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1、少数民族经济优惠政策的法学考虑一、民族经济优惠政策的制定程序民族经济优惠政策的制定是优惠政策制定主体在民族理论的指导下，针对现实民族问题，提出解决方案，进行论证，并构成科学决策的经过。经济优惠政策的制定和一般政策的制定既有共同点，也有本人的特殊性，是一个复杂的动态经过，一般包括民族经济政策问题确实立、政策方案设计、政策议程、政策规划与论证和评估、政策决策等互相关联的几个阶段。我国有个民族，少数民族大多分布在西部和边疆地区，由于历史的、现实的，地理的等因素，这些民族和地区经济上远远落后于东部沿海地区，经济上的差距越来越大。这一基本国情，决定了民族经济问题始终是我们建设中华特点社会主义必须处理好的
2、一个重大问题，也决定了民族经济工作始终是关系党和人民事业发展全局的一项重大工作。民族经济优惠政策是用来解决民族经济问题的，最终实现各民族和地区间的全面公平。但并不是所有与少数民族和民族地区有关的经济问题都属于民族经济问题，因而，民族经济优惠政策制定首先必须搞清楚哪些问题是属于民族经济问题，需运用民族平等、民族发展和各民族共同繁荣等理论来分析中国民族经济的现实，并通过一定的方法对民族经济问题进行归类，如，财政的、税收的、金融的、民族贸易的、对外开放的，产业的等；全局的，局部的；全国的、地区性的；积极的，消极的等等。要成为民族经济优惠政策问题，必须具备下面条件：客观性。即出现和构成了民族经济发展不
3、平衡的客观事实，并且这一客观事实是能够直接观察的，是能够通过自然语言描绘的，是能够通过广泛的符号系统表述的。例如，解决民族经济问题的民族经济优惠政策以经济差距为基础，经济差距能够通过农牧业差距、工业差距、资源和基础设施建设差距诸方面的差距等统计资料表述。不能明确表述的客观事实很难被确以为民族经济优惠政策问题，制定主体很难对这一客观事实的存在极其严重性达成统一的认识。强烈的公众诉求。当经济差距这种客观事实持续存在甚至出现扩大或日趋严重的趋势时，民族群众的政策诉求也随之持续存在甚至严重，民众就会基于发展的诉求，强烈地要求政府采取行动，以有效的解决问题。明显性。民族经济优惠政策是民族经济发展不平衡的
4、反映，差距到了非解决不可的程度，具有了必须解决的价值，从政府的角度来讲就能够以为已经构成了明显的优惠政策的需要。在民族经济优惠政策制定经过中确立民族经济优惠政策目的至关重要，是民族经济优惠政策制定所要遵循的方向。对于提出的民族经济优惠政策问题，根据民族经济优惠政策的任务，决策部门能够提出相应的解决目的。起初，解决目的可能不止一种，综合考虑目的的合理性、可行性、准确性等，群策群力，最后从中选择一项。这就是所谓的目的选定，主要通过下面方式实现：调研。在选定目的以后，应组织有关部门和气力，就民族经济优惠政策的问题进行进一步的实际调查和研究。这是进一步审视政策目的，不断完善民族经济优惠的经过，为下一步
5、的决策提供充分的参考。政策决定。民族经济优惠政策的决定是优惠政策制定经过的最后一个环节，也是最为重要的一个阶段。优惠政策的决定关于已存经济优惠政策的各方面的规定性，将决定优惠政策执行、反应、修正的难易程度。对于政府来讲，经济优惠政策决定作出之后，紧接着就要面临包括可行性分析和价值分析。可行性分析指经济优惠政策的制定者通过各种方法论证既定经济优惠政策在实践中能否能够执行并且产生预期社会效果的一种行为。可行性是理性经济优惠政策分析的必要组成部分，是整个经济优惠政策制定经过中一个不可替代、不可缺少的阶段。因而，政策决定时必须考虑到，该项经济优惠政策能否符合国家现有的经济、社会发展水平，能否超出了各民
6、族目前经济发展水平的承受能力。价值分析是指经济优惠政策分析人员用来分析判定价值认同问题所使用的价值标准和分析方法，是多方面、多角度的，经济的、政治的、文化的、科学技术、道德伦理的等都有可能涉及。价值分析的目的在于“为了使分析能够深化，我们使用的方法必须使我们能准确地表达和理解系统的价值。二、民族经济优惠政策制定权的行使主体一切权利来自人民，毫无疑问，民族经济优惠政策制定权属于人民，只是人民把这种制定权以法律的形式委托给特定的机关行使，使少数民族及民族地区得到发展。政党。政党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件以及党的主要领导人发表的主要谈话、历次中央民族工作会议精神都直接成为民族政策或其指
7、导精神。这似乎和建设社会主义法治国家的目的不一致，党的政策主张成为国家民族经济政策应采取间接形式，通过法定程序变成民族经济政策法规才是社会的前进方向，但由于我国的特殊国情，这需要一个经过。民族经济优惠政策制定要根据法定的程序，提高民族经济优惠政策制定的科学性和正当性，保证其依法得到有效执行。在民族经济优惠政策的构成经过中，要充分考虑少数民族和民族地区的呼声，广泛发动少数民族和民族地区的各利益群体介入到民族经济优惠政策的决策之中，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，制定出实践中具有可行性，能够造福少数民族及民族地区的民族经济优惠政策。政府。（中华人民共和国宪法）规定，国务院领导和管理民族
8、事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，中央政府领导全国的民族经济工作，制定基本民族经济政策，详细规范民族经济优惠政策制定权的行使。规范中央政府与民族自治地方在民族经济优惠政策制定权限上的划分是民族经济优惠政策制定权正确行使的关键环节。民族自治地方拥有法律规定的政治、经济、文化等方面的自主权，当然也包括民族经济优惠政策制定的行使权。民族自治地方政府能够在贯彻执行中央经济政策的基础上，根据当地民族的经济和社会特点制定管理本自治地方经济事务的权利。但由于经济政策决策权太多集中于中央政府，自治法规定的自治机关的自治权利难以实现。因而，规范中央政府与民族自治地方的权限划分，在中央的指导下
9、，充分发挥地方的积极性和指导性是特别必要的。民委。国家民族事务委员会是专门管理民族事务的部委，其他部委有的直接涉及民族事务，多数则是间接涉及民族事务。但在国家民委的详细职能规定中，制定民族经济优惠政策方面的权限并不是很多，多是辅助性的，如“介入制定发展民族地区经济的方针、政策和规划、“介入研究和制定发展少数民族地区教育、文化、科技、卫生、体育等事业的方针、政策和规划、“会同有关部门进行民族政策、法律的宣传教育工作，检查民族政策、法律的执行和施行情况。这些规定限制了民委作为专门管理民族事务的部委行使民族经济优惠政策制定的权利，因而，有必要进一步加大民委民族经济优惠政策制定权的行使力度。地方政府。
10、除了中央层面的经济优惠政策外，各地方尤其是省级政府也经常制定本辖区内民族地方的经济优惠政策。三、民族优惠待遇与平等原则我国民族经济优惠政策是在民族平等的社会主义民族关系基本原则下，针对少数民族社会经济发展相对落后，本身无力实现国家法律所赋予的经济权利的现状，在经济发展方面所给予的帮助及其优惠。作为解决社会问题的工具，民族经济优惠政策集中于解决那些与社会构造有关的复杂社会问题。在政策的选择上，假如不能很好地把握差异对待的“度，就会对其他民族和地区构成反向歧视，出现“矫枉过正，引发民族和地区间的矛盾。差异对待是产生反向歧视的原因。市场经济是通过竞争来实现优胜劣汰的，市场经济的生产、交换、分配、消费
11、，这一客观的经济经过使具有不同生产要素、不同能力的人得到不同的收入。但往往导致人们收入的悬殊差异。“市场并不必然能够带来公平的收入分配。市场经济可能会产生令人难以接受的收入水安然平静消费水平的宏大差异。导致这种差异的原因，其中之一就是收入取决于一系列因素，包括努力程度、教育、继承权、要素价格和运气。因而，差异是绝对的，是普遍存在的，起点的差异性造成结果的不平等。随着经济和社会的发展，国家和政府采取积极的措施来缩小这种不断加大的差距，进而推进社会公平。例如，对市场机制内在规律所造成的民族地区经济发展不平衡，市场这只“看不见的手不能有效解决，那么就发挥政府这只“看得见的手的作用，通过政府的宏观调控
12、来促进民族地区的经济发展，进而实现真正的平等，实行差异对待，对少数民族施行经济优惠政策就是手段之一。从总体上来讲，少数民族经济优惠政策是为人们所认同和拥护的，但同时这种特殊的保护政策在某些地区却存在着很多问题，这是不可否认的。很多一刀切的政策，使很多居于少数民族地区的汉族人的利益遭到相当大的影响。很多少数民族能够享有的财政、金融、税收、工业等方面的特殊优惠政策，居于该地区的汉族人则事实上很少能够享有，这不同程度地影响了少数民族地区的民族团结，造成了对其他地区和民族的不平等对待，构成了反向歧视。所以讲，反向歧视是由于差异对待而引起的，差异对待是产生反向歧视的一个原因。合理的差异对待不会产生反向歧
13、视。差异对待能够分为两种情况，一种是歧视，一种是优惠，歧视显然是一种不平等，然而优惠也要有一定的限度，不至于构成“反向歧视。（少数人权利宣言）等很多国际文件中都明确规定，为了确保某些种族或民族群体或个人在实践中享有平等权利，允许各国采取“特殊措施，只要这些措施不导致不同的种族群体永久性地保留单独的权利，即不对其他种族和群体构成反向歧视。根据能否合理的判定，各国有不同的标准，如美国在传统的宪法判例中确立了“合理性以及“合理根据的标准，日本法学家小林直树以为，对于那些处于合理与不合理之界限上的个案能否具有“合理性，应该根据宪法平等原则的要求详细地加以测验、考量，而究竟能否可纳入合理性的范畴，大致可
14、归纳出一些详细的类型。从各国的实践来看，合理的差异大致有下面几种详细类型：由于年龄上的差异所采取的责任、权利等方面的合理差异。根据人的生理差异所采取的合理差异。根据民族的差异所采取的合理差异。根据经济上的能力以及所得的差异所采取的纳税负担上的轻重不同的合理差异。对从事特定职业的权利主体的特殊义务的加重和特定权利的限制，其中包括对国家公务人员或公众人物的隐私权以及声誉权的某种合理程度上的限制。以上只是列举了几种主要类型，并未穷尽所有合理差异的情形，实践中还要发挥主观能动性，详细问题详细分析，区别对待。合理的差异除了需要合理根据以外，还必须限定于合理限度之内。一般来讲，没有合理根据的差异就属于不合
15、理的差异，但超过合理限度的差异，就可能构成与平等权原则相悖的“反向歧视。合理根据和合理程度都涉及到有关“合理性的判定标准问题，各国学讲以及实践中存在诸如“在一般社会观念上是合理的、“正义之要求、“非专断性等认定标准，概括起来有两个详细标准：其一，不违背宪法的基本原则或原理；其二，目的以及手段上的合理性。详细到民族经济优惠政策，首先要考虑该经济优惠政策的制定及施行目的本身能否具有正当性，实行差异的民族经济政策与该正当目的之间能否具有关联性，为达目的的手段能否具有合理性，在社会通常的观念上能否具有适当性。“合理差异的标准。我国是以社会主义公有制为经济基础的社会主义国家，分配的本质是实现本质意义上的
16、平等。由于平等非绝对而是相对的，再者社会主义市场经济要保障人们之间自由竞争的时机平等，过度强调本质平等势必又回到原来分配上的平均主义“大锅饭的局面，经济上的自由也不再存在，所以讲我国宪法上平等权的核心仍然是形式上的平等、时机平等，但是实践中也比拟注重本质的平等。形式上的平等旨在反对不合理的差异，而本质上的平等则要求必须成认合理的差异，平等原则反对的是不合理的差异，要求合理的差异对待，也就是“一样情况，一样对待，不同情况，不同对待才是符合正义的真正平等。要区分什么是不合理的差异，什么是合理的差异并不是一件容易的事，不同国家和地区在不同的历史时期，会根据本身国情特点、认识水安然平静经济文化状况，构
17、成不同的合理差异待遇的判定标准，具有阶段性。随着形势的发展和经历的丰富，合理差异的判定标准将不断增加。在中国，有学者提出了差异对待能否合理的三个标准：区别必须是理性的非任意的，即区别对待应当有充足的理由，为了社会公益，而不是主观的、或为了个人或集团的私利。区别对待的目的是为了降低由于能力等原因造成的社会不平等，弥补竞争带来的负效应，而不是相反。区别的标准只能是智力、体力等自然因素，不能是种族、肤色、意识、宗教、阶级等因素。由此能够看出，我国“合理差异的标准能够讲是非常全面和详细的，反映了我国的特殊国情，在实践中可行性较强。判定一项差异待遇能否具有合理性，归根到底需要据详细情况，结合社会的共同理
18、念、宪法的价值追求和本质平等的精神来做出详细判定。四、结语通过对少数民族经济政策上的倾斜，使它们尽快赶上先进地区的经济水平，为实现各民族事实上的平等奠定物质基础，最终由形式上的平等上升到本质上的平等，这才是各民族真正意义上的平等。目前在民族间、地区间事实上不平等的状态下采取经济优惠政策的目的还是为了最终到达事实上的平等。由此可见，经济优惠政策与平等原则并不矛盾，经济优惠政策是特定时期、特定情况下实现民族平等、缩小地区间差距的内在需求，因此有其存在的合法性、合理性。我国对少数民族和民族地区施行优惠政策，其目的就是要消除东西部经济发展严重失衡，平衡民族地区和先进地区的差异，以免构成两极分化而不利于各民族的共同繁荣、缓和或避免因民族间差距过大而引起的民族矛盾、民族冲突。因而，对少数民族经济优惠政策是当前形势下实现民族事实平等、本质平等的特殊和有效的方式，有其存在的必然性。