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1、财政体制改革的政策研究1国内外研究现状述评当前，国内外与地方财政体制改革相关的财税政策研究，大致是沿着理论分析和实践分析两个方面展开的。1.1“省直管县财政体制改革的理论分析，典型的有两种思路。其一，财政分权与相关财税政策设置。早期的财政分权理论以为，地方政府具有信息优势。由于各个地区居民的偏好并不完全不同，所以由地方政府有所区别地分别提供地方性公共物品，显然比整洁划一地由中央政府统一提供地方性公共物品更有效率。Oates1972以为中央政府应当赋予地方政府提供相应地方性公共物品的财政收支权利，这样将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长。Tiebout1956指出，假如
2、居民具有充分流动性，地方政府就会根据本地区居民的偏好设计出迎合他们需求的公共产品，进而提高经济系统的效率，促进经济增长。第二代财政分权理论以为，适当的分权化制度安排能够向地方政府提供市场化鼓励，维持和促进市场化进程，进而推动经济发展。Qian和Weingast(1997)提出，财政分权有助于构成一种称之为“保护市场的联邦主义。在这种体制下，中央政府与地方政府明确划分相互的责权利，并由地方政府承当发展本地经济的主要责任。这样一种体制能够构成一种有助于保护市场的地区间财政竞争，政府间的竞争对地方政府随意干涉市场构成了约束，进而促使地方政府强化对预算的硬约束，并促进经济的发展。杨之刚2006以为中央
3、和地方政府应当根据共同同意的决策规则，在各个公共服务领域内明确地划分责任。政府间财政分权不仅要对政府职能进行有效配置，同时，合理的收入共享制度、规范的转移支付制度、符合法定程序的举债制度等是不可或缺的，最优的分权度需要针对不同的政府职能或政策任务详细地逐一考察。其二，纵向税收竞争与相关财税政策设置。自上世纪90年代中期开场，西方学者开场考察国内纵向税收竞争问题。国内纵向税收竞争是把双刃剑。一方面，适度、合理、规范的税收竞争能够调动中央、地方政府的积极性，防止中央政府由于税权过分集中而引起效率低下、官员腐败等问题；另一方面，纵向税收竞争假如过度、不规范，就会使中央政府难以筹到足够的财政资金，以履
4、行其在全国范围内实行资源配置、公平分配和宏观调控职能等严重的问题，甚至还有可能引致国家分离等政治问题。Dahlby(1996)分析了财政外部性包括纵向税收外部性与政府间转移支付机制设计问题；Keen(1997)具体分析了财政联邦主义理论中的纵向税收外部性问题；Besley和Rosen(1998)则从实证的角度分析了美国在石油、烟草税设置上的纵向外部性问题；Sato(2000)也就财政外部性和联邦制国家的有效转移支付问题进行了研究；Wilson(1999)则研究了国内纵向税收竞争与征税过度问题；Br?ulhart和Jametti2003则从实证的角度具体分析了瑞士的纵向税收竞争问题。1.2“省直
5、管县财政体制改革的实践分析。学者的研究主要根据我国早期“省直管县改革实践例如浙江省围绕下面几个方面展开。首先是“市管县与“省直管县财政体制的优劣比拟。与“市管县相比，“省直管县具有下面优势：有利于社会主义新农村建设。市管县财政体制在一定程度上阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，制约了农村的发展，不利于城乡统筹和“三农问题的解决。实行省直管县市财政体制改革，本质就是“扩权强县与留利于农村，体现了关注“三农和建设社会主义新农村的全新理念，符合全面建设小康社会的要求。有利于提高财政管理效率。实行省直管县市财政体制改革后，相应地减少了地市级中间管理环节，可有效地避免管理效率的递减，防止财政资金的层层盘
6、剥和滞留，加强了省级财政的调控能力，提高了财政资金的利用效率和周转速度。有利于扩权强县和富民强县。实行省直管县市财政体制改革后，能加强县域经济发展的自主性。有利于缓解县级财政困难。实行省直管县市财政体制改革后，省级财政按财政管理体制直接结算到县市，既能避免地级市集中县级财力的“市刮县问题发生，又能够使县级财政困难直接反应到省级财政，进而省级财政能够直接解决县级财政困难。同时，也要看到“省直管县财政体制的负面影响：加大了省级财政对县级财政监管的工作量和难度；行政管理与财政管理不同步；制约了区域性中心城市的发展；可能造成县域开发的无序进行。其次是与“省直管县财政体制改革的配套财税政策。正是考虑到“
7、省直管县财政体制的负面影响，学者们纷纷提出了与“省直管县财政体制改革的配套财税政策：相对确定的各级政府事权确实立。各级政府事权确实定是一个由何级政府承当才能最有效率的问题。事权的相对确定性，不是讲事权不能变，而是要求每一次事权的变动都应该有对应的财力变动，即事权变动有相应的财力支持。税权、收费权、发债权、国有经济与国有资源收益权等地方财权的重新划分。税权的界定，要综合考虑税收的征收获本、政府所承当的职责以及其对收入分配的影响等因素。如个人所得税就是一个与收入再分配和经济稳定密切相关的税种，从政府职责实现的目的来界定，应属于中央政府征收的税种。收费权往往与政府所提供的公共服务直接对应。一般讲来，
8、收费仅针对受益对象明显的公共服务，但这不是讲所有受益对象明确的公共服务都应该收费。当代政府负有基本公共服务均等化的职责，应保证提供最低水平的基本公共服务。根据全口径预算(综合预算)的要求，政府收费不仅要纳入预算，而且收费权也应在不同层级的政府之间进行分配。转移支付制度的规范化。财权划分并不能完全解决事权与财权的匹配问题，而财政转移支付可弥补这一缺陷。应尽可能完善一般性转移支付制度，标准收入的测算将融入更多的鼓励因素，考虑更多的财政努力因素，以尽可能减少其负鼓励效应。专项转移支付则应尽可能使决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。应创造条件让更多的地方政府介入专项转移支付资金的竞争，以尽可能降
9、低政策目的实现的成本。再次是与“省直管县财政体制改革的配套条件。行政管理体制改革。财政非常重要，政府各项事务都与之严密相关，政府的各种活动都会对之产生影响。为确保“省直管县财政体制改革成功推进，需要进行相应的行政管理体制改革。行政区划调整。从浙江省的经历来看，辖区面积小和各县市之间距离近是其实行“省直管县独特的地理条件。实行“省直管县后，全国多数省份除了管理数量较少的地市之外，还要管理数十个甚至上百个县的财政。这无疑会急剧增加省财政的压力，增加省级财政的工作量，对省级财政管理能力也是一种考验。固然信息化的推行可减少一定的工作量，但从根本上看，还需要对一些面积小、人口规模小的县市进行合并，以减少
10、工作量。2湖南省直管县财政体制改革的内容与初步成效2.1改革的内容2.1.1推进湖南地方政府财政分权的财税政策研究。财政分权有助于各级政府明确划分相互的责权利，并由地方政府承当发展本地经济的主要责任。这种体制能够构成一种有助于保护市场的地区间财政竞争，政府间的竞争对地方政府随意干涉市场构成了约束，进而促使地方政府强化对预算的硬约束并促进经济的发展。在这方面，财税政策有很多工具能够运用，通过直接作用于市场经济，能够为促进湖南地方财政分权和经济发展奠定坚实的基础。2.1.2促进湖南地方层级政府之间良性税收竞争的财税政策研究。适度、合理、规范的税收竞争不但能够调动地方各级政府的积极性，而且还能够防止
11、各级政府由于税权过分集中而引起效率低下、官员腐败等问题。在这方面，将利用各种财税政策允许地方根据当地税源情况，行使必要的税收管理权，以提高税收制度的效率。2.1.3推进湖南“省直管县财政体制改革的配套财税政策研究。省直管县部分解决了不同层级政府财政的分工问题，但与市场经济正常运转所要求的财政体制相比，还有不小的差距，因而配套的财税体制改革与政策是必不可少的。在结合国家政策基础上，我们将对湖南地区怎样制定和施行推进“省直管县财政体制改革的配套财税政策，进行全面的分析和阐述，提出具有建设性的意见。2.1.4推进湖南“省直管县财政体制改革的配套条件的研究。“省直管县的推进成效与其配套条件严密相关。行
12、政管理体制改革以及行政区划调整等都是特别关键的因素。这些方面都能够充分开掘财税政策的着力点。2.2主要观点本论文的主要观点包括下面几方面：一是以财税政策来促进湖南地方财政分权和地方自治，这也是推进“省直管县财政体制改革的根本目的。二是财税政策应有利于构造湖南地方各级政府间良性的纵向税收竞争。三是与湖南“省直管县财政体制改革配套的财税政策要严密配合。例如相对确定的各级政府事权的准确划分，税权、收费权、发债权、国有经济与国有资源收益权的重新划分，以及转移支付制度的规范等。四是与“省直管县财政体制改革配套的条件要跟上，如行政管理体制改革以及行政区划调整等。五是应借鉴包括浙江等省在内的国内先进经历，在
13、财税支持“省直管县财政体制改革有所创新，包括努力争取愈加广泛的中央财政政策支持，这些都是促进财政体制改革的重要条件。2.3理论创新程度与实际应用价值2.3.1创新程度。迄今为止，关于财税政策支持“省直管县财政体制改革，更多的研究是在国家层面上进行的。对于在地方区域层面上研究这一问题，无论国内外都还存在较大理论和政策研究空白。通过密切结合湖南“省直管县财政体制改革的实际情况，在此方面将会有重大的创新，而且在财税政策运用方面也有重要的创新意义。2.3.2实际应用价值。“省直管县财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。根据财政部的改革意见，“省直管
14、县财政改革的主要内容，即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联络，开展相关业务工作。“省直管县财政改革，将有效理顺省下面政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。当前，湖南的经济发展面临新的机遇和挑战。湖南拥有良好的区位优势和产业基础，为经济发展提供了必要的基础，但面对周边省市的崛起，也遭到严峻的挑战。“省直管县财政改革是促进湖南发展和加强湖南核心竞争力的一个契机，因而政府还有待构成具有更高战略角度的财税政策思路，来推进“省直管县财政体制改革。本课题通过在此方面有所突破创新，将对下一步湖南怎样通过财税政策来推动“省直管县财政体制改革，起到重要的实践指导作用。