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1、 关于乡作为行政建制的文字记载，最早可以追溯到先秦古籍周礼。周礼地官记载，周王朝行政建制分郊内、郊外两大系统。郊内分为六乡；郊外划为六遂。 郊内设北、闾、族、党、州、乡六级政权； 郊外置邻、里、酂、鄙、县、遂六级政权。 据此可知，乡是周王朝郊内的最高以及地方行政建制。按周王朝的定制，乡领12500家，置乡大夫，由卿担任，掌其乡之政教禁令。 乡的这种规模和级别，说明它还不是基层行政建制。乡之作为基层行政建制萌芽于其后的春秋战国之际，定型于秦汉王朝时期。 春秋中期，随着周天子权威的逐渐减弱，各诸侯国开始各自为政，并发展到相互攻伐争雄。各国或置县、或设乡作为下属行政单位，由国君委派管理并直接统辖。当
2、时行政层级较少，它作为基本行政单位，直属国君。如山东寿光县志记载：“桓公治齐，分齐国为二十一乡。” 战国时期，各诸侯国一般在县之下设置有乡，作为基层行政单位。从此，在每个诸侯国中有了“从国到郡、从郡到县、从县到乡这样一个脉络清晰的行政系统，这个系统分布到每一个角落，控制着整个国家和社会。” 在乡之下，则是将所属各户农民相互连环组成的“什伍组织”，由乡里小吏掌管。乡里小吏在当时也有了较为明确的职责：征税徭、捕盗贼、宣传封建教化等。 在中国战国末期，乡作为一级基层政权已在各诸侯国中普遍设立，并配置了专职官吏，他们也已被赋予了较为明确的管理职责，乡政府管理制度已开始具备雏形。 公元前221年，秦国建
3、立了大一统的中央集权制封建帝国。秦始皇采纳了李斯的建议，决定划天下为36郡（后增至40郡），郡下设县，每县之内又分作若干乡。郡有郡守，县有县令，在各乡设三老、啬夫、游缴等官吏。从此，乡建制作为郡县制的一个组成部分，乡也作为基层地方行政单位（政权层次），在全国范围内得以普遍确立。 在以后的两千多年历史中，乡一级建制一直得以保留。但是，涉及乡的性质的重大变化有两次。一是从秦王朝建立到隋朝初年，乡是为县所辖的一级基层行政建制，有初具规模的政府和自身的行政官吏。 而自隋文帝16年（公元596年）至1840年前的清王朝，乡一级的名称和区划依然存在，但却不被作为一级基层行政建制对待；二是从清末经北京政府到
4、国民政府时期，乡又成为县以下的一级基层行政建制，并一直沿续至今。 在隋王朝的统治系统里，县作为最基层的行政建制，直接控制着乡里组织。至隋代灭亡，唐袭隋制，继续沿用乡里制。发展到宋，定型为保甲制，其后一直延续到清朝。 尽管其名称、形式等在一千多年里多有变更，例如宋朝称“保甲制”，元朝称“村邑 制”，明称“里甲制”，清朝时期则“保甲制”与“里甲制”并存，但实际性质并无多大变化。 其特点是：乡村组织不再是基层政权，其负责人不再是政府官吏，而是由乡民推选或在乡民中遴选。乡村行政事务由县直接负责，乡村保甲组织协助之。在县府的领导之下，行使基层政权的一部分职能。与此同时，自理乡村公共事务，乡规民约亦在此时
5、出现。 据周礼夏官职方氏载，方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服又其外方五百里曰采服又其外方五百里曰卫服，又其外方五百里曰蛮服，又其外方五百里曰夷服又其外方五百里曰镇服。镇服为九服之一，是以国都为中心划分地域的名称。 北魏设镇的地方有二类：一类设在不立州郡的地方，镇将兼理军民政务；一类和州、郡同设在一个地方，镇将统军，刺史、太守管理民政，但一般都以镇将兼刺史、太守。这是镇作为国家建制单位的正式开始，但不是行政建制，主要是作为军事建制出现的。 唐代节度使称藩镇或方镇。如“河北三镇”就是指河北的成德节度使、魏传节度使、卢龙(又称范阳)节度使。 中唐以后，由于
6、当时的政治形势，节度使集辖区内行政、军事大权于一身，镇使或镇将也侵夺了其所在地的刺史、县令的行政权，集军事、行政大权于一身。 唐末五代时期，节度使在自己的境内设镇，置镇使、镇将等，除管理和防御外，还向人民征收器甲粮饷，掌握地方实权，形成一种由军事首领掌握地方政权的局面。 在唐代，州县治的城内把限定的商业区域称为市，而且实行一种比较完整的市的制度，所以城外的小商业区域就称为草市。到了宋代，就用镇来命名发达的草市。 镇为地方上新兴的商业、手工业中心，是政府税收的一个重要来源，所以如宋会要所载，镇内般设有征收赋税的行政机构务，据此可以推断，这些行政机构还有管理市场的职能。 镇经由唐代草市的发展（宋代
7、仍有草市），到宋时作为区划被确立以后，随即在镇划分保甲，实行行政管理。镇划分保甲这一事实说明镇在宋代就成为与今天的镇相似的一级基层政权组织。 但是由于镇市独特的发展过程，其政权组织主要部分是税收和治安组织，其他行政事务都居于次要地位或未完全发展起来。可见，镇从它一产生起，其行政管理就独具特色，其管理内容和管理重点是工商行政管理和社会治安。 经过宋元时代的发展，到明代时，市镇更加成熟，般都成为一定地域的商业和手工业中心，出现了资本主义的萌芽。 这种情况在长江中下游一带非常普遍，仅江苏一省，从明代到清中期，千户到万户以上的大镇就有支塘市、沙头市、福山镇、梅李镇、黎里镇、平望镇、同里镇、江南市、新抗
8、市、震泽镇、黄溪市、盛泽镇等。 浙江地区有濮院镇、新城镇、王江泾镇、双林、菱湖、琏市、乌镇、南浔等大镇。 明清时代江南市镇的发展。除了其繁盛的商业贸易外，还有一个显著的特色，即大多有比较发达的手工业生产，如丝织业、棉布业、榨油业、制铁业等等。正是以此为基础，才保证了这些市镇长期的繁荣。 研究者们得出明清时代江南市镇已具有资本主义生产初步萌芽的结论，这一特点也正是与前述宋代的市镇的不同之处。 虽然明清时代江南市镇的工商业有着空前的发展，但并没有产生像欧洲封建社会末期出现的商人法、市民宪章以及商业自由、城市自治权这些现代社会的基石。相反，它们在法律和行政上仍笼罩在中国传统的专制主义的中央集权政治体
9、系之中。 市镇的经济虽很繁荣，有的其影响甚至波及全国，但是其法律和行政地位都极低，甚至没有纳入当时的行政组织和管理体系。 如果不是府县治所的话，至多也在县以下，其行政地位类似于乡而已，而且政府对其采用与乡相同或相似的管理手段和管理方式。镇这种完全崭新的聚落形态根本未得到中央政府的承认，最终没有上升到行政区划的地位，只是在形式上和事实上存在而已。 明清时江南具有资本主义萌芽的市镇的产生的另一特点是它们大多是由从事商业、手工业的大户带动下人为创立的(当然不排除那些始自宋元时代的老镇始于草市)。 光绪嘉定县志载：“罗店镇，元至元间罗升创市。娄塘镇明永乐间，里人王璇创市，方广各二里。葛隆镇，明成化间知
10、县吴哲创市，原名吴公市。方泰镇，康熙间，陈、严两氏始创市。” 江南地方志中这类记载非常之多。市镇的创立者往往是一些巨姓大族，他们不可避免地对市镇有所控制甚至掌握着市镇的实际支配权。但传统中国的商人绝不可能发展为推动历史前进的资产阶级，他们与中国持有的宗法势力和以此为强烈反映的传统文化相结合，一定程度上承担着很大一部分市镇经济和行政、社会等方面的管理活动，并影响着他们所在市镇的命运。 这样客观上造成政府对市镇的放任式管理，在非县府治所之地则任由其自生自灭。而从未对市镇的发展作出任何规划以及行政制度和行政管理等方面的建设。这就可以理解除地方志外，历代典籍几乎都没有记载镇的情况的奇怪现象。 清光绪3
11、4年12月27日(公元1909年)颁布城镇乡地方自治章程，这是中国历史上第一次明确将镇与乡一样列为基层行政建制。 该章程规定，府、厅、州、县治所驻地称为“城”、“城”外的市镇、村庄、屯集人口满五万者设“镇”，其余叫做乡，直到这时，镇才正式成为我国的一级行政区划，而且被赋予自治团体的地位。 城、镇、乡作为地方自治团体，章程规定了它们的议决机关和执行机关，其中镇分别为议事会和董事会。辛亥革命以后，北方基本上沿用上述的基层行政制度但南方却纷纷自制新制，不过大都以前述章程为基础，只是把城、镇合并而称为“市”，其机构设置与城、镇并无多大差别。 到1914年12月，政府公布地方自治试行条例和地方自治试行条
12、例施行规则，将县级以下的城、镇、乡组织均改为区，组织机构与自治权力方面的规定实质上没有什么变化。 1929年到1930年，当时的国民政府又颁布一系列法规，将村、里改变为乡、镇，二者平级。这时，“镇”这一建制终于又出现于行政区划之中，但是地位很低，隶属于县之下的区。 这一时期的法规规定，100户以上的村庄称为乡，不满100户的联合数村庄编为一个乡；100户以上的街市称为镇，不满l00的编为乡。此时区、乡、镇等仍为自治团体。 1939年9月，县各级组织纲要颁布，规定“县以下为乡(镇)，乡(镇)内之编制为保甲，县之面积过大或有特殊情况者，得分区设署”。 乡镇的分类乡镇的分类 乡镇的分类标准乡镇的分类
13、标准 1、指标选择。以乡镇的人口(单位为万人)、社会总产值(千万元)、土地面积(平方公里)作为分类的依据。指标数值以统计部门的为准。 2、指标权数(W)。按照各指标的重要性不同，分别确定人口的权数为6、社会总产值为3、面积为1。 确定将乡镇划分为三类确定将乡镇划分为三类： 总指数超过90的为一类乡镇； 总指数在5090之间的为二类乡镇； 总指数在50以下的为三类乡镇。 根据经济发展、人口和面积等因素，将全国的乡镇划分为一、二、三类。 经济发达、规模大的乡镇，人员编制控制在45人以内；经济发展水平和规模大小中等的乡镇，人员编制控制在30人以内；经济不发达和规模小的乡镇，人员编制控制在15人以内。
14、有些乡特别是经济贫因、规模很小的乡，人员编制还可以更少一些。 乡镇党委成员一般不超过7人，党委设正副书记各1人；政府设正副职各1人，党政领导可以兼职。大乡可以增加副职1人，小乡的党政领导班子还应更精干一些。乡镇不设政协。乡镇人大闭会期间，由乡镇党委书记兼任常务主席，具体工作由乡镇党政办公室承担，不配备专职人员。 乡人民政府根据工作需要和精干的原则，可设办公室、人民武装部等工作部门和经济、司法、民政、教育文化、科技卫生、财政、村镇建设、环境保护、计划生育、计划统计等助理以及必要的干事。 乡人民政府办公室设主任和文书等人员。乡人民武装部设部长和干事。经济助理设若干人，其他助理各设一人。 乡人民政府
15、的主要任务乡人民政府的主要任务： (一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定、命令，报告执行决议、决定和命令的情况； (二)管理本行政区域内的经济事务，坚持以农业为基础的方针，促进农、副、工、商各业经济协调发展，制定乡经济和社会发展计划，经乡人民代表大会审议决定后组织实施； (三)保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产、保障集体经济组织应有的自主权，通过行政管理，鼓励、指导、帮助合作经济的发展，完善经营承包责任制，引导、监督、管理私营经济，指导、帮助、监督个体经济，促进乡村经济的发展； (四)开展社会主义民主与法制的宣传教育保障公民的人身权
16、利、民主权利和其他权利，处理人民来信、来访，调解民间纠纷，加强社会治安的综合治理，严格交通和消防的管理，依法处置违法行为； (五)发展计会保障、社会公益、社会福利事业和社会福利生产，负责抚恤、优待、安置、社会救济、救灾和五保(保吃、保穿、保住、保医、保葬，下同)工作，统筹安排残疾人工作，办理婚姻登记，推行殡葬改革； (六)发展教育、科学、文化、卫生、体育事业，组织实施义务教育，促进幼儿教育和其他各类教育，普及科学技术知识，保护文物，开展群众性文艺、体育活动和爱国卫生运动，推行计划生育、加强妇幼保健工作； (七)保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，开展青少年保护和老年人保
17、护工作； (八)加强乡级财政的监督、管理，按计划组织、管理乡财政收入和支出，执行国家有关财政工作的法律、政策，保证国家财政收入的完成； (九)管理人事、劳动、统计工作； (十)制订和组织实施乡村和集镇建设计划，加强公用设施建设、水利建设、土地使用管理和环境综合整治，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境； (十一)管理民兵工作，办理预备役和兵员征集工作； (十二)指导、支持村(居)民委员会的工作，帮助其进行组织建设、制度建设和业务建设，负责培训村(居)民委员会成员，开展先进村（居）民委员会的评比表彰活动； (十三)协助和支持设立在本行政区域内不隶属于乡的国家机关和企业、事业单位的工作，
18、监督其遵守和执行国家的法律、法规和政策； (十四)办理民族、华侨、宗教事务以及上级人民政府交办的其他事项。 上一级人民政府的有关部门设在乡的分支机构，原则上由乡人民政府领导和上级主管部门业务指导；少数必须由上一级主管部门领导的、应定期向乡人民政府通报工作情况，并在其业务范围内配合人民政府工作，乡人民政府也应支持它们完成自身的业务工作。 乡镇财政收入的内容乡镇财政收入的内容 乡镇财政收入主要由乡镇财政预算收入、乡镇财政预算外收入和乡镇自筹资金收入三大部分构成。 一、乡镇财政预算收入一、乡镇财政预算收入 乡镇财政预算收入，是乡镇财政收入的主体，由乡镇财税部门具体征收和管理，主要来自乡镇范围内各经济
19、组织、事业单位和个人的缴款。 乡镇财政预算收入主要包括下面几类乡镇财政预算收入主要包括下面几类： （一）工商税收类 属于乡镇财政预算收入的工商税收主要包括增值税、营业税、个人所得税、企业所得税、遗产税、土地增值税、外商投资企业和外国企业所得税、城市维护建设税、车船税、房产税、屠宰税、资源税、土地使用税、印花税、固定资产投资方向调节税、工商税收税款滞纳金等。 （二）农（牧）业税和耕地占用税类 （三）其他收入类 主要包括：事业收入，其他收入，工商罚没收入，政法罚没收入，物价罚没收入，缉私罚没收入，追回赃款及赃物变价收入，矿产资源补偿费收入，行政性收费收入，国有土地使用权有偿出让收入。 二、乡镇财政
20、预算外收入二、乡镇财政预算外收入 乡镇财政预算外收入是指按照国家的财政财务制度规定，由乡镇各部门、各单位自收自支、自行管理的财政资金。它是乡镇各部门、各单位因地制宜发展各项事业的一种机动财力。 乡镇财政预算外收入包括乡镇财政筹集与管理的预算外收入和乡镇企业、事业单位筹集与管理的预算外收入两大部分。 （一）乡镇财政筹集与管理的预算外收入 1、农（牧）业税附加收入。是按照农（牧）业税条例规定的比例随同农业税正税征收的一种地方附加收入。 2、农业特产税附加。 3、城市公用事业附加。是乡镇根据国家规定对工业、民用用电、用水、电话、煤气等采取提高票价或加成收费等办法征收的收入。 4、渔业建设附加。 5、
21、教育事业费附加。 6、其他附加。 （二）乡镇行政、企事业单位筹集与管理的预算外收入 主要包括：公路养路费收入，勤工俭学收入，中小学学杂费收入，育林基金，园林房产管理收入，乡镇水费收入，电费收入，内河湖海养护费，湖柴、湖草收入。 三、乡镇自筹资金收入三、乡镇自筹资金收入 乡镇自筹资金收入是乡镇政府通过乡镇财政按照国家政策规定向乡镇企、事业和其他经济组织筹集的资金。它是乡镇政府实现其职能，巩固和发展农村集体经济的重要财力。 乡镇自筹资金与乡镇预算外资金又是有区别的。 第一，乡镇自筹资金是乡镇集体内部积累，属乡镇集体所有，由乡镇支配和使用，县市以上财政部门无权“平调”使用； 第二，预算外资金的收入范
22、围、收费标准和使用方向，是由国家统一规定的。超过标准和范围就是违反财经纪律。而乡镇自筹资金收入范围、收费标准和收费方式是由乡镇政府根据本乡的实际情况，经过乡人民代表大会讨论决定的。 乡镇自筹资金收入主要包括：乡镇企业收入、乡镇事业收入、乡镇公益收入、其他收入等。 （一）乡镇企业收入 乡镇企业收入是乡镇自筹资金收入的主要来源。包括： 1、乡镇企业上缴利润。 2、乡镇企业上缴的固定资产变价收入。 3、乡镇企业上交的管理费。 （二）乡镇事业收入 乡镇事业收入是乡镇事业单位按规定上缴乡镇财政的各项收入。主要有文化事业收入、教育事业收入、卫生事业收入、广播电视事业收入、其他事业收入等几项。 （三）乡镇统
23、筹收入 乡镇统筹收入，是乡镇人民代表大会依照国家政策、法规为乡镇公共福利事业发展，经批准收取的公共事业统筹费。主要包括：教育经费收费，民兵训练费收费，优抚经费收费，五保户、困难户补助，社会公益事业建设费收费，计划生育收费，其他统筹收费。 （四）土地征用费收入 土地征用费收入是征用国有土地出售后所取得的货币资金。 （五）其他收入 其他收入是指不属于上述范围的其他各项收入。主要有： 1、公益金提成收入。是乡镇集体经济单位从提取的公益金中按一定的比例上缴乡镇政府的收入。 2、市场管理费提成收入。是指工商管理部门征集的市场管理费中归乡镇财政统筹安排使用的部分。 3、乡镇公产收入。是乡镇范围内的山林、芦
24、苇、水库等公产产品以及乡镇政府主管的公房和其他公产的租赁收入等。 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。 村民委员会应当支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村社会主义生产建设和社会主义商品经济的发展。 村民委员会应当尊重集体经济组织依照法律规定独立进行经济活动的自主权，维护集体经济组织和村民
25、、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。 村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。 村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，维护村民合法的权利和利益，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。 村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会，大的自然村可以设立几个村民委员会。 村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。 村民委员会由主任、副主
26、任和委员共三至七人组成。 村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族居住的村应当有人数较少的民族的成员。 村民委员全成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。 村民会议可以由十八周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加。必要的时候，可以邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加会议。 村民会议的决定，由十八周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。 村民委员会向村民会议负责并报告工作。 村民会议由村民委员会召集和主持。有五分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。 村民委员会进行工作，应当坚持群众路线、充分发扬民主、认真听取不同意见，不得强迫命令、不得打击报复。 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属的委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。 村民委员会可以分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。 村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。 村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。 村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用，经村民会议讨论决定，可以向本村经济组织或者村民筹集。收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织监督。