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1、页眉文字浅析劳动保障监察存在的问题及对策 摘要：劳动保障监察制度是在实行市场经济体制下我国为了保护劳动者的合法权益，防止用工单位非法用工孕育而生的。劳动保障监察实质是运用公权力的介入以维护健康的劳资关系，它为市场经济的建立和完善起着保驾护航的作用。本文从劳动保障监察在法律、认知和管理层面存在的问题入手，提出改善的对策，试图探索出一条更加合理与完善的劳动保障监察之路。 关键词：劳动保障监察 法律缺陷 认知偏差 随着我国社会主义市场经济的不断发展，劳资关系也发生了深刻的变化。无论是富士康员工的跳楼事件还是农民工集体讨薪事件，从层出不穷的劳资矛盾中我们不难看出，劳动者在劳资关系中仍然处于弱势地位。因
2、此，建立健全劳动保障监察制度势在必行。本文从分析劳动保障监察存在的问题入手，剖析其原因，有针对性地提出解决措施和建议，力图为完善劳动保障监察体系提供理论参考。 一、劳动保障监察的概述 劳动保障监察是劳动保障监察机构对用人单位进行监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。劳动保障监察即过去所称的劳动监察，国外亦称劳动监察。它作为一种国家干预责任，是维护劳动者权益的重要手段，目前被世界上许多国家所采用。我国劳动保障监察制度产生于新中国成立初期，其标志是政务院发布的关于各省人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定、1982年国务院发布的锅炉压力容器安全检查
3、暂行条例和矿山安全检查条例。为适应社会主义市场经济体制的需要，1993年原劳动部颁布劳动保障监察规定，对企业执行劳动法律法规情况进行监察作出规定。之后，劳动保障监察制度在我国普遍建立。2004年国务院颁布的劳动保障监察条例再到2008年颁布的劳动合同法，我国的劳动保障监察体制日趋完善，监察形式日益多样化、主动化，管理手段趋于网络化、动态化，监察主体逐渐多元化、专业化，劳动保障监察工作逐步走向法制化、规范化。但是，劳动保障监察在实施过程中仍然存在很多问题，亟需解决。 二、劳动保障监察存在的问题及原因分析 1.劳动保障监察中的法律缺陷 （1）劳动保障监察定位模糊。劳动保障监察条例规定：劳动保障监察
4、事项主要是用人单位规范制定内部规章、劳动合同的订立、童工、女工和未成年工的保护、和工作时间以及劳动者休息休假、具体工资支付以及最低工资保障执行等九项内容。而劳动争议调解仲裁法规定：因确认劳动关系，订立、履行、变更、解除和终止劳动合同，除名、辞退和辞职、离职，工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议适用该法。这就使得劳动保障监察常常与劳动调解仲裁重合，在实际操作中造成劳动保障监察长期职责不清、工作错位，两者之间存在“踢皮球现象”，导致行政资源遭到浪费，行政效率低下，进而削弱了执法力度，让一些非法行为有可趁之机。 （2）劳动保障监察缺乏强制执行手段。由于劳动保障监察条例对用工
5、单位的违法用工行为缺乏强制执行手段，劳动保障监察在实施过程中阻力重重，劳动保障监察对非法用工单位没有足够的威慑力。长久以来，劳动保障监察的公信力也就下降了。比如在处理一些欠薪欠保的现象时，劳动保障监察机构对违法单位仅仅采取责令改正的方式，而无法实施财产的查封、扣押或者吊销营业执照，更不会对责任人进行刑事处罚了。 2.劳动保障监察中的认知偏差 （1）劳动保障监察部门的公关意识不够。所谓劳动保障监察部门的公关不够，是指在实施工作的整个过程中宣传力度不够，导致劳动保障监察相关信息的披露不足，覆盖面狭小。而正是由于劳动保障监察部门的公关意识不够，使得劳动保障监察在实践中的社会认知存在偏差。认知偏差具体
6、来说表现在以下两方面：一方面劳动保障监察已经运行20年但社会认可度明显不高；另一方面领导不够重视，造成部分执法人员在实施监察过程中敷衍了事，甚至产生违规操作的现象。 （2）用工单位责任缺失。我国劳动法、劳动合同法、劳动保障监察条例中明确用工单位在劳动关系中的权利、义务以及对于劳动保障部门的工作积极主动配合的责任义务，但在实际运行中，用工单位错误地认为这些法律法规只是单方面维护劳动者合法权益，增加了企业的用工成本，导致其贯彻执行的积极性不高、主动性不强。于是抱着侥幸心理，钻法律漏洞。在实践中用工单位责任缺失，这不仅威胁了法律的权威，造成用人单位违法案件的增加，严重损害劳动者的合法权益，而且也导致
7、劳动保障监察执法的低效。 （3）劳动者维权意识不足。在当前的劳动力市场尤其是在二级市场中，普遍存在劳动力供大于求的状况，劳动者在劳资关系中处于弱势地位，对于中国特有的农民工群体，这种弱势地位更加明显。大部分劳动者对劳动保障的法律条款缺乏了解，认为如果签订了劳动合同就会受到束缚，从而放弃了对自身权益的保护，比如休息休假权、社会保险权、劳动报酬权等。劳动者的维权意识不足成了劳动保障监察工作的一道屏障，使得很多问题不能得到有效的反映，执法人员的工作也无法正常开展，这在某种程度上违背了社会主义市场经济发展的规律。 3.劳动保障监察中的管理不足 （1）劳动保障监察队伍建设落后。目前，我国劳动保障监察队伍
8、建设相对落后，劳动保障监察覆盖面狭小，主要体现在人、财、物三方面。第一，劳动保障监察机构的人数远远不足。我国目前劳动保障监察人员与劳动者的平均比例约为1：20000，而国际规定的合理比例是1：8000，可以看出我国劳动保障监察工作人员缺口很大、编制严重不足。同时工作人员的整体素质有所欠缺，这必然导致监察部门超负荷运行，使得监察工作质量和效果难以得到有效保障。第二，经费保障不足。现在地方政府都承担地方经济、科教文卫体等多方面的职能，对劳动保障监察这一块的经费投入力度不够，劳动保障监察工作捉襟见肘。第三，动监察的执法装备紧缺，严重阻碍劳动保障监察工作的正常运行。比如，武汉市中华路街下辖七个社区，共
9、有2034家用工单位，而工作人员仅有一套工作服，仅配备一辆电动摩托车。 （2）相关部门协调配合缺乏力度。由于相关部门配合缺乏力度，劳动保障监察部门监察工作形成孤岛效应。用工单位每年都会接受相关部门各种各样的检查，比如工商部门的年检，虽然工商年检不同于劳动保障监察，但都是对用工单位某些方面是否合格进行的检查，实践中二者实施效果大相径庭，工商年检具有吊销营业执照等严厉处罚手段，而劳动保障监察的违法成本低廉监察工作收效甚微。劳动保障监察、工商、司法、公安等相关部门协调配合缺乏力度，一方面从总体上加大了国家的执法成本，另一方面使得用工单位面临繁琐的检查影响了企业的生产活动，同时也阻碍了健全的市场经济监
10、督体系的形成。 （3）地方政府行政干预过多。目前，在政府政绩唯GDP马首是瞻的大背景下，地方政府千方百计加快经济发展，大力招商引资，与此同时，政府放松了对市场的监管，缺乏严格的市场准入机制。而许多企业是政府的纳税大户，是当地财政的主要来源。政府对于这样的经济大户的劳动保障监察和相关执法没有足够重视，甚至对用工单位的违法行为睁一只眼闭一只眼，使得劳动保障监察在执法过程中失去了独立性。劳动保障监察部门受上级劳动保障监察部门的业务指导，而其人事、财政等行政管理权受制于当地政府，致使劳动保障监察工作在实际操作中受到地方政府的干预而无能为力。 （4）劳动保障监察监督漏洞重重。劳动保障监察的漏洞主要体现在
11、两方面。一方面主要是指对劳动保障监察工作人员缺乏有效的监督，劳动保障监察条例对工作人员应有的义务没有规定到位，实际操作中也缺乏有效措施保障。比如，在实地监察企业工作的时候脱离了组织的监督，企业对工作人员的权力寻租情况监督难度大。另一方面是指对用工单位的监察不足，举报电话、举报信箱等监督途径形同虚设，工会、妇联等组织监督职能缺位。当劳动者正当权益受到损害时，缺乏切实可行的疏通途径进行解决，劳动保障监察监督体系亟需完善。 三、完善劳动保障监察的对策 1.弥补劳动保障监察法律缺陷 （1）明确界定劳动保障监察职能。为充分发挥劳动保障监察的作用，需要明确界定劳动保障监察的职能，划清劳动保障监察和劳动调解
12、仲裁的界限。由于实际工作中存在重合，为了避免有利相争、无利推诿的现象发生，可以在劳动保障监督机构和劳动调解仲裁机构中针对重合的工作组建新的工作部门来处理，以减少摩擦，提高效率。此外，对我国现行立法进行修改以适应当今社会经济发展的同时，还需要提高我国劳动保障监察法律法规的立法质量，逐渐改进劳动保障监察和劳动调解仲裁在受案范围上的重合问题。 （2）加强劳动保障监察强制执行手段。加强劳动保障监察强制执行手段是确保劳动保障监察有效运行的前提。我们应该建立健全劳动保障监察法律法规，从法律上赋予劳动保障监察有力的强制执行权力，从而提升用工单位的违法成本。变单一的责令改正处罚措施为多元化的处罚方式，比如查封
13、、扣押、拍卖、变卖违法用工单位的财产，增加刑事处罚等。此外，我们可以借鉴西方国家的经验，对非法用工单位采取高额罚款的方式。 2.纠正劳动保障监察认知偏差 （1）加强劳动保障监察宣传力度。为提高劳动保障监察的社会认可度，使广大用工单位和劳动者更好的了解和掌握国家劳动保障法律法规，劳动保障监察部门在执法过程中要注重宣传工作，适时开展法律宣传活动，通过多种媒体（尤其注重新媒体地运用）并结合当前的群众教育实践活动进行广泛的宣传。有条件的地方还可以组织劳动保障法律法规知识竞赛活动，并对用工单位进行辅导培训，使其更好地配合劳动保障监察部门的相关工作。同时也在劳动保障监察工作中将日常巡察与专项监察相结合，始
14、终贯彻边检查、边宣传的原则，深入企业广泛宣传，使各项劳动保障法律法规及方针政策家喻户晓，为劳动保障监察工作营造良好的舆论环境。 （2）加快推进用工单位诚信体系建设。推进用工单位劳动保障诚信体系建设，进一步推动企业建立与社会主义市场经济体制相适应的自我规范、自我约束、自我激励、自我发展的劳动保障监察管理模式。可以将用工单位劳动保障监察诚信评价分为若干等级，评价的内容包括：年审情况、规章制度、劳动合同、工资支付、女职工及未成年工保护、社会保险、违规案件等，每个内容下又包括若干个子项目。具体的评价标准可以结合当地实际情况设定。劳动保障监察部门对用工单位的劳动保障监察诚信评价实行动态管理，并对不同等级
15、的用工单位分类管理。通过诚信评价工作，建立用工单位“红黑名单”制度，奖罚并举，奖励守信，惩戒失信。对劳动保障监察诚信评价结果坚持公开制度，不仅在当地劳动力市场公布，还通过互联网或新闻媒体向社会公示，使企业劳动保障诚信形象接受社会的监督。 （3）保障劳动者合法权益。劳动保障监察工作的宗旨是维护并保障劳动者的合法权益，但在现实生活中，由于种种原因使得这一目的并没有得以实现。具体可以通过以下两种渠道来保障劳动者的合法权益：第一，加强劳动者的自我维权意识。一方面劳动者应积极及时地学习和了解相关的劳动法律法规及政策，依法维权。另一方面对于劳动争议，劳动者应学会通过正规的协调组织进行调解处理。第二，提高企
16、业经营者的法律和道德意识，依法经营，推广集体协商制度，让劳动者的收入与企业利润同步增长，确保劳动者共享改革发展成果，实现企业和劳动者的长、中、短期利益的有机结合。 3.改善劳动保障监察管理不足 （1）制定并落实劳动保障监察人力资源规划。制定并落实劳动保障监察人力资源规划，劳动保障监察部门应从战略规划、组织规划、人员规划、制度规划等方面入手，打造一支高素质的执法队伍。第一，劳动保障监察人员与用工单位的数量挂钩，实行动态配比机制，同时采用全职人员和兼职人员相结合的方法，逐步达到国际上规定的合理比例。第二，定期进行专业化培训，提高监察人员的职业素养和专业技能。第三，增加经费支持，保障监察工作所需的办
17、公设备，比如相机、录音笔、工作服、工作证、相关的交通工具等，从而提高执法质量和执法效率。 （2）形成多方联动协调机制。为了打破相关部门配合缺乏力度和劳动保障监察部门监察工作形成孤岛效应的局面，必须建立监察、工商、司法、公安的多方联动协调机制，发挥整体执法效能。通过定期召开各部门主要负责人的联席会议，互相合作，信息共享，明确其在劳动保障监察中的支持、协助和介入职责。劳动保障监察部门在多方联动协调机制中处于主体地位，统筹全局工作，工商部门在用工单位不履行劳动保障监察部门做出的行政处罚时不能通过其年检；司法部门应该在劳动者合法权益受到损害时为其提供法律援助；公安机关应主动出面打击用工单位出现刑事案件
18、。通过多方配合协调，使违法用工的单位及时受到有效的惩罚，从而更好的保障劳动者的合法权益。 （3）完善绩效考核机制和问责机制。改变以单一的经济发展速度作为衡量政府政绩的指标，加快推进实施绿色GDP衡量指标。主张把劳动保障监察实施的情况纳入地方政府政绩考核的范围，完善政府绩效考核机制，从而提高政府领导对劳动保障监察工作的重视度，使经济发展和劳动保障监察双管齐下，利于地方经济的全面长期有效的发展。此外，坚持权责一致原则，严格执行行政问责机制，当劳动者权益受到严重损害时，劳动保障监察部门负责人甚至地方领导应该承担相应的连带责任，从而促进劳动者权益保障工作的落实。 （4）建立全方位监督机制。良好的监督机
19、制有利于防范重大公共危机事件的发生，所以要高度重视全方位无死角监督机制的建立。第一，形成严密有效的内部监督体系，切实落实两人工作制度，即劳动保障监察工作者外出工作时必须有两人以上，形成有效地互相监督体系；同时加强上级主管单位以及人大、纪检等组织对其的监督。第二，建立举报投诉案件的调节前置机制。在必要的地方要设置足够数量的24小时全天候举报热线电话和举报邮箱，并且做好相应的接待调节工作，做到有举报必核查，有事实必奖惩，尽量让矛盾扼杀在摇篮之中。第三，调动工会、妇联、共青团的广大监督力量。第四，充分发挥广大群众的监督力量，传递保护劳动者合法权益的正能量，扬社会正义之风气，形成全民总监督。第五，创新
20、利用新媒体监督手段，让媒体积极参与到劳动保障监察的全过程，将劳动保障监察暴露在阳光之下，提高劳动保障监察队伍和用工单位的透明度。传统监督手段和新媒体监督相结合，体制内监督和体制外监督相结合，逐步建立全方位无死角监督机制。 综上所述，劳动保障监察在实践中不断地完善与丰富，在缓和劳资关系、维护社会和谐等方面都发挥着巨大的作用。同时伴随着认知和实践的深化，劳动保障监察的方式方法也在不断创新，方式方法的创新是确保劳动保障监察职能实现、优化劳动保障监察中各方资源配置、提高劳动保障监察工作效率的必经之路。近年来，劳动保障监察网格化管理在上海、成都、北京等城市悄然兴起，这一新型模式在实际运行中有效地整合管理
21、资源，避免管理中“死角”和“盲点”，促进劳动者与政府有效沟通，有利于劳动者维权长效机制的形成。因此，在劳动保障监察中实现网格化管理模式也是大势所趋的。当然，在与时俱进的同时实事求是、因地制宜地实施劳动保障监察网格化管理也是十分必要的。 参考文献 1王健.论我国劳动保障监察制度的完善D 2?芬，李晓堰.我国劳动保障监察制度的产生、发展和完善 J.Journal of Yunnan Finance & Economics University，2006，21（1） 3姚先国，黎煦.劳动力市场分割：一个文献综述J.渤海大学学报（哲社版），2005 4李建.劳动保障监察条例立法后评估报告N.CHINALABOR，2007-05 5吴志斌.劳动保障监察网格化管理研究D页脚文字