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1、试析依法行政内涵党的十五届五中全会审议并通过了（中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议），对加强法治建设、落实依法治国方略提出了要求，其中十分是对推进政府工作法治化，从严治政，依法行政进行了强调，这对于“十五期间全面推行依法行政将起到重要的作用。一、依法行政的内涵与意义行政Administration一词，在英语中是治理、管理和执行事务的意思，行政与施政是同一词。在我国古代（左传）中就有“行其政令、“行其政事之讲。马克思对行政曾做出过科学的定义，即“行政是国家的组织活动。作为行政法意义上行政的概念，是指行政主体行使国家行政权的行为。论文百事通根据我国政权基本构造和内部分工，国家
2、活动的组织即行政主体主要是国家各级行政机关。依法行政，就是各级行政机关根据法律规定行使行政权利，管理国家事务。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。依法行政是对各级行政机关提出的要求，也是反映市场经济对政府活动的客观要求。依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到八十年代未提出依法行政的原则，决不是偶尔的，这是政治、经济以及法治建设本身发展的结果。就当代法治要求而言，一方面，各级政府机关要以法律为武器管理国家事务，要求公民、法人或其他组织根据法律享授权力，履行义务，对不正当行使权利和不很好履行义务的公民、法人或其他组织追查法律责任。另一方面，管理者也必须依法管理，在行使管理权利时
3、，必须以法律为准绳，必须在法律授予的职权范围内行使职权，必须根据法律规定的要求和程序管理国家事务。法律要约束被管理的公民、法人或其他组织，同时也要约束管理者本人。在这两者的统一中，管理者依法办事是矛盾的主要方面。管理者根据法律规定进行管理，实际上也就是要求被管理者严格依法行使权利，履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政，才可能会有公民的严格遵守法律。没有对管理者的要求，就无法对被管理者提出要求。因而，行政必须纳入法治的轨道，严格依法行政，这是各级政府机关行政必须遵循的原则。依法行政原则确实立具有重要的意义：一是保证行政管理为人民服务的目的。人民需要行政机关，人民受权行政机关行使行政权利，
4、最终目的就是要通过行政管理，为经济和社会发展服务。人民通过权利机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政就是将保证行政管理为人民服务的目的，使行政管理不致偏离航道。二是保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性，这同时也是依法行政给行政带来的优点。有了统一，才能有公安然平静公正。否则，在一样条件下不同对待，不同条件却一样对待，这种社会的不公正、不公平是引起群众不满的重要因素。连续性和稳定性是社会稳定的重要条件，朝令夕改，“政策多变，必将使人民群众的活动无所适从，大大损害人民群众创造性、主动性的发挥。在建设社会主义市场经济体制经过中，管
5、理的统一和连续是不可缺少的条件。要保持行政管理的连续性和稳定性，也只要依靠依法行政。三是保证提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律规定的范围内决策，按照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，都将大大提高行政效率。四是保证对行政管理监督有统一的标准和程序。当代世界各国，行政机关大都是国家机关中权利最大，管理范围最广，人员最多，而且灵敏性最高的机关。其管理的好坏，与公民、社会的利益密切相关。因而，对行政管理加强监督，法律、法规就是唯一的监督标准和监督程序，使行政符合法治
6、的要求，防备和惩罚行政违法，避免行政不当。二、依法行政的现实价值全面推行依法行政，是贯彻依法治国基本方略的重要组成部分。行政机关是国家权利机关的执行机关，宪法和法律、法规的很多规定主要是要靠行政机关来执行的，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。宪法和法律是党的道路、方针、政策和人民根本利益的高度统一和集中体现。依法行政是贯彻党的道路和方针、政策，维护人民利益的根本保证，是关系到我们党执政之基能否不断稳固的重大问题。一实践“代表着中国先进社会生产力的要求必须依法行政从新世纪开场，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义当代化的新的发展阶段。今后的五到十年，是我国经济和社会发
7、展的重要时期，是进行经济构造战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济和扩大对外开放的重要时期。在这一重要时期，解放生产力，提高综合国力将是第十个五年计划国民经济发展的重要目的。成功的经济需要市场驱动，这就需要我们完善社会主义市场经济，进行经济构造战略性调整，但我们同时还应清楚地看到，支持市场驱动除了需要建立经济类型机制外，还要建立负责和透明的政府系统，完善的法治标准。英国前外相杰弗里豪曾讲过：“政府必须投入大量的充足的资源，建立、维护法律制度和法律秩序。这样才能有效地保证市场经济中的公平竟争。因而，我们能够讲，市场经济从一定意义上来讲就是法治经济，市场经济越发展，对法治化要求就越高，这不
8、仅需要一个国家的法治化，甚至需要全球的法治化。众所皆知的WTO就是一个全球的经贸规则。随着形势的发展，我国的经济成份、经济主体、社会生活方式、社会组织形式和就业岗位等呈现多样化，同时，在经济体制改革进程中还会出现一些亟待解决的问题，这一方面需要市场主体的行为必须遭到法律的规范和约束，有效地应用法律、法规调整社会利益格局的变动；另一方面需要作为市场管理者和调控者的各级政府的行为必须愈加有序，在严格的范围内施行。理论和实践告诉我们，没有健全的法律，就不可能建立起良好的经济秩序；不能够依法行政，就不能促使市场经济的法治化，改善投资环境就不可能真正落实，也就不可能促进生产力的发展。二实践“代表着中国先
9、进文化前进方向必须依法行政社会主义民主是我国当代化建设的基本目的之一，也是社会主义文化在社会生活中的重要体现。社会主义法律体现人民意志，保障人民合法权益，调节人们之间的关系，规范和约束人们的活动，制裁和打击各种危害社会的不法行为。纪律是社会组织规定其所属人员共同遵守的规范和准则，是保证社会工作正常运行的必要观念。加强社会主义文化建设，必须加强人们的民主观念、法治观念和纪律观念，而三种观念却构成了社会主义的法治文化。依法行政要实践“代表着中国先进文化的前进方向，就必须体现着社会主义法治文化，牢固树立法律面前人人平等的思想，保证行政主体、行政人始终在法律、法规的约束下施行行政行为，同时，也给行政相
10、对人切实履行权利和义务创造良好的气氛。三实践“代表着中国最广大人民的根本利益必须依法行政我国，宪法和法律、法规都是也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底是体现人民共同意志，维护人民根本利益，保障人民当家作主。任何法律一旦离开了人民群众的根本利益、长远利益，就不是当代立法意义上的法律。历史上称作恶法，一个典型的例子就是希特勒的纽伦堡法，个人公布德意志民族是全世界最优等民族，其他民族十分是犹太民族都是劣等的，这是一种专制的个人意志的体现，而不是人民意志的体现。因而，行政主体行政时，必须坚持全民全意为人民服务的宗旨，把维护最大多数人民的最大利益作为根本原则，正确处理中央与地方的关系、集中
11、与分散的关系、全局与局部的关系、长远与眼前的关系、国家集体与个人的关系，为民依法办事。任何行政机关能否依法行政，就视其能否把行政着眼点放在代表最广大人民根本利益上，把提高人民生活水平作为出发点和归宿，而不是有关部门的“权利均等，利益均沾。综合以上三个方面能够看出，“三个代表的主要思想作为我们党的执政之基，就包含了必须通过依法行政，来促进生产力的发展，推进依法治国的进程，把人民群众的利益实现好、发展好、维护好，进而到达稳固我们党的执政之基。各级行政机关只要坚持“三个代表，当好“三个代表，行政时才能始终用好人民赋予的行政权利，才能不断提高行政水平，才能带领人民完成建设有中华特点社会主义的伟大事业。
12、三、依法行政亟待解决的问题与对策全面推进依法行政，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。要做到廉洁、勤政、务实、高效这八个字，归根到底是必须依法行政，依法办事，从严治政。改革开放以来，我国的政府法治建设获得了显著成绩，依法行政有了很大进步。但是，必须看到还存在不少问题。最突出有三大问题和难题需要解决：一解决体制上深层的矛盾我国的行政管理体制所存在的高成本、低效益的弊端与发展社会主义市场经济的矛盾，从很大程度上影响了生产力发展，反映到以往的政府立法工作中，主要是有关经济管理、社会管理的一些立法项目，不同程度地遭到当时的体制与认识的局限，或多或少存在不能完全适应社会主义市场经济要求
13、的这样那样的问题，主要是：体现转变政府职能，实行政企分开的原则不够，政府机关管的事情太多，办事手续失之繁锁，甚至造成权利“寻租现象；政府部门之间职权穿插、重复，造成相互推诿、扯皮，甚至“依法打架；对有关行政管理部门规定的权利比拟详细，责任比拟抽象，权利与责任不够统一；对老百姓公民、法人、和其他组织规定的义务比拟详细，权利比拟原则，权利和义务不够统一；比拟重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用则重视不够；等等。笔者以为，解决这些问题，最根本的是不仅要从外延上而且要在内涵上继续推进行政管理体制改革，通过改革使行政管理体制成为低成本，高效的。根据这个要求，政府机关行使职权应该做到：一不越位，决
14、不要再把那些不该管，管不了，实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该政府机关管的事情就要管住，管好，杜绝不作为行为；三是不错位，政府机关不能既当“裁判员又当“运发动；四不扰民，该政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办手续越简便越好。同时，围绕提高立法质量，还需要处理好法律手段与其他社会调整手段、权利与权利、惩罚与引导、事前审批与事后监督这四个方面的关系，使有关行政管理在政府立法工作中，能够更好的体现行政管理体制和政府机构改革的精神和原则。二解决施行机制上失灵的问题完备的法律要依靠安全性能好、稳定性强、运作效率高的机制来付诸施行。从以往的行政实践来看，依法行政施行机制上还存在着较为严重的失
15、灵问题，详细表现为：有的行政机关和行政人法治观念淡薄，依法行政、依法决策水平不高；有的行政人员大胆弄权，习惯“暗箱操作，领导招呼不听，群众投诉不睬；有的执法主体不符合法律规定，乱执法、乱罚款；有的地方和部门采取有利的就执行，不利的就不执行的实用主义态度；有的部门搞“自费行政，靠权利吃“杂粮，自收自支，权钱挂钩；有的重罚轻管，以罚代管；有的执法随意性大，该办的久拖不办，不该办的出于人情而办了；有的执法不严，显失公正，同样的违法行为，有的处理了，有的就不处理，或者处理起来畸轻畸重，引起群众不满；有的在执法中重实体轻程序，导致错案而败诉；有些基层干部和执法人员贪赃枉法，欺压百姓，成了害群之马。综上所
16、述，这些行政机关依法应该作为的事，往往不作为；应该依法作为的事，往往乱作为；有利可图的，不该作为的也作为；无利可图的，该作为也不作为；执法实践中不讲法定职责、法定权限和法定程序。笔者以为，解决上述问题基础在队伍、根本靠制度、关键是领导：一是加强行政执法队伍法纪教育，不断加强依法行政的观念。江-书记指出：“依法管理各项事业，是写入我们党章总纲和国家宪法的，作为管理国家各项事业的各级领导干部，必须努力学习和把握必要的法律知识。朱总理在全国依法行政工作会议上也指出：“所有政府工作人员尤其是领导干部一定要学法、知法、懂法。不学法，不懂法，就谈不上依法行政。在全面推进依法行政的进程中，政府机关工作人员十
17、分是领导干部必需要知法、守法，各级政府要建立起相应的行政人员学习、培训、考核、岗位责任制、聘用与解聘、奖励与惩办机制，使各级行政机关行政人依法行政的意识和能力得到不断加强。二是严格实行相对集中行政处罚权制度。根据（中华人民共和国行政处罚法）之规定，各级行政机关应从现行行政管理体制重大改革的大局出发，加快政府职能转变步伐，从根本上解决行政管理中长期存在的多头执法、职权穿插重复、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，不断提高行政执法水安然平静效率，降低行政成本，建立起“精简、统一、效能的行政管理体制。三是建立和实行行政执法责任制，完善法治监督机制。通过行政机关全面建立行政责任制和评议考核制，严格限定行
18、政执法范围，明确执法责任，建立监督制约机制，将行政机关及其行政执法人员的执法活动纳入法治化轨道，并置于有效的监督之下，保证履行法定职责，保证行政执法行为做到公平、公正、公开，严格规范，合法有效，全面提高执法水平。三解决行政人员腐败的问题行政的运作离不开人的因素。好的法律、法规也不会自动产生效能，而需要高素质、廉洁、公平及理性的行政人员来操作和运作。世界性的政府行政中的腐败行为给依法行政提出了严峻挑战，我国也不例外。在改革开放，建设社会主义市场经济的大潮中，象陈希同、胡长青、陈克杰、叶德范这些“大腐败分子一个接一个的出现，还有一些详细执法的“小腐败因挂不上号仍然在行政，他们以权谋私，权钱交易，弄
19、权枉法，人情、关系、金钱大于法，不仅给国家造成重大经济损失，更为严重的是给我们党的光芒形象抹了黑。在我们的行政机关里，有些人以为法律不适用于他们，他们的任务就是执行政策，并代表国家行政，法律只是一种适用于人民的东西。所以，在改革开放的今天还存在着“后门洞开的现象，那些把握了“关系这把钥匙的人，始终能够通过“后门将本人置于更为有利的地位，而在一个完全法治化的市场体系里，他们本来是不能获得如此有利的地位的。纵观历史，腐败的危险正是法治的唯一弱点，因而，所有法律制度都需要持续不断地进行反腐败斗争，行政的基本原则要求所做的行为都必须以法律为基础依法行政，在任何地方，任何时候，无人能超越法律。新晨笔者以
20、为，解决腐败问题：一是要不断加强思想政治工作和遵纪守法教育，从根本上解决行政人员的人生观、世界观、价值观存在的认识问题，用“三个代表的思想武装头脑，用“三讲的要求加强拒腐不沾意识，用法律、法规和党纪、政纪规范行政行为，使所有行政机关人员做到“公生明，廉生威。二是加大监督和查处力度。监督应是多途径、全方位、多层面的。行政机关除了接受同级人大及其常委会监督、行政系统内部层级监督、人民群众监督、舆论监督和财政、审计、政纪等专项监督外，还要进一步完善和维护政务公开制度、“窗口式办公办事制度、规范性文件备案审查制度、重大行政处罚报告制度，认真做好行政复议工作，加强平常执法检查、考评力度，立足于抓“苗头堵“源头，到达防微杜渐之目的。查处要严，对不依法行政的机关及行政人除了承当责任后果外，还要按规章视情节给予党纪、政纪、国法处分，决不姑息。三是建立合理的薪俸待遇制度，使行政执法人员只要不违法行政就能过上比拟富足的生活，减轻他们心理上不平衡状态，使其在行政执法经过中不受经济利益驱动，保证行政行为合法、公平、公正。