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1、矿产资源叠置区综合勘查开发对策摘要：在深化研究鄂尔多斯市矿产资源赋存特点与勘查开发利用现状的基础上，分析了影响综合勘查开发的问题，主要有：矿业权设置平面上穿插重叠，作业主体互相制约；勘查程度参差不齐，开发时序缺乏科学规划与落实；行业垄断严重，地质资料分享难；叠置资源综合勘查开发缺乏顶层设计，相关技术、规范尚不完善。对策建议：1打破行业垄断，清理现有矿业权，打开矿产资源综合勘查开发新空间；2整合作业主体、地方注册，创立矿产资源综合勘查开发新形式；3创新驱动，科技引领，支撑矿产资源综合勘查开发新局面；4分区施策，示范引领，保障矿产资源安全与高效利用；5创新体制机制，协调综合勘查开发新局面。鄂尔多斯
2、市是内蒙古自治区乃至全国重要的能源生产、储备和调配基地，区内赋存丰富的煤炭、天然气、铀矿、煤层气、页岩气、油页岩、铝土矿、高岭土、盐岩等矿产资源。由于该区域呈现“煤、天然气基本覆盖，北部铀矿，东缘煤层气，深部页岩气，上部岩盐的分布特点，且煤矿铀矿，煤矿天然气等矿产资源的勘查、开发工作中矛盾突出，存在资源浪费与安全生产隐患的问题。我国经济发展步入新常态，能源保障和发展机遇和挑战并存。现代要求我们必须推进绿色发展，推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，因此加强综合勘查开发，提高资源利用效率，构建高效、绿色能源体系，刻不容缓。1鄂尔多斯市矿产资源禀赋特征鄂尔多斯盆地是在古生代华北
3、克拉通盆地基础上发育构成的中新生代多旋回沉积盆地，多种沉积矿产固然赋存于盆地的不同构造单元和古生界至中生界的不同地质层位表1，但它们在空间分布和成矿时间上互相关联，使其后期矿床禀赋呈现出一种特有的空间叠置共生关系，其统一成矿、共存层位的峰值时代主要发生在盆地重大变革的燕山中晚期和后期改造经过的早喜山期，明显受控于盆地中新生代构造演化的构造转换基期耦合成矿作用。在盆地演化经过中各种内外地质动力因素的共同作用1，使得流体有机矿产分布于盆地内部，无机矿产分布于盆山转换部位，最终反映在空间上，煤、铀、天然气、页岩气、煤层气、高岭土等矿产资源在盆地叠置共生。煤主要分布于盆地边缘的乌海和准格尔地区，已探明
4、的煤炭资源储量主要位于1000m以浅的侏罗系和石炭二叠系含煤岩系中，与煤矿共伴生的是煤层气、页岩气及高岭土；铀矿分布在盆地东北部，白垩纪地层和侏罗纪含煤地层顶部的直罗组，埋藏深度大致为600700m以浅；天然气分布于准格尔地区，赋存层位以石炭系、二叠系为主，含气层深度一般20004500m2，具有低孔、低渗、低压、非均质性强的特点。2主要矿产资源勘查开发情况2.1勘查现状2016年底，鄂尔多斯市各类在期探矿权有74个不含油气,其中煤炭探矿权59个，面积为5069.69km23。铀矿探矿权仅一处，地热探矿权2个，油气探矿权基本布满全区。鄂尔多斯市已发现各类矿产48种，其中已探明资源储量的矿产有2
5、6种。煤炭、天然气、地热、天然碱、芒硝、耐火粘土、石膏、铸型用砂等16种矿产保有资源储量居内蒙古自治区第一位。目前，煤炭勘查程度高，煤层埋深1500m以浅资源基本查明，煤炭资源保有资源储量为2019.22亿t4，约占全区煤炭总资源储量的一半，其面积约占鄂尔多斯市总面积的70；区域内铀矿资源丰富，分布多处大型及超大型铀矿床；天然气勘查区块15个，登记面积约占行政面积的62.03%；煤层气、页岩气、油页岩资源虽尚未构成可供开采利用的基础储量，但资源潜力均有较强体现。2.2开发利用现状2016年，鄂尔多斯市共有矿山747个，其中煤炭矿山319个，煤炭产量37695.48万t，占内蒙古自治区煤炭总产量
6、的86.0%；煤炭工业总产值873.67亿元5，占鄂尔多斯市工业总产值的40%6。无铀矿、页岩气及煤层气的采矿权；自治区的第一口页岩气参数井鄂页1井在鄂托克旗施工完成，在太原组泥页岩层段发现了工业气层，经压裂试气并点火成功，平均稳产气量为1.95万m3/天。“十三五期间将在东胜煤田深部赋煤区进行煤层气开发利用示范。天然气开采区块11个，登记面积占行政区面积的32.84%，累计探明地质资源量占全国比例15.48%7。3存在的问题3.1矿业权设置平面上穿插重叠，作业主体互相制约近年来，鄂尔多斯市矿业权设置“遍地开花“囤货奇居，成为制约该地区地质找矿的新瓶颈。鄂尔多斯市矿业权重叠严重，煤炭与油气矿业
7、权尤甚，几乎99%以上的煤炭探矿权都与油气矿业权重叠；70%的煤炭采矿权与油气探矿权重叠，面积约为2382km2；非金属采矿权与油气矿业权重叠，面积约为178km2。油气矿业权的面积大，有效时间长达70年的约占鄂尔多斯市面积的78%，其中最大的探矿权面积达6489km2。尽管（中华人民共和国矿产资源法）（物权法）（矿产资源开采登记管理办法）等法律法规和国土资源部公布的相关指导性政策和文件,对矿业权重叠区域内的矿业权的归属和安全生产避让做出了要求,但实际运行中仍然存在作业主体之间的互相制约。多人研究以为开发时序错乱会造成矿产资源浪费及生态环境问题，如在煤、铀资源富集区，若先采煤，赋存在砂岩中的铀
8、就会随着地下水的扰动而流失8-13，如露天开采会大量剥离含铀的表层土，进而产生放射性废渣，其他位于煤炭之上的近地表非金属矿产亦存在此类问题；在油气、煤资源重叠区，若先采油气，将在地下布设大量管网，使得煤炭掘进无从下手，可能会造成数以百亿吨计的煤炭资源成为呆矿。3.2勘查程度参差不齐，开发时序缺乏科学规划与落实鄂尔多斯的煤炭资源1000m以浅的资源储量情况已摸清，因受管理体制的影响，地勘行业分工过细，致使煤油等资源富集区的铀矿、页岩气、煤层气等矿产勘查程度低，赋存情况不明，资源家底不清。含煤层系中赋存的煤层气、页岩气如不提早综合回收，不仅给煤炭生产安全带来隐患，而且会造成大量资源浪费。目前，已有
9、多项开发时序的研究报告，但多因在贯彻施行经过中碰到重重阻力而成果寥寥，由于牵涉多方利益关系，多止步于研究阶段而无法落地。3.3行业垄断严重，地质资料分享难铀、油气资源的勘查与开发构成了行业垄断是不争的事实，多集中在央企或指定企业，缺乏竞争机制，各自为政，相关资源综合开发协调难度大。核工业部门垄断了铀矿资源的勘查与开发，长期靠国家投入，造成铀矿勘查工作滞后、进展缓慢。其资源分布规律和资源潜力不明，严重制约了矿产资源的综合开发利用。中石油、中石化企业是典型的“油老大作风，依仗“尚方宝剑，垄断了油气勘查开发，由于其矿业权发证机关为国土资源部，地方政府与国土资源管理部门监管困难，存在圈而不探的现象。地
10、质资料不能分享，互设壁垒，目前各油气矿业权人汇交资料多为单井报告且为一级汇交，大部分受国土资源部委托由各油气公司代为保管，铀矿资料则保密。近年来，鄂尔多斯市开展煤炭、煤层气、页岩气等矿产工作时很难收集到已有油气、铀等矿产的地质资料，对于区内油气工作新进展和成果、投入情况等基本上不了解，造成勘查工作重复投入，浪费国家大量资金。3.4叠置资源综合勘查开发缺乏顶层设计，相关技术、规范尚不完善现行（矿产资源法）和施行细则，仅对新立能源矿产矿业权作出了规定，而怎样解决已有矿业权重叠区域能源矿产的勘查开发问题，没有相应文件支持。相关规范仅对煤铀，煤煤层气等共、伴生矿产的综合勘查工作提出了扼要的要求，而对油
11、气铀，油气煤等叠置矿产的综合勘查开发工作尚无详细规定，对综合勘查开发工作的约束和引导作用缺乏。铀、煤、天然气勘查和开发分工属于不同机构，均有行业技术和规范标准支撑，而叠置资源综合勘查开发技术研发缺乏。4对策建议矿产资源叠置区的开发必须通过创新思维、创新理论、创新技术、创新机制体制，为矿产资源综合勘查开发拓展空间、争取时间，分区施策，建设煤铀、煤天然气综合勘查开采示范基地，创始资源节约集约、高效、绿色、协调的新局面，走“经济环境双赢的能源新型道路。4.1打破行业垄断，清理现有矿业权，打开矿产资源综合勘查开发新空间打破行业垄断势在必行，刻不容缓。引入既有强大的地勘队伍，加快相对滞后的铀、煤层气、页
12、岩气等矿产资源的勘查，摸清鄂尔多斯市资源家底，提交资源量，为综合开发利用赢取时间。由自治区人民政府牵头，协同相关企业，系统调查清理矿业权重叠问题，需三管齐下：对于油气、页岩气探矿权，近三年未投入勘查或投入不符合国家相关规定者，清理退出或消减面积；清理油气采矿权，将未列入本行业“十三五规划的开采区段清理退出或削减采矿权面积；充分利用国家煤炭去产能的契机，按要求关停煤炭矿山。清理期间，石油、煤炭矿山企业暂不新开钻井，待综合开发时序规划和综合开发方案完善后，再有序开展工作，不失为亡羊补牢之策。4.2整合作业主体、地方注册，创立矿产资源综合勘查开发新形式在资源的叠置区鼓励油气煤矿、煤矿铀，煤煤层气等能
13、源矿产勘查开发单位成立混合制股份公司或以股权合作方式联合共营，提高地方政府的介入程度，当地注册，加快资源叠置区资源协调勘查开发，实现责任同担，利益分享。新成立的公司充分发挥在资源、技术、装备、管理、资金等方面的优势促进资源综合勘查开发。4.3创新驱动，科技引领，支撑矿产资源综合勘查开发新局面建立科研平台，加大科研投入，建立多方科技研发投资渠道，重点鼓励协会、高校、企业联合建立产学研一体化的科技创新形式，重点研究方向为资源综合勘查与评价技术与应用装备，同时进行资源环境承载力研究14-15、矿产资源综合开发综合效益评价8,15-16及三维立体地质空间数据库建设。依托科研平台，加强高级专门人才、复合
14、型人才和应用性技术人才的培养，补充综合勘查开采的人才气力。4.4分区施策，示范引领，保障矿产资源安全与高效利用根据矿产资源赋存特征和叠置组合情况、经济地位、储量规模、开发技术条件以及矛盾突出程度进行综合分析，制定科学合理的分区方案，针对分区提出详细时序、技术等建议，制定承诺书与互不影响和权益保护协议内容的详细条款，提高协调与解决实际矛盾的效率。建立开发示范区，以解决突出的矛盾问题，找出可复制、可推广的经历参数，指导解决其他资源叠置问题。4.5创新体制机制，协调综合勘查开发新局面1成立专门协调机构。在国土资源部的引导下，自治区人民政府成立协调机构，办公室设在内蒙古自治区国土资源厅，组织建立相关油
15、气矿业权人、非油气矿业权人、国土资源主管部门三方工作协调机制，定期召开联席会议，协调推进工作，建立油气、煤、铀等专业专家库，论证能源矿产的综合勘查开发规划，对各作业单位开发利用方案进行审查，妥善解决资源、利益、安全、环境等问题。2创新投资机制。建立国家、地方、企业、社会多元化投资渠道，积极争取国家投入。充分合理利用自治区地勘基金，打破原有固体矿产勘查分散投入方式，开展对鄂尔多斯市铀、煤层气、页岩气以及影响其综合开发的地下水进行集中勘查，在35年时间内摸清主要叠置矿产资源家底，为矿产资源合理开发利用提供基础资料。充分发挥矿业权市场配置资源的作用，以市场为导向，大力引导社会资金投入商业性矿产资源与
16、清洁能源的勘查开发。3建立地质资料分享制度。油气矿业权人除按规定进行资料汇交外，同时应向项目所在地省级矿产资源主管部门汇交；给予省级国土资源主管部门访问油气地质资料信息系统、资料目录库等电子数据库的权限。建立地质资料借阅绿色通道，将已有矿产资源相关数据及研究成果公开，免费提供各科研单位用于叠置矿产资源综合勘查开发研究。4建立完善法律法规与技术标准规范。建议尽快修改（矿产资源法）及相关法规，完善矿业权管理制度，落实探矿权人综合勘查、综合评价主体责任。由国家主管部门牵头，联合油气、核工业、煤炭等相关行业和协会，结合鄂尔多斯市地质条件、能源矿产资源赋存规律及资源叠置特点，并基于示范区的经历参数，制定能源矿产综合勘查、协调开发的技术标准及规范，明确综合勘查综合评价的目的、要求及协调开发设计的相关参数，为能源矿产资源协调开发项目的设计和建设提供参考。