模型设计产品，十分复杂，不仅普通投资者不清楚，甚至专门机构投资者也难以明白，不得不依靠评级机构的信用评级，而评级机构又与产品发行机构存在千丝万缕的联系，甚至搞利益输送，刻意提高产品信用等级，误导投资者投资行为。四是政府监管缺位。美国住房金融监管体制十分复杂，监管机构众多，既有职责交叉，又有监管空白，没有形成有效监管机制。投资银行和对冲基金始终游
26、离于监管之外，CDO和CDS都属场外交易，以匿名方式进行交易，而且交易价格和交易记录都不公开，监管机构难以进行有效监管。次贷危机的处置措施。次贷危机爆发后，联邦政府采取了多种措施，有的已初见成效，有的尚需进一步观察。一是向金融系统注入流动性，稳定金融市场。2007年和2008年，美联储先后向金融系统注资2620亿美元，并在2007年8月到2008年6月连续11次降息，将联邦基金利率从5.26%降到2%，2009年10月降至0.12%。二是重组金融机构，除雷曼兄弟控股公司破产外，其余四大投资银行已纳入商业银行监管范畴，接受美联储监管。2008年9月，联邦政府接管两房，以购买股票方式分别注资100
27、0亿美元，旨在恢复市场对两房的信心。三是援助购房家庭。2007年4月，联邦众议院通过立法，拨款3000亿美元，为可能失去住房的家庭提供再融资补贴，凡2008年前首次购买住房的家庭，可以享受8000美元的退税优惠。2009年2月，联邦政府宣布730亿美元援助计划，帮助900万家庭与贷款机构重新签订贷款合同，避免住房被强制拍卖。四是调整联邦政府监管机构。2008年，组建FHFA，统一监管原由FHFB监管的抵押贷款一级市场和原由OFHEO监管的抵押贷款二级市场。此外，美国联邦存款保险公司将对薪酬结构风险水平较高的银行提高保费。美国的经验和教训高度重视住房问题。拥有住房是美国梦的重要组成部分。从上世纪
28、三十年代开始，联邦政府就高度重视住房问题。共和党和民主党都把解决住房问题，特别是解决中低收入家庭的住房问题，作为增加选票获得执政地位的重要措施。一是立法，据初步统计，1932年到2008年间，国会共颁布住房方面的法案及修正案70多部，涵盖住房开发、租赁、融资、补贴、税收优惠、贷款担保、社区发展和监管等各个方面，通过法律保证民众住房权利。二是设立机构，联邦政府设立住房和城市发展部，专门负责住房问题。同时还设立大量公共机构，如FHA、VA、吉利美等，提供相应的公共服务。另外，设立政府支持的私营企业，承担部分公共服务职能，如房利美、房地美等。三是提供补助。据HUD专家介绍，目前联邦政府每年用于租金补
29、贴和社区发展补贴约360亿美元。另据FHFA专家介绍，联邦政府仅贷款利息减免所得税一项，每年超过1000亿美元。注重发挥市场作用。美国是市场经济高度发达的国家，政府很少对经济活动进行直接干预，而是充分发挥市场的资源配置作用，在住房领域亦是如此，通过价格机制和竞争机制引导住房市场发展。注重发挥市场作用的同时，联邦政府通过间接投入干预住房市场。政府对低收入家庭提供救助，保证其基本住房需求。1937年，联邦政府实施公共住房项目，直接建造公共住房提供给低收入家庭，但低收入家庭的集中居住带来了高犯罪率、设施维护不足等问题，促使联邦政府调整公共住房政策，改变政府补贴方式，转为向低收入家庭发放住房券，直接在
30、租赁市场租房，依靠租赁市场解决住房问题。在主要由市场发挥作用的住房金融领域，发放贷款的机构都是私营公司，贷款利率也由市场决定，但联邦政府通过提供保险与担保和组建政府支持企业等方式，促进住房金融市场发展，保证绝大部分家庭都能获得抵押贷款，提高购房能力。着力发展住房金融。在市场经济体制下，住房是价格昂贵的基本消费品，建设和消费都需要巨额资金，如何筹集住房资金，是各国面临的普遍性难题。美国主要通过住房金融市场，解决资金来源问题。2008年，联邦政府住房支出为360亿美元，当年发放的住房抵押贷款1.48万亿美元，是联邦政府财政投入的41倍。一是税收优惠，家庭用于抵押贷款的利息支出，不纳入个人所得税税基
31、，鼓励家庭使用抵押贷款购房，增加抵押贷款市场需求。二是政府担保，FHA和VA向一级市场抵押贷款提供担保，吉利美向二级市场以FHA和VA担保抵押贷款为基础发行的MBS和CDO提供担保，化解金融机构风险，增加抵押贷款市场供应。三是组建房利美和房地美，连接抵押贷款市场和资本市场，提供融资来源和流动性支持，满足抵押贷款一级市场资金需求。不断创新贷款产品。上世纪三十年代前，美国抵押贷款期限很短，到期一次偿还本金，借款人负担很重。为减轻借款人负担，联邦政府设立FHA，促使金融机构发放FRM，使抵押贷款市场产生革命性变化，适应了绝大部分家庭贷款需求。上世纪八十年代，美国通货膨胀率上升，为控制抵押贷款利率风险
32、，金融机构又推出可变利率抵押贷款。特别是上世纪后期，计算机技术和通讯技术迅猛发展，金融机构广泛采用信息技术，不断创新贷款产品，使美国成为抵押贷款产品最为丰富的国家。房地产业和金融业是高风险行业，住房金融与这两个行业密切相关，风险更高。而且一旦出现风险，会迅速蔓延到经济社会各个方面，酿成金融危机和经济危机。上世纪八十年代，美国曾爆发储蓄贷款机构危机，近2000家储蓄贷款机构破产，耗费财政资金1800亿美元。为处理目前这场金融危机，联邦政府已投入近万亿美元，损失惨重，教训惨痛。主要是政府监管缺位，金融机构放松风险管理，各种风险不断积累，并相互影响转化，使风险逐步放大，最终无法控制，形成危机。带给我
33、们的若干政策启示从战略高度重视住房问题。经过二十多年的住房改革，我国已经确立了市场化住房体制，住房问题已从单位内部问题，逐步转化为社会问题和政治问题，成为影响社会和谐和政治安定的重要因素，应从战略高度重视住房问题。首先，建立有效的宏观决策机制，建议在现有房地产市场调控部际联席会议基础上，组建国务院住房委员会，作为国务院研究制定住房政策的决策机构。委员会主任由国务院领导担任，组成人员为部际联席会议成员单位和有关专家学者，负责分析房地产市场形势，研究制定住房政策，监督地方和有关部门的执行情况。其次，建立全国统一的住房信息系统，准确、及时、全面发布市场信息，增强公信力和透明度，定期向社会公布数据。这
34、既是科学决策的需要，也有利于稳定市场预期，防止房地产市场出现大的起伏。第三，建立有效的考核和监督机制，将房价调控、土地供应、资金投入、管理工作等情况，纳入国务院对地方政府和有关部门的考核内容，督促地方政府和有关部门严格执行中央政策，进一步增强政策执行力。必须抑制房地产泡沫。美国这场金融危机的根源是2002年以来形成的房地产泡沫。住房是一种特殊商品，既有消费属性，又有投资属性。抵押贷款制度的出现，使金融深度介入房地产市场，通过乘数效应，不断放大住房需求，特别是在流动性过剩条件下，住房需求急剧扩大，价格持续上涨，产生通货膨胀压力。为控制通货膨胀，不得不收紧流动性，而一旦收紧流动性，必然导致利率水平
35、上升，住房需求萎缩，价格下跌。住房金融风险主要发生在房价下跌期，如房价低于未偿还贷款余额，借款人可以放弃住房，风险完全由贷款机构承担。因此，防范住房金融风险，必须及早抑制房地产泡沫。等泡沫形成后再进行处置，为时已晚，代价惨重。美国金融危机和八十年代日本金融危机，都充分证明了这点。2002年以来，我国房价持续上涨，根本原因是住房供需结构失衡。最近几年出台的调控措施，偏重于抑制投资过热、调控供给，忽视了需求管理。控制不住需求，特别是投资性和投机性需求，即使供应规模很大，供给和需求仍不平衡，房价必然上涨。因此，应把控制需求作为宏观调控的重点，保护消费性需求，控制投资性需求，抑制投机性需求，防止投资性
36、资金大量进入房地产市场，抑制房地产泡沫，避免市场出现大的起伏。建议采取两项措施：一是信贷政策差别化，除继续控制二套住房贷款外，抵押贷款按购房面积实行差别利率，面积越大，利率越高。二是择机出台物业税，拥有二套以上住房的家庭，按住房价值征收物业税。这样既能调节财富分配差距，促进社会公平，也能增加住房持有成本，抑制投资性需求和投机性需求，还能拓宽地方财政收入来源，缓解土地财政压力。大力发展公共租赁住房。购买和租赁是住房消费的两种基本方式。由于买房具有程度不同的投资因素，支付成本一般大于租房，因此，租房是中低收入家庭解决住房问题的主要方式。目前，美国住房自有率约为68%，约三分之一家庭通过租房解决居住
37、问题，而且城市越大，租房比例越高。最近几年，我国住房价格持续上涨，已远远超出中低收入家庭支付能力，北京、上海等大城市的房价，已经接近美国的价格水平，家庭住房支付能力与住房市场价格矛盾十分突出。除继续控制住房价格外，必须采取有效措施，大力发展公共租赁住房，满足中低收入家庭居住需求，建议采取两项措施：一是优先保障土地供应。土地是制约公共租赁住房发展的基本因素，不解决土地问题，就无法建立公共租赁住房制度。因此，必须保障公共租赁住房土地供应，把稀缺的土地资源向公共租赁住房倾斜，明确规定公共租赁住房土地供应量占土地总供应量的比例，而且优先供应主要集中在地铁等公共交通沿线的土地，方便住户出行，降低生活成本
38、。二是加大资金投入。公共租赁住房资金需求量大，占用周期长，必须有长期稳定的低成本资金投入。可以利用住房公积金来源稳定、期限较长、利率较低的优势，允许用住房公积金及增值收益建造公共租赁住房，定向供应缴存职工。这样做，不仅有利于提高住房公积金使用效率，而且有利于促进住房公积金制度公平性，使住房公积金取之于民，用之于民，消除增值收益使用异化问题。目前，住房公积金增值收益在扣除风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房补充资金，而廉租住房供应对象基本不缴存住房公积金，导致权利和义务不一致，缴存职工意见很大，社会反响强烈。加快完善住房公积金制度。美国次贷危机表明，借助商业金融体系的住房金融创新来传递公共住
39、房金融服务，难以解决中低收入家庭住房问题，解决中低收入家庭住房问题的关键，是提高家庭住房支付能力。住房公积金制度实行强制缴存，长期积累，定向使用，低存低贷，是提高住房支付能力的有效措施。目前，巴西、墨西哥、菲律宾、尼日利亚等国家都推行住房公积金制度，证明在经济发展水平较低、收入差距较大的人口大国，住房公积金制度具有较强的生命力。截至2009年年底，全国住房公积金缴存总额2.61万亿元，缴存余额1.46万亿元，个人住房贷款总额1.48万亿元，个人住房贷款余额8805亿元。如能在保证安全前提下，不断提高这笔巨额资金使用效率，将对建立住房保障体系、实现住有所居目标发挥重要作用。建议采取三项措施，加快
40、完善住房公积金制度：一是明确制度定位，将住房公积金确定为解决职工基本住房问题专项资金，长期储蓄积累，定向用于基本住房消费和建设，满足职工基本住房需求，实现住有所居。二是完善管理体制。明确赋予公积金管理机构归集、提取、贷款和核算等职能，全面履行管理义务，独立承担管理风险。待条件成熟后，建立类似美国FHA、VA、吉利美的抵押贷款二级市场，化解流动性风险。三是健全监管机制。住房公积金为解决职工住房问题服务，其风险主要来自房地产市场，控制风险主要依靠住房抵押物，相对于金融部门，住房部门具有一定优势。建议由住房和城乡建设部牵头，组建专门机构，完善监管制度，强化监管措施，形成统一高效监管机制。切实防范住房
41、金融风险。美国金融危机对经济社会造成严重冲击，经济下滑，失业率上升，财政赤字增加，已处于全面衰退状态。目前，我国住房抵押贷款规模相当大，一旦发生风险，后果不堪设想。需要指出，抵押贷款是长期贷款，仅根据当前的贷款不良率，不能客观评估贷款风险。我国房价处于上涨状态，未经历过明显的价格上涨下跌完整周期，风险尚未充分暴露。应当未雨绸缪，抓紧建立和完善风险防范机制，防止和化解住房金融风险，建议采取两项措施：一是落实抵押，强化抵押物对贷款资产的保护，明确首付款比率下限规定，任何抵押贷款首付款比率都不得低于20%。进一步加强期房预售管理，防止虚假抵押和重复抵押。二是建立个人信用评分系统。由于我国抵押权人行使抵押权是有条件的，仅靠抵押住房，难以保护贷款资产，需要加强对借款人的还贷约束。建议借鉴美国个人信用评分做法，以人民银行征信系统为基础，建立个人信用评分系统。专心-专注-专业