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1、推进中华特点小镇建设讨论摘要：特色小镇作为新型城镇化的重要载体，已经成为鼓励农民就近城镇化、促进城乡一体化发展、落实五大发展理念的重要平台。总结国内外特色小镇的发展经历，分析中华特点小镇发展中存在的问题，以及创立特色小镇需要注意的客观因素，如立足产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文化等；提出建设中华特点小镇的政策建议，如因地制宜地推动产业做特做强，实现统筹布局促进“产城人文融合发展，依托地域特质打造特色景观风貌，创新体制机制多样化制度供应等，对中华特点小镇的建设和发展具有重要的推动作用。关键词：特色小镇；产城融合；制度设计中共中央、国务院（关于深化推进新型城镇化建设的若干意见）国发20168号
2、明确提出加快发展特色小镇后，国家有关部门开场大力推进相关工作。2016年，国家住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、国家财政部（关于开展特色小镇培育工作的通知），其中提到“到2020年，中国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、当代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。特色小镇作为连接城市和农村的枢纽，在承接城市功能疏解、服务“三农和推进城镇化建设方面具有独特的优势，成为新型城镇化建设的重要载体。在中华特点小镇加快发展的特殊时期，深化研究国外特色小镇的发展形式，借鉴其成功经历，对推进中华特点小镇建设具有重要指导意义。一、特色小镇的内涵特征特色小镇“非镇非区，既不
3、是传统意义上的行政区，也不是产业园区，而是具有特色产业、人文底蕴、景观旅游和寓居功能的综合体。特色小镇打破了传统产业集聚区的概念，它可能位于某一村镇内，可以能横跨多个乡镇行政区。特色小镇顾名思义既“小又“特，“小是指特色小镇以镇区常住人口5万人以上的特大镇，镇区常住人口3万人以上的专业特色镇为重点，兼顾形态类型丰富的重点镇。“特是指小镇或聚焦某种特色产业，或彰显某种文化底蕴，或拥有某种资源禀赋，或占据独特优势区位等，利用发展基础或比拟优势，走区别于其他小镇的特色发展之路，做差异化发展的“单打冠军。详细而言，特色小镇一般具有下面四个特征：一是产业发展“特而强，重点是摒弃工业园区贪大求全的形式，着
4、力发展少数优势产业，做强特色产业；二是城镇功能“聚而合，重在产城融合，实现产业和城镇协调发展，营造宜居宜业的环境；三是城镇形态“优而美，所有特色小镇都根据3A级以上景区标准建设，建筑形态、小区形态、街区形态优美、惬意；四是制度设计“活而新，重点是发挥特色小镇先行先试的优势，创新城镇管理体制，体现制度供应的“个性化。二、国内外特色小镇的发展经历在中华特点小镇加快发展的历史时期，深化研究国内外成熟特色小镇的发展形式，总结经历，对推进特色小镇建设具有重要的借鉴意义。1.特色产业导向明显特色小镇建设的核心是特色产业的发展。国内外成功的特色小镇基本都是围绕产业的差异化定位，集聚、延伸产业，提升产业竞争力
5、。如，美国的格林威治基金小镇，是全球领先的对冲基金中心，在面积174平方公里的区域上，聚集了500多家对冲基金，全球350多尽管理资产规模在10亿美元以上的对冲基金中近半数都把总部设在这里。格林威治小镇以对冲基金产业为依托，逐步发展起来了基金技术、行业咨询、基金管理人员、大宗经纪商以及其他配套业务，构成了竞争优势显著的对冲基金产业集群。再如，浙江的云栖小镇，依托杭州互联网资源优势，大力发展以云计算、大数据为代表的信息技术产业，引进了阿里云、富士康、英特尔等各类企业共计328家，其中涉云企业255家。产业覆盖云计算、互联网金融、移动互联网、数据挖掘等各个领域，初步构成了较为完善的云计算产业生态，
6、构建了“创新牧场产业黑土科技蓝天的创新生态圈，打造出了中国最具创新活力的特色小镇样板。2.注重产城融合发展特色小镇虽以产业作为基础性支撑，但与传统的由生产主导型的产业园区不同，它强调产业发展与新型城镇化相结合，即除具备产业集聚功能外，还注重生活、寓居、生态、文化功能的提升，实现“产、城、人、文融合发展。如，美国纳帕谷农业小镇是美国第一个世界级葡萄酒产地，它依托葡萄酒产业，深化挖掘葡萄酒文化和庄园文化，开发成了包含品酒、餐厅、SPA、会议及各种娱乐设施为一体的综合性度假区，小镇居民住宅也呈现葡萄酒庄园形态，小镇整体风貌别具一格，堪称产城融合的典范。再如，美国好时巧克力小镇，小镇的建筑、街道、酒店
7、、商品甚至风景，无一不与巧克力相关；小镇酒店客房里的床单也是好时巧克力的图案，酒店房间里的床头柜和书桌上各摆放着4枚精致的巧克力，酒店菜单上也有很多诸如“巧克力鸡翅的特色菜；好时小镇围绕巧克力产业开发了产业旅游和体验中心，小镇建有“巧克力世界博物馆，里面建有巧克力展示购物中心和以巧克力产品为主题的3D电影院；即使是在和食品不太沾边的好时乐园，巧克力的影子也是随处可见，高耸的过山车上挂满好时巧克力的卡通形象，礼品店里的商品也是琳琅满目的好时巧克力和衍生纪念品。3.城镇风貌与地域文化相得益彰国内外的特色小镇汲取了大城市“千城一面的发展教训，凭借优美的自然风光、良好的生态环境、悠久的历史文脉和丰富的
8、资源禀赋，打造出地域文化突出、风格悬殊的魅力小镇，景观风貌具有强烈的可辨识性。如英国的海伊小镇是世界上最大的二手书小镇，读书文化深化小镇居民的灵魂，各种类型的书店、图书馆和图书集市遍布小镇。每家书店都有着各自不同的风格，有些书店依山而建，书架镶嵌在山石上，有些书店将墙壁都改装成书架，构成独特的景致。再如，德国名镇哥廷根，诞生了世界科学文化史上的奇迹“哥廷根思想，大数学家高斯、黎曼、狄利克雷、克莱因等都曾生活在这里，小镇有47位诺贝尔奖得主，是世界上著名的数学中心和科学文化高地。城市建筑也多以这些文化大师命名，诸如高斯路、普朗克路、席勒草坪、俾斯麦塔等，小镇以深厚的科学文化底蕴吸引了大批求学者和
9、文化旅游喜好者。中国贵州的安顺市旧州镇是中国屯堡文化的起源地和聚集区，依托丰富的文化资源和优美的生态环境，该地区完善了土司衙门、古民居、古驿道的修复工作，打造了以旧州、天龙、云峰为重点的大屯堡旅游圈，是西南山区建设文化生态旅游小镇的标杆。4.拥有灵敏的地方政策自主权美国和瑞士的小城镇财政相对独立，其财政收入主要来源于当地企业所得税、居民个人所得税以及财产税，每个镇都有自主决定财产税率的权利。德国的小城镇则建立了城市设计师制度，城镇规划和设计由地方政府管理机构雇佣的城市设计师来完成，城市设计师介入区域规划和土地发展政策的制定。在城镇建设的资金来源方面，美国小城镇建设的主要融资方式是发行市政债券，
10、日本由政府主导投融资事项，英国主要吸收社会资本来实现投资建设和运营管理，法国则采用委托管理的形式施行公私合营的制度。5.注重政府和市场的通力协作在小城镇建设经过中，不同国家和地区的政府与市场扮演的角色不同，有的国家政府引导多一些，有的国家市场主导多一些，但总体而言两者都通力协作、相辅相成。例如，以市场为主导的美国，小城镇的建设也需要政府编制详规，牵头完成交通、通信、排污等公共设施建设。德国政府特别重视对城镇建设和村庄改造的引导，尤其是在小城镇的建设经过中，德国政府非常注重对周围环境和古建筑的保护，通过村镇改造、统一规划实现单体建筑设计与整体景观的协调。而在澳大利亚，为防止小城镇出现恶性竞争和同
11、质化发展，州政府会出台一系列的协调措施，帮助各个城镇实现信息互通和利益分享。三、中华特点小镇建设存在的问题在中国首批启动建设的127个特色小镇中，一些小镇建设已初见成效，但大部分小镇建设还处于探索阶段，一些苗头性、倾向性、潜在性的问题开场显现，这在一定程度上背离了发展特色小镇的初衷。1.产业特色不鲜明随着国家相关部委对特色小镇建设的逐步重视，各地方推进特色小镇建设的热情高涨，但也出现了部分地区不顾本地的产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文脉等条件，简单模拟国外和浙江特色小镇建设和运营形式的现象。如，国内有些小镇脱离本身实际，模拟美国格林威治打造基金小镇。但必须注意到格林威治离纽约曼哈顿只要45
12、分钟车程，被称为“纽约的后花园，受纽约产业辐射影响非常大。且基金等金融行业对光缆等信息基础设施要求很高，信息基础设施薄弱、远离金融市场的地区建设基金小镇困难重重。再如，浙江云栖小镇提出打造互联网产业小镇后，很多地方纷纷出现冠以互联网高端产业的特色小镇，甚至在西北山区也出现以互联网为特色产业的特色小镇。更有甚者，打着特色小镇的旗号，依托旅游资源，搞房地产开发。特色产业是特色小镇的“魂，产业不“特，“特而不“强，都不能支撑特色小镇的发展。2.城镇功能不集中在国家住房建设部第一批公布的127个特色小镇中，有些没有实现特色小镇产业、文化、旅游、社区四大功能的有效融合，仍根据开发区形式相对独立地设立产业
13、集聚区、文化创意区和城市生活区；有些小镇核心区块不明晰，四至范围不清楚，“拉郎配痕迹明显，城镇功能“散而弱。如，有些依托自然风景区建设的特色小镇，产业功能和旅游功能“两张皮，融合程度不高；有些小镇特色产业较为发达，但社区承载功能缺乏。中国首批127个特色小镇当中只要少部分构成集创新创业、社区服务、人才集聚于一体的生态社区，大部分小镇尚停留在寓居功能层面，居民对于小镇的身份认同度、心灵归属感普遍不高。3.城镇形态不优美在创立特色小镇经过中，有些小镇脱离当地的文化底蕴、历史文脉、自然景观，按大城市的思路规划小镇，导致小镇形态不优美，缺乏原汁原味、引人入胜的独立卖点。有些小镇的建筑物、街道、开放空间
14、、绿化景观可辨识度不高，泯然众城，特色没有充分彰显。有些小镇对历史文化挖掘不够，甚至生硬嫁接外来文化，与地域文化、民族文化格格不入。有些小镇没有注重新旧城风貌的衔接，导致当代化高楼与历史古建筑并立，建筑风格非常不协调，给人突兀的感觉。4.土地利用不集约在国家住房建设部首批公布的127个特色小镇中，小镇建成区面积极不平衡，东部沿海地区小镇建成区规模普遍较大如天津市滨海新区中塘镇，建成区面积达56平方公里，内陆地区建成区规模普遍偏小，平均建成区规模6.68平方公里，人均建设用地243.75平方米，是城镇规划人均建设用地最高标准120平方米的2倍多，土地利用特别粗放。特色小镇的重要特征是“小而精，关
15、键是做强特色和提升品质，并非简单追求规模大、面积大。5.配套政策不衔接政策、制度的创新性和灵敏性是特色小镇的应有之义，中共中央固然要求各地、各有关部门整合优化政策资源支持特色小镇建设，但就实际情况看，特色小镇建设的配套政策不详细、不衔接、可操作性差等问题在各个层面都有体现。就土地要素而言，小镇建设用地指标主要通过城乡建设用地的增减挂钩来解决，但这种方式获取土地指标的速度慢、效率低、要求高，延缓了土地的供应速度。再如，一些小镇出台的优惠政策与现行法律或行政法规脱节，缺乏法律法规根据，甚至与法律法规存在冲突。四、加快推进特色小镇建设的建议特色小镇是连接城乡的重要纽带，是深化推进城镇化建设的重要载体
16、，中华特点小镇建设要结合各地区的本身特质，找准产业定位，构成“产、城、人、文四位一体的有机融合，力争把特色小镇建设成实践五大发展理念的重要平台。1.因地制宜推动产业做特做强立足产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文化等客观因素，因地制宜确定特色产业的发展方向，构建特色优势主导产业，延伸产业链，在差异定位和领域细分中构建小城镇大产业的格局，真正做到产业兴镇、特色立镇。第一，科学定位产业发展方向。坚持因地制宜、分类施策，对大城市周边具有区位优势的卫星城，要主动接受中心城市的辐射和产业转移，重点培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、金融服务、科技教育的专业特色镇。对远离中心城市的小城镇，要立足资源禀赋
17、，深挖地域文化，围绕优势资源和历史文脉定位特色产业，打造特色优势产业集群，加强基础设施和公共服务建设，发展成为连接农村与城市、带动周边发展的中心型小城镇。第二，实现产业链上下游协调发展。深挖产业链，提升价值链，注重产业链的延伸，加强产业配套合作，打造“研发创新加工制造销售配套服务完好化的价值链条，扩大产业价值链中的利润空间，提升产品的附加值，将高端产品推向全国和世界市场，提高地区介入全球产业竞争的能力。加强上下游资源沟通，建立上下游企业利益分享机制，推进产业链协同共赢。第三，构建绿色发展体系。建立科学合理的空间发展体系，科学确定城镇核心区域，构建绿色发展的空间管制、空间治理和空间考核体系，促进
18、生产、生活、生态“三生融合发展。倡导绿色生活理念，推广清洁能源、绿色建筑和低碳交通，不断提升发展的绿色含量，将特色小镇打造成为绿色发展的排头兵。第四，打造开放经济微型样板。实现特色小镇的高起点规划、高标准建设，推进产业经济、生态环境、交通网络、旅游资源的一体化联动发展，打造具有国际知名度的特色小镇，并将其作为拓展对外开放影响力的新名片。2.统筹布局促进“产城人文融合发展特色小镇不仅具备经济功能，同时承载社会功能和生态功能。要强化特色小镇融合发展，提高城镇功能的集聚度和和谐度，建设产城融合典范。第一，推动产业与旅游融合发展。以发展特色产业为基础，充分挖掘特色产业与休闲度假、文化创意、体验学习之间
19、的关系，围绕特色产业开发“吃、住、行、游、购、娱等产业性旅游项目和产品。做强做优产业品牌，建成一批以特色产业为主题的旅游酒店、度假村、游乐场、影视城、文化广场和全产业链旅游纪念品以及衍生品。将产业集聚区同时打造为观光旅游区、文化展示区和体验服务区，推进产业功能与旅游功能的深度融合。第二，推动产业与文化融合发展。深挖小镇的文化内涵，注重文化基因的探寻，传承历史文脉，使文化符号价值、文化经营理念等向相关产业浸透，提升产业文化内涵和边际效应。大力发展文化旅游，以文化内涵提升旅游项目、旅游产品、旅游节庆的吸引力，增加旅游产品的文化含量，塑造旅游品牌形象，实现文化经济价值。促进文化与工艺品等制造业的融合
20、发展，注重传统文化与当代时髦元素相结合，优化产品外观和功能设计，实现产品的“美学增值。增加消费品的文化内涵，激活消费潜能，扩大文化消费。第三，推动产业与社区融合发展。构建以产城融合为导向的社区生活空间，实现生产空间和生活空间的高效链接，合理配置医疗、教育、养老、娱乐等公共服务资源，推动住房、商业、交通、公共服务和绿地休憩等各类设施的完善，推进基本公共服务均等化，真正营造“职住平衡、配套完善、功能复合、布局和谐的当代化宜居宜业环境，加强居民的身份认同度和社区归属感。3.依托地域特质打造特色景观风貌特色风貌是支撑特色小镇发展的重要元素，是小镇的外在“颜值，事关形态的“优和“美。要关注特色小镇景观风
21、貌的营造，构建协调统一的整体风格，打造骨架小、颜值高、精而美的生态宜居样板。第一，营造独具特色的空间景观。充分考虑自然环境、地理条件因素，匹配建设城镇基础设施，依山、靠水、环湖合理规划各类空间，维系好小镇自然空间构造。充分挖掘历史文脉、民俗文化、风土人情等体现个性特征的资源，营造独具特色的空间景观，实现景观本土化、景观人性化、景观主题化、景观情境化和景观生态化，避免出现“千镇一面“千街一面“千楼一面的现象。第二，打造协调统一的城镇风貌。注重山系、水系、绿系和人文的协调统一，构成人与自然和谐相融的建筑空间组织和多样化、个性化的景观风貌。从整体平面和立体空间上统筹小镇建筑布局，适度控制建筑的高度和
22、密度，严格控制整体形状、基础色调，使之与城镇整体风貌相协调，与周围景观环境和谐共生。注意保留当地特有的历史文化风貌，尊重和维护旧城历史街区空间寓居肌理，尽可能营造亲切、自然、尺度适宜、以人为本的私密性景观空间。第三，建设生态宜居的城乡空间形态。推进小街区规制，采取小街区建设形式，推动小镇空间开放通透、公共设施集成便捷、市民出行绿色高效，实现“小城镇、大承载的功能目的。将特色小镇与美丽乡村建设结合起来，加强城乡要素双向流动，释放乡村居民消费需求，构成设施互通、功能互补、服务分享的发展格局，逐步缩小城乡发展差距。加强城镇生态文明建设，优化投资环境，提升环境生产力，构建空间尺度紧凑开放、生产空间集约
23、高效、生活空间舒适宜居的美丽城镇。4.创新体制机制多样化制度供应围绕特色小镇的发展目的，创新体制机制，实现制度供应的多样化、差异化、灵敏化，建立健全与其发展目的相适应的制度体系。第一，完善要素供应制度。创新土地供应制度，对如期实现创立目的的特色小镇，给予一定的用地指标奖励。研究盘活存量建设用地的详细政策，建立低效用地再开发鼓励机制，提高土地集约节约利用水平。建立健全进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿流转和退出机制。扩大投融资渠道，通过设立SPV公司，根据特色小镇项目的预期收益、资产以及相应的担保扶持来设计融资规模和融资构造，通过商业银行、政策性银行贷款，发行政府
24、债券、信托产品，使资产证券化，或借助产业投资基金、政府引导基金、城镇发展基金采取PPP等融资形式，让社会资本进得来、留得住、能受益。提高人才集聚度，引进和培养一批产业技术领军人才，积极促成“以才引才和“团队式引才，提高人才薪酬待遇，妥善解决引进人才安家落户、子女教育等问题，做到人才引得来、留得住、用得好。第二，创新社会治理体制。根据“小政府、大服务形式，深化“放管服改革，简化审批环节，降低行政干涉。深化推进扩权强镇，赋予镇区10万人以上的特大镇县级管理职能和权限，强化事权、财权、人事权和用地指标等保障，推动具备条件的特大镇有序设市。充分发挥社会气力的作用，最大限度地激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、社会组织和市民介入城镇投资、建设、运营和管理。搭建社会治理平台，探索公众介入社会治理的新渠道。实行愈加严格的环境治理制度，完善排污许可、环境影响评价、总量控制、排污权交易等制度体系，规范企业排污行为。第三，构建收益分享机制。加快构成产权明晰、符合市场规律、具备产业特征的特色小镇商业运营形式，地方政府通过制定一些优惠政策，鼓励有实力的企业承建和运营特色小镇。建立多层次的资本运作平台，设置合理、平等的“企业政府社会收益共享机制和风险分担机制。探索农民以土地入股介入城镇运营的方式，共享城镇资源增值带来的收益。