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1、自然保护区管理基础评价（西部林业科学杂志）2015年第一期1研究与分析方法1.1实地调查与资料收集对贵州省核实的分布于60余县、市的120处已建保护区进行实地调查，确认保护区主管部门，要求管理人员填写数据调查表并提供保护区管理相关资料复件，收集的资料包括保护区批建文件、范围及功能区划调整批文、管理机构与人员编制批文、涉区建设项目环评批文、科考报告、总体规划、各类宣传资料、图件、图片等。1.2管理基础现状评价模型与分析为方便与其他省区进行比拟，本项目采用夏欣等13构建的全国自然保护区基础定量评价模型进行分析。该模型基于权重加权法来构建评价指标体系，并按不同指标所占权重进行加权，最后得出评判自然保
2、护区管理基础现状的综合指数。指标体系分为客观条件、人员机构和经费设施3大类，下设S1范围与功能区划、S2区内人口数、S3保护区拥有土地使用权属证面积、S4管理机构类型、S5管理机构级别、S6人员编制、S7事业经费、S8生态保护投入资金、S9基础设施共9个指标，各指标解释权重分配及赋值规则详见参考文献13。根据该体系，自然保护区管理基础指数(NI)是9个评价指标的加权求和。依此评价模型对单个自然保护区管理主体进行评价，分级参考标准见表1。最后，对于全省的总体评价，则是基于国家级自然保护区所拥有的较高重要性，将国家级与地方级自然保护区分别按一样比重进行NI总和计算。3贵州自然保护区建设发展的历史趋
3、势特征从保护区建立的数量发展(表2)来看，贵州自然保护区发展与全国的趋势高度同步。根据历史发展趋势(图1)，从数量上看，贵州自然保护区事业发展可分为4个明显阶段，分别为起步阶段(19781985年)，年均建立1.14处，属于缓慢起步阶段;稳步增长阶段(19861995年)，年均建立2.7处，属于稳步增长阶段;快速增长阶段(19962005年)，年均建立8.1处，所建保护区占到当前总数的3/4(67.5%);潮退阶段(2006年至今)，年均建立0.5处。数量增长与贵州省经济增长趋势基本一致，反映出自然保护区事业的发展得益于社会经济的总体发展。而贵州与全国保护区数量发展的历史趋势更是极其类似(表2
4、)，均在19962005年间呈现出爆发式增长高潮，讲明贵州保护区建设事业完全趋从于全国的大趋势，在量的发展上并没有落后。2结果与分析2.1评价指标得分根据评价指标赋值标准，各指标分值依最差至最好情况取值域为03分。贵州自然保护区管理基础评价模型指标平均分值统计结果见表3。表3结果表明，贵州自然保护区管理基础整体均较差。在大类指标类别平均分中，均未超过1.0，与浙江等13发达省份差距特别显著。贵州与浙江自然保护区管理基础评价指标得分比拟见图2。指标第一类型为保护区建立的基础指标，所含3个指标中关于土地权属的得分最低，表明保护区自有权属比例少、土地权属纠纷等问题较突出;第二类型为管理软件指标，所含
5、3个指标分均低于1.0，表明贵州保护区在管理机构建立与人员配备方面管理较差，多数保护区处于无管理机构、无管理人员的真空状态;第三类型为管理硬件指标，所含3个指标均低于0.5，最低为“生态保护投入资金指标，表明大量保护区基本或极少有资金投入，基础设施缺乏。2.2NI指数得分由表4可知，全省120处保护区中，管理基础等级达“优者仅11处，占9.2%;达“中者仅13处，占10.8%，其余80%的保护区均为“差;而从分值看，国家级与省级保护区平均分值相近，但仅得到80分左右，表明为较低的“优等水平。地市级与县级保护区得分波动较大，但平均分值仅41.7和27.1，处于“差等水平，与国家级及省级保护区相差
6、极大。图3显示各级别保护区S1S9指标得分分布，国家级保护区因其特殊性，历来是建设重点，各指标得分均较高(3分)，但在“S2区内人口数及“S3保护区拥有土地使用权属证面积两项指标上有低分出现。省级保护区在S1S6指标上与国家级保护区得分类似，但在S7S9三项属于经费与设施类的指标上，则明显逊于国家级保护区。地市级与县级保护区仅在S1、S2、S3、S6和S9指标上略有得分，其他指标则多为“0分。从第一类到第三类共9项指标上，各类保护区得分分布从相对均匀到明显趋向于“0和“3值的两端，表明在“客观条件管理基础上相差不大，而在“经费与设施管理基础上则明显地将国家级、省级和地市级县级保护区水平等次区分
7、开来。3结论与讨论自然保护区的建设与管理是一项综合工程，其建设管理水平的高低直接影响着保护目的的实现与公众对自然保护事业的认识和支持，因而保护区建设事业绝不仅是量的建设，更需要质的提升78。而长期“重数量、轻质量的自然保护区管理现状，已成为保护区事业发展的诟病之一。对现有管理基础水平进行科学评价，有利于决策部门把握当前牵制保护区事业质量发展的基础性管理问题，做到有的放矢。固然贵州省自然保护区的发展趋势基本与全国同步(图1)，但管理基础水平低下和构造失衡的情况更为严重。全省NI得分仅56.1，远低于浙江等发达省份，而数量发展的主体主要是低级别(地市级与县级)保护区，省级及国家级保护区则相对数量较
8、少，由高级别到低级别的数量比例为10.5211.5，低级别保护区比重过大造成贵州保护区建设管理基础水平整体较低。目前全国已开场由数量建设转向质量建设，一些发达省份开场先行，而贵州在数量建设上虽能紧跟全国趋势，但质量建设则任重而道远。自然保护区在建立之时就需确定范围及功能分区，同时保证减少核心区与缓冲区人为活动干扰，而若保护区管理部门拥有土地使用权则更容易确标立界施行管理。但实际上缺乏土地权属或权属不清等是大部分保护区普遍存在的问题，其原因也是极其多样而复杂的。而从S3的得分(图3)看，贵州大部分保护区得分为0或1(得分0者为整体土地权属小于10%或核心区小于20%;得分1者为10%30%及20
9、%40%)，且大多数国家级保护区也如此。同样地，保护区内的原住民数量与核心区移民问题也是困扰保护区管理的一大难题，这一问题原因同样是深层的，太多的原住民人口及核心区内的原住民问题为保护区开展保护管理与社区协同发展带来一定难度，也使得大量的保育管理成本消耗在协调处理与原住民关系上。从S2的得分可看出，大多数贵州自然保护区包括国家级自然保护区均存在人口密度相对较大的问题。指标S1的得分则表明，界限不清及缺乏功能分区的问题主要出如今部分地市级与县级保护区，其主要原因是这些保护区在建立时没有规范的绘图与确标定界，或者在成立后范围界限因其他用处变更而没有严格进行绘图标定导致的，还有一些则是当保护区与地方
10、经济开发发生冲突时，地方政府保护意识缺乏而随意修改边界，导致保护区边界出现多个版本的情况。管理机构的设置与人员的配备是保护区管理的基础，S4S6指标表明国家级与省级保护区拥有独立良好的机构设置与人员配备，而地市级与县级保护区大部分无管理机构或多处于代管状态。这类保护区多数由县市林业局林政资源科、野生动植物保护站、林场、林业站等部门代管，但由于保护区管理业务不清、责任不明、投入不力等原因，多数情况下，“代管变成了“不管。其实就实际需要而言，代管形式对于低级别保护区管理更为节省管理成本，应是较好的管理形式。自然保护管理很大程度上依靠于对人的管理，然而怎样真正发挥代管职能，切实做到代管也能管到位，仍
11、然值得进一步考虑。资金投入一直是我国保护区建设管理的瓶颈问题。S7S9项的得分可见，贵州国家级保护区与地方级保护区存在明显两极分布，而在地方级中，由于部分省级保护区得到省级财政支持，得分较地市级与县级情况稍好。作为公益性事业，自然保护区的自给能力特别有限，而利用保护区独有资源，开展与保护方向一致的生态旅游活动及相关服务，对公众自然保护教育与保护区自养自给均有好处9。但贵州120处保护区仅有15处有较为系统的生态旅游开发活动，且一旦保护区开展生态旅游获得显著性效益，则又会沦为地方政府与相关部门利益争抢的目的。地方级保护区自给无路，政府财政投入缺乏，又没有国外良好的社会捐赠习惯与环境，融资渠道特别
12、单一，只能靠政府吃饭。近年生态补偿机制的施行探索，使得自然保护区资金问题得到一定程度缓解，但距离实际需求，尤其是低级别保护区的建设管理资金需求，仍有较大差距。总之，利用自然保护区管理基础评价指标模型分析结果表明，贵州自然保护区管理基础处于较低水平，低级别保护区多处于“三无(无机构、无人员、无资金)状态，省级及国家级保护区也存在较多问题，而低级别保护区庞大的数量占比，使贵州自然保护区将来的建设管理面临宏大压力，因而，将来贵州自然保护区建设管理重点应放在低级别保护区上，加强低级别保护区资金投入、代管能力建设及基础性确实标定界工作。近年来，多省开场关注和评估本区域自然保护区的建设管理问题，但定量系统化的评价仍特别少见27。从本文结果来看，自然保护区管理基础评价指标模型采用层次分析法及专家打分法确定指标权重，指标涵盖全面易行，能够有效评价涉及管理基础条件水平，有针对性地指出了贵州自然保护区管理基础水平的缺乏，表明模型具有较好的科学性和应用性。但由于国家级自然保护区与地方级自然保护区本身在保护性重要程度、建设重视程度、投入力度等方面的固有的差异，将所有不同级别保护区置于同一赋值标准下，可以能使结果出现偏颇或者可参考性下降，有关管理部门进行决策参考时也应充分注意这一问题。