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1、农业水利基础设施建设一、目前农业水利基础设施建设中存在的问题分析当代农业水利的发展为农业和市场经济的快速发展做出了奉献，也创造了独特条件，但与发达国家和先进地区相比拟，我国的农业水利在基础设施建设上还存在着不小的差距。主要表如今下面若干方面。一现存农业水利基础设施的产权主体模糊，维护资金短缺。我国农业水利基础设施建设资金短缺问题来历已久，要想解决这一问题，通常需要政府的有效干涉，靠市场机制根本无法解决。由于农业水利基础设施具有的公共物品属性和自然垄断特性，决定了政府既是农业水利基础设施的主要供应主体又是产权主体，政府理应提供必要的维护资金。然而由于农业水利基础设施长期暴露在外，受自然环境的风化
2、侵蚀，必须经常性的进行维修和保养，而维护、保养基金和经费的短缺，造成大部分基础设施有人用而无人管，这就导致了水利基础设施的逐步荒废。目前，国内农业水利基础设施的维护大多是以农民提供义务劳动为主的，随着农村经济体制的改革，农民本人预期收入的不确定性增加，导致农业水利基础设施维护投入明显缺乏，加之农民本身素质原因，在维护中经常存在搭便车和时机主义倾向，势必降低水利基础设施的可持续使用。据有关部门统计数据表明，全国大型灌区设施失修老化的数目就有200多个，效益无从充分发挥，险情更是不同程度的存在，极大的威胁着农业水利安全。仅以渠道工程为例，在被抽样调查的渠道设施中，较为完好的设施仅为5%左右，失效以
3、及报废的设施占到了约25%，严重老化的设施就占到了70%的比例。二单一供应主体供应总量缺乏，供应能力逐步弱化。随着水资源开发率的增长，水利工程的边际开发成本越来越高已成为不争的事实。农业水利基础设施一次性资金投资大、回收期长以及它的公共物品属性，已远远超越了现有政府财政状况的承载力。新中国成立以来，前半段我国灌溉面积平均每年增长相对较快，但农村经济体制改革实行以后，我国农业有效灌溉面积增长幅度呈现减小的趋势。一些统计数据也讲明政府对农田水利基础设施的支持力度在渐渐下降，其投资力度相对于其他行业的比例逐步减弱。这样的状况导致了农田水利基础设施的供应总量明显缺乏，远远不能知足农田灌溉的有效刚性需求
4、。三管理体制不尽合理，建设者和使用者的鼓励机制不健全。我国在农业水利基础设施管理体制上，实行的是事业性质的企业化管理，而管理者为了维护本身利益，提高收入，并没有构成节水的意识，由于节水就意味着收入减少，进而就导致了管理者节水意识的淡薄，造成基础水利设施的运行成本长期以来居高不下。另外，政府对水利基础设施的直接干涉和管理，很少考虑水利基础设施的投资回报率，也不太关心水价和水权等问题。由于管理单位的不计成本或高成本，使政府财政负担过重，用于水利基础设施的财政预算压力过大。行政管理下的供水体系只认可管理者与供水者之间的行政管理关系，对于水利设施经营管理者和取水许可证持有者之间的经济关系是不予成认的，
5、这就使得水利基础设施工程的经营管理者缺乏改良经营管理和提高利用效益的有效鼓励。二、农业水利基础设施建设的可持续发展策略一改革农业水利基础设施建设管理体制。长期以来，农业水利工程建设中政府代办的管理形式弊端已初现，农业水利基础设施管理体制改革势在必行，必须走政府扶持和农民自主管理相结合的道路。根据“谁负担、谁受益、谁所有、谁投资的原则，组织和建立科学合理的合作组织，明晰所有权，这也是农业水利改革的核心。农业水利基础设施需要有一个能代表广大农民利益和意愿的集体组织来管理，而不能私有化。农民之间能够协同互助、自主自立地管理农村水利基础设施。详细讲能够有下面几种实现形式：第一，股份合作制企业体制合适运
6、作经营性的小型农业水利工程。应参照股份合作制企业的管理办法，组建企业法人实体，实行企业劳动者平等持股，合作经营，使得劳动者权利与所有者权利相结合，采用股本和劳务共同分红的办法，管理以向农村企业、种植场、果园、养殖场供水为主，兼有村民生活供水任务的农业水利基础工程。第二，大中型灌溉区域的经营管理应该建立经济独立自主的灌排区。大中型灌区应该在水利等行政主管部门的宏观指导下，建立起独立核算、自负盈亏、拥有基本的经营管理自主权并按企业化管理的自我发展的经济实体。可目前的情况却不容乐观，灌区以管理经营者为主体，基本上没有财权，行政太多干涉灌区正常的生产秩序和管理权限，水费上缴地方财政后，再通过一定方式划
7、拨，当然更谈不上调水权。这种管理不利于灌区科学管理和综合管理水平的提高，也不利于灌区经济的发展。第三，采用“自建、自有、自管、自用的体制管理农户自用设施。农户自用设施这类工程是农民的私有财产，遭到法律保护。政府可以酌情在经费上给予补助。当然，农户自有工程允许农户之间按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则，调剂本人用不完的水，弥补其别人的短缺。第四，采用农民用水合作组织体制管理较多农户受益的小型公共水利基础设施。农民用水合作组织体制具有很多优点。一是民主选举负责人，合作组织有章程，采用民主协商的方法，管理成员出工、出资分摊以及水费计收等大事。二是合作组织按法律规定注册登记，受法律保护，是有法人地位
8、的服务实体，能独立承当民事责任。三是不按乡村行政区划组建，可避开乡或村借水费名义搭车收费或截留挪用等问题，更符合水利建设和管理的特殊要求。四是明确用水户是建设主体、所有者主体、投入主体和受益主体，构建了以用水合作组织为中心的共同利益体。五是管理机制灵敏，有力的出力，有钱的出钱，有设备的出设备，以工换工，以工换水，以物换工，以资换工，每个成员的权利、义务和责任都由章程规定。这种合作机制十分合适受益农户较多的跨村或跨乡的小型公共工程，可以以考虑按水系或渠系范围组建农民用水合作组织体制。二改革农业水利基础设施建设资金的投入体制。大量易于施行的水利工程项目和水源地已相继建成和开发利用，而尚待开发的水利
9、基础设施建设由于受自然地理条件和市场风险的双重制约，具有建设周期长、投资大、社会效益高、财务收益低等特点，这就使得农业水利基础设施建设难以聚集足够的社会资金，水利基础设施建设严重滞后，本身得不到充足发展，还成为农村经济社会可持续发展的主要制约因素。第一，要改革单一投资体制，构成全社会共建水利设施的格局。以前单一的投资体制弊端已逐步显现，在今后的投资上应实行分类指导、分类投资。对于受益范围较小、属于直属单位工程和生产经营性资产，应由受益群众自筹资金安排；对于非盈利性成分较大、社会公益性强的工程，投资主体应为国家财政，即由各级政府预算内资金、农业综合开发资金、以工补农资金、水利建设资金、水利专项资
10、金等财政资金安排投资；对同时具有盈利性和社会公益性特点的工程，其投资主体应为受益群众、国家财政和水管部门，即由受益群众的自筹资金、国家安排财政补贴资金和水管部门的自筹资金或贷款来安排投入。第二，要采取灵敏多样的所有制方式筹集各种社会资金兴办水利事业。兼具盈利性和社会公益性的工程以及纯生产经营性工程，均可采取股份合作制或股份制等形式吸引社会各类资金共同建设。纯生产经营性工程可本着“谁负担、谁受益、谁所有、谁投资的原则采取承包、租赁、拍卖等多种形式让群众直接介入投资、建设和管理。这样一来，国家、企业、群众和社会共同办水利较为完善的投资体系才会逐步建立起来。第三，要建立适应市场经济的水利设施自我发展
11、、自我积累的资金投入机制。在社会主义市场经济的大背景下，水利基础产业能否稳定发展直接关系到基础设施的建设，关系到水利行业今后的发展前途。水是水利行业的主导产品，它的商品化进程必须加快，也只要这样水利基础产业的地位才能确立。要使水利基础设施建设与管理实现良性循环，一要靠政策和法律的保护，二要靠提高水利建设介入市场竞争的实力，三要靠水利建设队伍素质的提高。第四，加大国家和地方财政对公益性水利基础工程的投入。农业是国民经济的基础，又是弱质产业，对农业扶持是一项长期而艰巨的任务。很多发达国家和发达地区，公益性的水利基础设施都是由政府直接投资的，并且无须回收。在我国税费体制改革和农民对水利投入有所减少的
12、情况下，增加和稳定政府对农业水利基础设施建设的投入，是实现农业可持续发展的重要保证。为确保各类建设资金的到位，不受人为因素干扰，应该通过人大立法手段，说明水利建设投资在各级政府财政预算内所占的资金比重，实现财政水利投入与财政支出总量保持同步增长的趋势。建立健全利建设投资机制和水利建设资金管理制度，从根本上解决我国水利基础设施建设投资资金长期以来存在的波动性问题。第五，鼓励农业水利基础建设利用信贷资金，各信贷机构应制定特殊的优惠政策。水利基础设施建设项目一次性投入大，工期长，投资回收期较长或有些资金不能完全回收，经济效益较差。因而，它从来不是各类信贷机构优先选择的目的。但是，水利基础设施一旦建成后，受益范围广，受益时间长，社会效益大，从国家的层面看，它的社会效益是宏大的。所以，在农业水利基础设施建设上，除了继续依靠政府财政资金这一主渠道之外，对供水、发电等水利基础设施项目，应该鼓励各信贷机构制定特殊的优惠政策来扶持，以加大水利基础设施建设利用银行信贷资金的规模。