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1、精选优质文档-倾情为你奉上农村依法流转土地承包经营权问题调查研究 作者：梁忠坤 指导老师：张永丽 摘要:土地问题是农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础，也是解决三农问题的核心。实行的土地联产承包责任制30多年，一方面促进了农业社会经济的发展，另一方面造成了农业的小规模分散经营，难以体现规模效益，缺乏竞争力，难以适应当前农业市场化、国际化的要求。依法流转土地所有权已经成为，在家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，促进农业发展成为必由之路。结合当前农村现状，结合成都市土地流转的成就和经验，试分析当前农村土地流转现状与障碍，从制度面上提出构建与完善流转土地承包经营权的基本思
2、路与原则。 关键词：土地经营权流转 成都市 现状 障碍 完善构建 政策建议一、 关于农村依法流转土地承包经营权所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。改革开放30多年，社会主义市场经济取得了长足发展，城乡居民收入比与消费水平的不断拉大, 随着土地经营收益递减的现象的日益严重，加速促进了农村剩余劳动力向非农产业的转移。城市化加快，农村劳动力向城市转移与农业生产的稳定和
3、可持续发展的需要间的矛盾日益严重；土地的小规模分散经营，难以体现规模效益。中国农业劳动生产率相对世界不断低下的现状和我国庞大的人口基数，迫切要求我们引进技术和增加投入以提高农产品产量和质量。为了促进当前农业、农村发展，解决当前我国农村家庭承包经营责任制面临的突出问题，土地流转成为必然的趋势。二、我国农村依法流转土地承包经营权的现状 1农村依法流转土地承包经营权的发展现状土地经营权流转是农村经济发展到一定时期的必然产物。我国的土地流转最早出现在上世纪80 年代中后期。自1982 年底全面实行土地家庭承包制以来，到80 年代中后期，农村土地流转首先在沿海发达地区出现，90 年代逐步向各地扩展。到2
4、007 年底，全国农村土地流转面积占家庭承包耕地总面积的5.2%。从流转形式看，主要以转包、出租为主，这两种形式占流转总面积的77.9%，转让和入股分别占8.3%和3.8%。在土地流转中也存在着对流转定指标定任务，违背农民意愿强行流转；有的地方在流转中改变土地农业用途；流转管理和服务没有形成制度，流转合同签订率不高，流转利益纠纷在各地仍有不同程度存在；连片规模流转耕地很少用于种粮等一些问题。究其原因，主要是当前一些地方对引导土地流转缺乏正确的认识。地方政府该讲的政策没向群众讲明白，该做的服务工作没有做到位，农户对土地流转的政策目的和自身权益缺乏认识。以致土地流转呈自发、放任状态，随意性很大。大
5、多是农户间私下转让，很少经过村组集体，或者是口头协商，很少签订文字协议，双方协商约定租期、租金，缺乏应有的基本参照。有的经营户与村委会签约，农民要么没有作附签，有的连附签也没有，签约主体与流转主体不一致，留下矛盾隐患。传统农业作为我国生产效益最低下的生产部门，资金投入少，分散经营，规模化低，在向现代农业发展过程中资本供求的矛盾日益显现。土地流转实施过程需要向农户提供有效的金融支持，和政策支持。我国目前还未形成符合市场的农村金融体制。央行提供的数据显示，截至2010年5月末，我国村镇银行达228家，另有50家村镇银行已获准筹建。全国各地设立小额贷款公司1934家，比去年末增加606家，贷款余额1
6、248.9亿元。但根据银监会合作金融监管部的信息，目前我国小额信贷规模仍不足以支持农业、农村加工业及商业发展，需要进一步探索在农村地区建立村镇银行和中小型银行。土地经营权作为一种受限制的所有权长期存在。农村改革已走过30 年的历程，农村土地承包经营的内外部环境发生了很大变化，关注、研究、指导新时期土地的经营尤其是流转工作非常有意义。但是，流转土地承包经营权目前还处于初级阶段。因为目前土地产权体制下，农民土地承包权这一基本财产权利无法得到保护。农民利益、农民集体利益与地方政府利益的博弈中没有话语权。出于地方经济短期发展的需要，工业与建筑建设用地的需求加大，高地价下地方政府寻租行为的蔓延，地方政府
7、征地热情高涨，农地转非农地发展较快，耕地保护目标难以实现。相反用于农业生产的土地流转的规模还十分有限，农业经营规模变化不明显，农业产业化之路还很漫长。目前在以家庭联产承包体制下，尽管中央政府采取了一系列鼓励支持措施，虽然全国各地都进行了相关试点和推广，以成都市为例的部分地区取得了显著效果。二元格局存在已久，改革也不可能在短期内出现转机。关于这样一个异常艰巨、复杂的社会改革之路到底怎样走？国家设立成都试验区，希望通过成都市的试点能够探索走出一条适合我国国情的道路。下文将以成都市双流县瓦窑镇土地流转的成就为例做详细介绍。2依法流转土地承包经营权的主要模式(1)股份合作制。它是指让农民作为集体成员对
8、土地的所有权作价入股, 当地政府机构将土地集中之后, 村集体再代表农民与征地方谈判协商, 农民凭借土地承包权可拥有公司股份,并可按股分红。(2)股田制。指的是农户将承包土地的使用权作为一种物权, 以其作为资本入股参与联合创办的农场、林场、养殖场、果园、度假山庄、苗圃、花木企业。这些农业企业由民间创办, 集合了种田能手、经营管理者以及技术优良的技术员等, 有着先进的生产方式。企业一般会采取吸纳公司土地周边的农地的承包者入股,以每亩年产出价值折算股份, 按股分红, 使土地使用权以资本形式进行流转。（3）出租、反租、倒包。出租是指农户或集体组织将土地的使用权有偿让与他人的行为。反租倒包是乡镇政府或村
9、组组织先向农户或集体组织租赁土地, 然后进行转租并从中谋利的行为。出租和反包本来是两种不同的形式, 但不少地方往往把二者混为一谈。以此种方式流转的土地大多数是在乡镇政府的推动或者直接干预下进行的, 有的还以各种名义参与租赁费的分配或者获得倒包中的差价。（4）转包。原承包方将承包地使用权转包给第三方, 而原承包方承担的义务不变。转包分三种情况是有偿转包, 第三方取得土地使用权后, 向原承包方支付一定转包费;转包, 原承包方由于产业发生变化, 而无力耕种土地, 将土地使用权以无偿方式转包给亲友或其它农户, 第三方不需支付转包费; 三是倒贴转包, 原承包方不愿耕种土地, 为了避免撂荒遭受社会舆论和传
10、统道德的谴责, 不仅不收转包费, 而且向接受土地使用权的农户倒贴，使土地继续耕种。（5）转让。原承包方将承包地使用权转让给第三方, 同时将土地承担的税费义务也一并转让第三方, 原承包方仅仅保留土地的承包权, 土地的使用权、收益权转让给第三方。转让分为有偿、无偿、倒贴三种, 具体情况类似于转包。（6）拍卖。集体经济组织将荒山、荒坡、荒沟、荒滩、荒水等农户不愿承包的? 五荒地 使用权和部分耕作不便的土地使用权长期( 30 50 年) 拍卖给个人或企业。这种流转形式虽然拍卖金很低, 有许多是具有象征意义, 主要目的是通过使用权流转推动土地资源的综合开发与利用。如果没有这种流转, 土地使用权仍会长期闲
11、置。（7）互换。农户为了农产品种植结构调整和扩大耕作田块规模的需要, 将自己承包的土地使用权与相关农户以对等或约定差额数量的土地使用权相交换, 双方承担的义务均不变。这种方式只发生地块等次高低的差额补偿，目前在农村较为普遍。（8）代耕。兄弟姐妹之间、父母子女之间、宗族亲属之间、朋友之间出于照顾或帮忙性质的土地使用权转让方式, 在分户承包经营初期曾大量发生,与转让形式上十分相似，流转规模一般较小。3.成都市双流县瓦窑镇土地流转的成就实践证明，我国农村土地产权的关键问题在于农民集体所有权这个权利是虚置的，房屋所有权没有法律程序的确认，从而使农民对各种农村资产的权利就被国家和村集体单位在行使他们的权
12、利时侵蚀掉。所以，农村产权制度改革的着眼点就应该是把农民集体的这种虚置的所有权实在化。成都市截止有近120万人，其中农村人口占46.46%，人均耕地不足一亩，是典型的大城市带大农村。30%的平原、40%的丘陵、30%的山区，既有发达的中心城区，也有欠发达的农村地区，城乡二元结构矛盾十分突出。为了破解三农难题，成都市委、市政府在现行农村基本经营制度上进行了大胆创新，通过现代农业的经营方式与传统农业相结合，寻找到了一个最佳结合农民持续增收的体制、机制如何与城市居民收入同步增长，让广大农民在城市化、居民化方面与城镇居民实现共发展、共繁荣，消除城乡二元经济社会体制型障碍，成为全国城乡统筹发展的试验区，
13、其探索实践具有普遍意义。被设为实验区后，按照党的十六届三中全会建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求，成都市以市场化改革为导向，以还权赋能为核心，以建立健全现代农村产权制度，实现农村资产资本化、推动城乡生产要素自由流动为目标，在总结先行试点经验的基础上，在全市范围内又开展了大规模的农村产权制度改革，以求最大限度地解放和发展农村的生产力。2006年，成都市在全市除六城区以外的14个区（市）县建立了县、乡两级农村土地承包流转服务中心，组建农村土地承包及流转纠纷仲裁委员会，加大了农村土地承包纠纷调处力度。成都市的做法是希望通过向农民还权赋能，保障农民的土地权益，来再造农村经济
14、的微观基础。其中双流县瓦窑镇瓦窑村是成都农村产权制度改革的一个缩影。2008年3月，瓦窑村作为试点，在成都市范围内率先开始进行农村产权制度改革，这项改革其中一项重要的内容就是对土地承包经营权进行确权、颁证。2009年5月，瓦窑村一组的农户们以按手印的方式决议将土地承包经营权期限，由以前规定的30年改为长久不变，他们的尝试得到了官方的支持，瓦窑村获准率先实验土地长久不变，这份按满手印的决议如今被中国革命历史博物馆收藏，30年前开启包产到户的安徽小岗村的手印协议也收藏在同一家博物馆。锦绣城是一个乡村度假园区，6年前就通过和政府谈判征用了30亩建设用地，租用了400亩耕地。瓦窑村实施产权长久不变之后
15、，锦绣城提出再租用1000亩耕地。企业跟有稳定的所有权的人-农民租用土地。没确权之前，租用的土地随着当地政策的变动存在极大的不确定性，另外之前用地是企业和政府谈，政府跟企业谈的价格再高，老百姓有的也不认。可这一次，谈判对手变成了农民。这样既尊重了农民的自主选择权，有增加了农民的权利意识，也提高了行政透明度。2009年6月瓦窑村的714户村民领到了新的农村土地承包经营权证。承包期限由以前的30年变成 长久不变之后，瓦窑村大力推进传统农业的转型和规模化经营。由于地处成都市区最近的丘陵地区，当地政府将这里定位为旅游新城示范点。目前瓦窑村传统农业已经得到很大转变，农户集中居住，方便进行配套水电气基础设
16、施建设，生活条件得到改善；同时，老百姓也增加了收入，一方面有土地流转收益，另一方面就地打工有工资收益。全村面积5500亩，承包地3019亩，目前已经有5个比较大的企业进入，全村土地只剩余1000多亩。与此同时，瓦窑村也在摸索壮大集体经济组织，在采取土地入股的形式，注册成都兴隆瓦窑农业有限公司由30户农户、村委会和几个自然人共注资22万，主要搞市场效益比较好的农产品。改变了体制机制，人还是这些人，土地还是这片土地，但是方式不一样，制度安排不一样，最终的结果完全不一样。当农民的资产能产生更高价值的时候，更需要新的机制，保障农民的话语权、自主权。确权不仅使农民的财产权得到了明确，也把财产的处置权还给
17、了每个农户，农民有权以转包、出租、互换、转让股份合作等多种形式进行土地流转，不再由村集体做主。农民有了财产权，有了社会保障权，有了社会治理权的时候，他就是一个完整的人的权利。瓦窑村的土地租金分配方案公示后，获得了村民认可。确权后每家的土地权属清晰，出租价格也是农民选派代表直接和企业谈的，因此没有原则上的争议。当集中居住和土地流转是在确权的基础上，在农民自愿的前提下来进行可能发生的矛盾自然少了。符合市场经济了，复杂问题也就简单化了，新农村建设的效率和质量也随之太高了。如今成都市已经逐步建立了依法、自愿、有偿的农村土地承包经营权合理流转机制，使土地流转逐步走上规范化、法制化轨道。4.成都市农村产权
18、制度改革的主要内容：（1）开展农村集体土地和房屋确权登记。明确农村集体土地所有权，进行登记并核发所有权证书；明确农村集体土地使用权，对合法取得的农村集体建设用地、农用地和林地进行登记，核发使用权证书；明确农村房屋产权，建立城乡统一的房屋登记管理制度，对合法取得的农村房屋进行登记，核发房屋所有权证。（2）创新耕地保护机制。加强成都市全域范围内土地利用规划管理，优化全市土地利用总体规划；实行耕地分级保护，在对全市耕地进行质量普查的基础上，按照土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分；设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制，每年从土地出让收益中提取一定比例资金，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力
19、和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴。（3）实现农村产权流转。促进农用地承包经营权和林地使用权流转，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转，探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系；建立集体建设用地使用权出让制度，在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地可以通过使用权出让、出租、作价入股（出资）、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房；建立城乡统一的房屋产权流转制度，逐步实现城乡房屋同证、同权并积极培育发展农村房屋产权交易市场。为了搞好
20、土地流转服务工作，成都市和部分市县还组建、设立了农村产权流转担保公司，开展了土地流转等方面的担保业务。三农村依法流转土地承包经营权的障碍1. 集体土地产权关系不清晰。农村集体土地产权模糊, 无法确保农民土地所有者的权益。按照现行的农地制度安排, 农村土地除国家所有外, 属农民集体所有。但究竟如何理解这个集体, 根据土地管理法,集体一共有三种: 村农民集体、乡镇农民集体, 村内两个以上农村集体经济组织, 但这三种集体形式之间的界限不清楚。农民如何对集体所有的土地行使所有权等一系列问题是不清楚的。因而致使在现实农村经济活动中个体农民( 农户) 作为农地所有权主体的地位是被排斥的, 行使主体地位的往
21、往是村委或村级小组。更重要的是包产到户后现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的, 甚至相当一部分农村基层干部和领导也认为农村土地是国家的, 想怎么处置就怎么处置。农民作为弱势群体, 在没有力量实现自己的土地权利时, 一个必然的结果就是农民集体所有的土地转变为管理者所有。土地产权主体或其代理人模糊不清, 使得土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。土地的权益边界模糊也成为地方政府、社区集体组织、村民小组甚至成为地方家族势力等主体争夺利益的借口。因此在土地流转过程中,如何保证农民利益是促进当前土地流转的一个重要因素。2. 土地流转相关法律不完善。从上世纪八十年代末期开始
22、, 国家就开始积极探索土地的合理有效流转。2006年中共中央一号文件关于推进社会主义新农村建设的若干意见指出,健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制, 有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。2008年中共十七届三中全会明确指出:加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。但是土地流转不仅需要政策层面的推动和引领, 而且需要法律层面的保障和支撑。我国现行法律体系中没有土地流转的中央立法, 也没有专门的地方规章。目前土地流转带有明显的自发性
23、、盲目性与随意性, 从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性, 最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体,难于提高生产率与加快实现农业产业化的进程。土地纠纷日渐增多, 司法机关及有关行政部门处理这类问题常常无法可依。即使民法通则、土地管理法、农业法和物权法中有规定, 但诸多规定过于笼统,有关内容和程序不够明确具体,导致许多地方出现有法难依的现象。3.社会保障体系不完善。农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。家庭联产承包责任制的实施,强化了土地的保障性质, 农民把土地作为今后的退路。可以说对大部分农民来说,
24、 土地是精神与物质的依靠，是安身立命之本,不敢随便流转土地。另外,受教育程度的限制, 农民很难在快速发展的第二、三产业中立身, 而且非农就业存在不稳定性。所以, 耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能, 土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。然我国的完善的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区,无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障。当土地流转的费用( 租金) 低于农户的预期时,深受传统观念影响的农户,尤其是普通的小规模经营散户,就有可能放弃土地流转的计划。加之政策理解偏差，流转积极性不高。大部分农民不了解中央提出的加强土地流转的新政策和精神，弄
25、不清土地所有权、承包权和经营权之间的关系，害怕土地承包经营权流转后会失去自己的承包地，对土地承包经营权流转市场更是一无所知，因而不敢参与流转，部分农民宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。4.政府职能错位，监督约束机制不健全。按市场经济规则, 在农地流转中, 政府是裁判员而不是运动员, 其职责是为市场参与主体提供一个公平、合理的竞争平台。然而在现实农村土地流转中, 地方政府既充当了裁判员, 又成为了运动员。作为裁判员, 部分地方政府偏向企业和开发商, 在土地利益分配上,没有公正地对待农民；作为运动员，它则利用管理职能充当竞争主体，与集体和农民争利。在土地流转的实际操作过程当中, 农民在很多情况下
26、基本上被排斥在土地增值收益分配的体系之外。某些农村基层组织直接充当土地流转的主体,不尊重农民的意愿,搞强制性的土地流转。出于不同的动机，有的把土地流转作为增加乡村收入的手段, 或者作为突出地方政绩的形象工程。大量的非农建设用地没有区分其性质，征地与供地采用双轨制, 征地沿用计划经济时的强制办法, 而供地却采取市场经济的有偿出让, 政府以地生财。源于政府体制原因,各级国土资源管理部门是由同级地方政府所管辖，其监督职能实际上是下级监督上级，在实践中很难起到有效作用。整治土地时,又多以自查方式进行, 雷声大雨点小,难见成效。5.土地流转条件上的限制。首先，土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流
27、转一般限于特定的农村集体组织内部，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。其次是权利上的限制。从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。目前有学者将此归纳为债权的流转方式。既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。6.土地价值实现上的限制。农村土地承
28、包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能。土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整、规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。另外，农龙头企业未发挥土地流转的带动作用，仅从事农副产品的加工，受资金、货源、规模等因素影响，未能形成通过土地流转建立大规模货源供给基地的经营模式。7. 土地流转市场不完善，中介服务组织不健全。土地流转供求信息的高效与准确提供对推进土地流转意义十分重大。
29、分散的农户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率地聚集。由于两者之间在生产经营规模、效益和理念等方面存在很大差异,土地需求与供给信息很容易出现不对称,供需双方的信息不能得到有效沟通，信息辐射面狭小，由此会引发较高的土地流转交易成本,使得土地供需信息网络无法形成，影响了土地流转速度、规模和效益大部分农村地区尚未形成统一规范的土地流转市场，即使有，真正按市场经济法则进行运作的并不多。畸形的土地流转市场和中介组织严重地制约着土地这一重要的生产要素的合理流动和优化配置。8.农村完善的金融体系尚未形成。我国目前还未形成符合市场的农村金融体制，在向现代农业发展过程中资本供求的矛盾日益显现。传统农业
30、作为我国生产效益最低下的生产部门，资金投入少，分散经营，规模化低，根据舒尔茨的理论，要改变传统农业的现状，就要引入新的收入流。目前只有通过农民农户为主体的资源配置方式才能土地流转有效实施，但这一过程需要向农户提供有效的金融支持，和政策支持。目前我国小额信贷规模仍不足以支持农业、农村加工业及商业发展。总之，近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。在江浙一带等一些农业较发达的地区，土地流转的面积逐步扩大，形式不断丰富，有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。
31、但是由于家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，我国幅员辽阔、地形地貌复杂，我国农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，东西部农业发展差距较大。四、农村依法流转土地承包经营权问题分析 1浅谈土地流转中应注意的几个问题中共中央国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见，是中央制定的又一个重农强农的一号文件，当前我国农村正在开展以土地经营权流转为中心的新一轮大变革。它改变了我国传统的农业生产方式，释放出了农村巨大的生产力，给农民带来了颇丰的收益。但同时觉得在这场轰轰烈烈的变革中，有几点要引起注意：（1）农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属。明确承
32、包土地的财产权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障。如果产权不明晰，市场机制就无法正常运作。在现实生活中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大。（2）土地流转的方式必须因地制宜。在向现代农业的过度时期，这种模式虽然有效，但基于我国现状无法通过政府大规模推广。在一部分农民没有解决就业和生活来源问题下就失去土，地必然会引起农村社会的不稳定，其后果更加严重。是采用以龙头企业为依托发展规模经营，还是通过建立协会、组织变分散经营为组织化、集约化经营，亦或是发挥种田能手或养殖大户的技
33、术优势实现规模或集约经营，这些都是值得肯定的有益尝试，关键是不要重形式，而要重效果。只有把经济利益与长远的生态利益结合起来，才能实现可持续发展。（3）土地流转必须从人民的利益出发，坚持以惠民为宗旨。土地流转、规模经营是农村发展的必由之路，要做好这项工作，必须从人民的利益出发，把惠民作为工作的出发点和落脚点。农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机制，流转收益全部归承包农户，这样才符合私法自治的原则和经济发展的市场规律。要实实在在地让农民在土地流转过程中得到好处，不仅要使他们得到近期的实惠，而且要让他们永久受益，通过土地流转真正使农民实现增收，农村实现富裕，农业实现发展。(4)必须坚持依法、有
34、偿、自愿的原则。首先，要制订完备的土地流转政策和条例，完善土地流转的相关法律规定，使土地流转工作做到有法可依，违法必究，一切按法律程序办事。土地流转一定要有正规的法律手续，流转合同的签订一定要符合法律规定。其次，要坚持有偿的原则，不能无偿使用农民的土地，借流转之机对农民进行掠夺，造成社会的不稳定。流转土地价格的制定要多方协商，公开、公正、透明，以保护农民利益为出发点，在公平公正的基础上，最大限度地满足农民群众的要求。再次，土地流转要坚持在农民自觉自愿的原则。（5）农村土地流转的另一重要前提就是必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地少，耕地面积极其有限，13亿多人口的吃饭问题
35、始终是关系国计民生的大事，18亿亩耕地红线不可破。因此，对于流转后的土地，须用于农业生产，决不能挪作它用，否则就有违土地流转的根本目的。2.推进农村土地流转的建议（1）健全农村土地承包经营权流转管理机制。土地承包经营权流转必须按规范的操作程序进行，土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要报告村社集体经济组织，经过县乡土地管理部门签证后，到有关主管部门备案。 (2）引导土地使用权的流转方向。建立必要的流转中介机构，发挥引导作用，发挥龙头企业带动作用。积极鼓励支持相关农业产业化龙头企业通过例如企业十基地十农户的模式，把农户土地纳
36、入到龙头企业的基地中，企业通过与农户签订合同，制定最低保护价收购，提供技术服务和及时设点收购，形成产、加、销一条龙，促进土地流转，吸纳农村劳动力就业，企业、农民共赢，走龙头企业带动之路。在边远农业区，引导、鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转；城乡结合部，应尽可能通过龙头企业经营、土地股份合作、现代园区推进土地向规模化、集约化方向发展。(3)各级政府和各有关部门要加强引导，优化服务。地流转的目的是要搞规模经营，而规模化经营需要完善的农业基础设施和先进的科技水平，需要较大的资金投入。这些投入单靠经营者个人是很难实现的，需要政府部门的大力支持。就我们国家而言，农业发展的基础比较差，整体比较落后，在
37、这样的基础上发展现代化农业，采取多种措施积极宣传，使干部和群众充分认识到土地流转是在长期稳定家庭承包制的基础上搞活承包地；积极扶持产业化龙头企业建立基地，制定相关优惠政策，从政策上扶持土地适度规模经营。推广以土地合作社模式进行规模经营，允许农户以多种形式的土地流转加入合作社，发挥合作社+基地+农户的经营管理模式，提高农户生产的专业化程度，帮农民规避风险，消除后顾之忧。坚持项目引进与开发同步。在加大土地流转力度的同时，坚持项目引进开发同步，积极开发非耕地和低效益地，积极为流转的土地找好项目，建设一批有特色、有优势、有市场前景、辐射带动能力强的商品基地发展特色农业、生态农业和可持续发展农业，努力提
38、高土地效益，增强流转动力。（4）土地制度与市场机制相结合，通过市场机制促进资源配置效率的提高。土地流转可能产生两种效应;边际产出拉平效应和交易收益效应。即土地边际产出效益较低的农户将土地流转给边际产出效益较高的农户。在边际报酬递减规律的作用下，两者的边际产出趋于相等。土地边际产出效应说明资源配置效率达到了无法进一步改进的程度。交易收益效应是指土地交易性的提高增加了土地拥有者在需要的时候找到需求者的概率，同时也增加了土地投资实现其价值的概率，从而提高农民土地流转的积极性。（5）完善农村金融体系，建立以农民为主体的合作金融制度。要实现中国市场与国际竞争接轨，就需要对农业大幅度资金与技术投入，对土地
39、、资金、技术的优化配置就必须实现土地的集中管理，以实现规模化集约化。加快推进适度、运行高效的多层次农村金融市场体系建设，大力完善农村保险、期货市场，创新保险服务机制和模式，解决资金不足的后顾之忧。加快建立中央与地方相配合、财税政策与货币政策、监管政策相协调，进一步完善政策和规制框架，帮助农村信用合作体系进行更深入的改革，发展农村金融机构，培养全国性的、批发性的、能规模化的为农村客户服务的如信用合作社，村镇银行，邮政储蓄银行这样的大型运营商，尽快完善金融体系，建立以服务三农为主体的合作金融制度。例如，2010年5月，财政部发布关于农村金融有关税收政策的通知，通过减免金融机构营业税、所得税等优惠措
40、施，支持农村金融发展。一些金融机构农户小额贷款利息收入营业税得以减免，有助于解决农民贷款难问题。 (6) 政府扶特，土搞好服务。土地流转离开政府的支持和扶持是不可能实现的。首先，做好宣传工作。要想把土地流转工作做好，宣传引导农民的思想认识。要利用开会、广播、电视、网络、新闻媒体、印发宣传品、参观、宣讲等多种形式，广泛宣传土地流转的重要性、必要性，让土地流转规模经营的观念深入人心。要使广大广大农民接受它，只有思想工作做好了，才能减少土地流转中的阻力，使土地流转工作有条不紊地顺利开展。第二，土地流转是一项复杂的系统工程，要搞好土地流转工作，各级政府必须做好服务工作。发挥政府在土地流转中的服务职能，
41、承担起组织、协调、服务的职能，及时为流转的双方提供法律及信息服务，对流转了土地的农民，要积极给予就业帮助和指导，让他们在转包了土地之后有事可做，有钱可赚。及时协调处理流转中出现的矛盾和问题，保障转包方和接包方的合法权益，全方位服务保证土地流转工作平稳有序地开展。(7)健全社会保障体系。过去农民唯一的生活来源便是土地，现在与以前相比虽多了一些生活来源渠道，但土地在他们的生活中仍然占着至关重要的位置，许多人对失去土地还有着太多的顾虑。要消除农民的种种顾虑，必须建立健全功能齐全的社会保障体系，如农村养老保险体系、农村医保体系等，让农民无后顾之忧，放心大胆地进行土地流转。 注： 中国统计年鉴2007
42、中国农工民主党 成都市委员会网参考文献1 黄祖辉、王朋. 农村土地流转: 现状、问题及对策( ( ( 兼论土地流转对现代农业发展的影响 J , 浙江大学学报( 人文社会科学版) , 2008( 2) 2 当代经济研究2005年第12期论我国农村土地流转模式及其选择杨德才3 蒋满元农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析 20074领导萃文2009.2下关于农村土地流转问题的思考王旭辉 北京5 平顶山日报.2009.2.1第005版浅谈土地流转中应注意的几个问题毛齐6中国财经报.2009.2.26第003 版市县财经土地流转催生规模效益7 人民政协报2009.3.11第A05 版 政协新闻 党派 土地流转遇到哪些问题？-民主党派建言农村土地流转乌云斯琴 王慧峰8中国改革报2009.10.26第007版理论视点论坛整村土地流转后农民的生活适应问题陈辉 海南师范大学政法学院-第 1 页 共 4 页专心-专注-专业