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1、城市网格化环境监管形式研究【摘要】随着城市化进程的加速与环境问题的日益复杂，传统的环境监管形式已难以适应对当前环境质量改善的要求，网格化环境监管工作的推进迫在眉睫。在总结全国部分城市网格化环境监管工作开展情况的基础上，结合南京市环境特点与城市管理特征及经历，系统梳理开展网格化环境监管工作的重点，最后提出了推进南京市网格化环境监管工作的措施建议。【关键词】网格;环境监管;措施;建议网格的概念来源于电力网格，其强调整合与协同利用概念1，深化了信息的融合2，推动了资源的分享3，目前已在多个领域得到广泛运用4。由于我国城市化步伐的加快，城市管理能力的缺乏日益显著，网格化管理概念便应运而生5，北京市东城
2、区首先创立了城市网格化管理形式，国内多地也纷纷推行6，实践证实其高效提升了城市管理工作水平。而近年来随着我国工业规模不断扩大与城市建设力度持续加强，传统的环境管理形式和措施已难以解决新形势下出现的环境问题，甚至出现部分地区环保工作底数不知、基础不牢、职责不清的情况，追责事件屡屡发生，基层环保工作开展困难重重。在此背景下国务院办公厅下发关于加强环境监管执法的通知，要求全国各地认真贯彻落实，开展网格化环境监管工作。南京位于经济发达的长三角地区西北部，区位交通条件便利、社会经济发展良好、自然资源丰富，但随着城市化高速发展，人口的快速增加，也不得不面对环境容量瓶颈，同时侧重的工业构造与高污染负荷的现状
3、也给城市环境水平的提升带来宏大压力，因而提升环境监管能力，推进网格化环境监管工作变得尤为重要，而网格化环境监管作为打击环境违法、化解环境问题的有效手段，也必将在保障环境安全、改善环境质量方面发挥重要作用。1各地网格化环境监管工作开展情况1.1唐山市注重体系建设，突出属地管理唐山市作为以能源为主要生产原料的重工业城市7，环境状况与监管方式备受关注8。唐山市以“属地管理、分级负责、无缝对接、全面覆盖、责任到人为原则，将责任主体确定为县(市)区政府以及开发区(管理区)管委会、乡(镇、街道办事处)政府，同时明确相关部门环境监管职能，在全市19个县(市)区以及开发区(管理区)、228个乡(镇、街道办事处
4、)和5709个行政村(居委会)建立并施行网格化环境监管体系，突出横向到边、纵向到底。其网格化环境监管体系强调四级管理，即:市、县(市)区以及开发区(管理区)、乡(镇、街道)、村(居委会);构建县(市)区以及开发区(管理区)、乡(镇、街道)、村(居委会)三级网格;实行五定，即:区域、人员、职责、任务、赏罚。细化工作任务与赏罚措施，各级网格之间签订责任状，横向部门之间强调协调联动。深化分析唐山市丰南区施行工作，其工作原则明确为谁监管、谁负责、领导包网、干部包格、监察员包点，强调区域、人员、岗位、责任确实定，强化体系构建(网格监管工作责任体系、污染源信息体系、执法模板体系、分类管理体系、环境监察智能
5、支持体系)，注重规范、高效的环境监察网格化监管形式的构成。其特点包括对全区工业企业的分类分级差异化监管，类别上划分为环保守法企业、环境监察警示企业、环境监察严管企业三类，级别上再根据行业特征和污染物排放情况将每类企业划分为1级、2级、3级，以实现对不同类别级别企业实行差异化管理。在工作机制方面突出气力结合，纵向上强调与省市环境监察部门联合执法，开展环保专项行动、环境安全大检查等活动;横向上突出环保领导小组成员单位的作用，强调部门密切配合，实行电力部门限电、工商部门查封、媒体部门曝光等多种措施，转变环保部门以往“单独应战的执法工作局面。1.2兰州市强调逐级负责，明确网级分工兰州受两山夹一河、冬季
6、无风等特殊地形地貌与不利气象因素等众多叠加因素影响，市区大气污染问题突出9，空气质量过去长期不尽如人意10。面对环境困局，兰州市委、市政府打响大气污染治理攻坚战，制定（关于推行城市网格化管理的施行意见），管理上推行逐级负责，分级办理，推进工作重心下移。强化分类管理的施行，根据大小、级别将网格长和网格工作人员发现的问题分为日常、一般、较大、重大四类进行处置上报。方式上强调问题的及时办理、办理结果的反应、处理情况核查并结案以及核查未通过的再次处理。为突出大气污染监管的作用、保证环境监管的高效，兰州推行市级领导对乡镇或街道、市直部门对行政村或社区、县级领导对网格的包抓，并明确辖区内网格化监管上乡镇、
7、街道主要负责人负领导责任，行政村、社区主要负责人负直接领导责任。方法上强调三维数字城市管理系统的作用，推进实时监控与人工现场巡检的结合，借助社会管理系统平台、运用视频监控等当代化手段，推动对辖区的精细化、数字化的动态管理。近年来逐步提高的环境质量亦证实兰州形式对于环境保护工作的切实有效。1.3天津市强化队伍建设，严格督查考核为全面提升全市生态环境质量，解决突出环境问题，天津着力施行“美丽天津一号工程，推进清新空气行动、施行大气污染防治工作11，完善大气污染防治事项和全市网格建设。天津大气污染防治网格化管理根据统一平台、标准、监管的思路，强化管理工作的“无死角、监察工作的“无盲区、监测工作的“无
8、空白。各区县在区域、人员、职责、标准、流程、考核“六定的基础上，以边界、任务、责任“三清为要求，保障人财到位与政策支持，深化煤、尘、车、工业污染、新建项目等“五控管理12。管理权责上，天津按照属地管理为原则，分级划定大气污染防治管理网格(共四级)。一级网格(33个)职责主要为强化工作督查、推进问题的整改及突出问题的研究解决等方面工作;二级网格(200个)职责主要为工作措施的进一步研究完善，重、难点问题的帮促解决;三级网格(2041个)职责主要为网格管理工作的帮协开展，工作进展的及时把握;四级网格(5718个)职责主要为巡查、劝告、上报、配合处理、跟踪落实区域网格污染防治工作。管理气力上，天津加
9、强网格化管理气力，确定在街镇级网格配备近千名网格监督员，根据公开考试、公平竞争、择优聘用原则进行聘用。管理考评上，天津强化督查考核与责任追查，为切实保障网格化管理的实效性，市相关部门共同制定（天津市清新空气行动督查考核和责任追查工作方案(试行)），以改善绩效、管理水平、任务落实等方面为重点，分类考评区县政府、市级责任部门和市管国有重点排污企业，建立完善督查追责机制。并且对各区县政府提出明确要求，以市考核为参照，催促其建立对区域内网格的考核机制，强化考评、细化赏罚。2南京市城市网格化管理工作进展2.1南京市城市管理强调方法创新，稳固基层气力南京市政府办公厅转发的（南京市城市网格化巡防管理施行意见
10、），强调市级联合巡防督查、区级条线巡防整治、街道辖区巡防管理网格化综合巡防体系的构成，真正建立“统一指挥、分级负责、市区结合、协调运转、责任落实、反响快速的市、区、街一体网格化巡防管理新机制，以体现城市管理工作的规范有序、精细详细与常态无盲点，全面提高城市管理水平。通过构建三级巡防体系，原则以街道和主次道路为单位，建立“片长、路长、段长制度，构建市、区、街为一体的网格化巡防管理机制。通过对南京市城市管理综合行政执法工作的分析发现，方法创新上，南京城市管理与公安、交通实现资源分享，人力部署分为市、区、街三级，各区普遍采用区、街、社区三级网格细化，市一级主要起到催促考核作用，通过（南京市城市网格化
11、巡防管理工作考核办法），完善责任考核，构成城市管理长效新机制。创新通过视频监控发现问题，及时交给区、街道办理，并通过车辆巡查等手段，以点、线、面结合形式，实现网格化管理。通过政府购买服务形式，建立60个定岗点，配备相关设备，强化可视化管理。管理方式上，实现区(园区)全覆盖，主要以街道为单位划分85个大网格。以大城管千分制考核为手段，强调街道发现先处理，若市级发现先扣分再交办处理。可视化巡查执法重点关注占道经营、广告管理、渣土管理、园林绿化、市政设施、环卫6大块25项，其中广告管理采用严控区、限制区、普控区差异化管理政策;不可视化管理采用属地管理方式。人员组成上，南京市城管队伍人员气力较为充足，
12、正式编制两千多人，协管七千多人，协管员主要分布在街道层面。各区执法大队近80%队员带执法权下到街道，每个区人员普遍在两百多人，将来强调建立综合性队伍。在街道层面，城管科与执法中队合署办公，执法工作由中队为主，日常管理以城管科为主。2.2街道级城市管理侧重全覆盖，突出综合管理街道是城市管理的关键环节与重要抓手，通过分析玄武区孝陵卫街道城市管理工作发现，网格规划上，玄武区以城市治理全覆盖为抓手，建立三级网格，一级网格在街道(大网格)、二级网格在社区、三级网格在单位(大、中、小)，目前孝陵卫街道二级网格11个(社区)，三级网格30多个，玄武区三级网格划分近600个，涵盖了大综合执法，包括:城管、环保
13、、食药监等。以管理内容建立三长制，包括:片长、路长、河长，采用行政管理人员与执法队员相结合形式，实现综合管理。管理形式上，街道层面城市管理气力包括城管科、环保科、物业办及两支队伍，执法中队、环卫中队。街道通过城管中心实现管理，社区起发现、报告、协调作用，单元采取大单位门前三包责任制、责任区管理、红线范围直接责任人负责。人员气力上，以城市建设管理中心为核心，环保工作借助城管的气力，职责包括工作的传达执行，组织协调，详细工作包括完成上级任务、12345投诉、非工业企业项目预审、工地扬尘、河道管理、环保宣传，协同执法中队处理问题等，工作较为冗杂。社区方面环保工作由民政社工兼职，其要负责爱卫、环保、城
14、管等工作。3开展网格化环境监管工作重点3.1构建完善网格化监管体系对网格化环境管理的重视程度，决定网格化环境监管的成败。通过分析能够发现各地均在领导责任制上狠下功夫，建立主要领导负责的监管体系，南京能够属地管理为原则，建立健全区(园区)、街道(镇)、社区(村)为主的网格层级，落实领导责任，各级主要领导干部任网格长，党政主要领导直接指挥，各级干部通力配合，构成强大合力，定期召开协调会分析出现问题，总结有关经历。为保障网格化环境监管工作的顺利开展，各区(园区)应将工作经费列入同级财政预算，同时积极拓展监管根系，在街道建立并强化专职环保机构并落实编制与经费。建立网格化环境监管信息平台，构建数字化、信
15、息化的数据库，同时推进视频监控的应用，以提升环境监管效能。3.2加快构成完备的监管队伍网格化环境监管关键是人的气力，重点需解决基础网格的触角问题，分析来看，各地在网格化环境监管队伍建设与配备上均有大胆创新与尝试，通过比拟，南京应着重在街镇级网格上加强人员队伍建设，创新人员配置形式。以区(园区)为主体，通过公开招录方式，聘用一批网格专职协管员，均匀配备到辖区内街道(镇)级网格中，协助处理辖区内环境问题与事件，对下级网格管理工作进行业务指导。以志愿者招募为方式，建立一批社会志愿监督员队伍，着重吸收具有一定环保知识水平的群众，同时加强业务学习培训，引导其充分发挥监督作用，强化对环境问题的发现与及时上
16、报，做到环境问题出现即发现的快速响应机制。3.3建立健全考核追责机制就环境问题的特点来看，在将来进一步建立南京市的网格化环境监管督查考核与责任追查工作制度势在必行，同时也是推进网格化环境监管落地的必要措施与手段，应及时制定工作方案，对渎职渎职、不履行或错误履行监管责任的严格根据相关规定进行问责。方式上可成立多个督查工作组，及时考评、督查各级网格监管情况，严格根据属地化，落实地方政府负责管辖区域环境质量的要求，同时强化相关部门的监管责任。时间上须定期对全市网格化环境监管工作开展情况进行评价，研究制定改良措施，做到对工作量化考评、对个人赏罚分明。4结论与详细措施4.1捉住核心，科学划分网格并明确职
17、责必须强化网格划分，网格化环境监管核心在于网格，网格的划分与完善应根据城市管理特点，建立市、区(园区)、街道(镇)、社区(村)四级环境监管网格，一级网格主要负责全市网格化环境监管体系的建立和运行，督导各区(园区)网格化环境监管工作运行，催促相关部门落实网格内的环境监管职责，及时查处环境违法行为。二级网格以区、国家级工业园区为主体，主要负责催促区域内各街道(镇)网格化环境监管工作运行，负责查处本级网格发现和下级网格上报的环境违法行为，受理、转办涉及环保问题的群众投诉与咨询等。三级网格以街道(镇)为主体，负责催促各社区(村)网格化环境监管工作运行，负责对辖区内环境问题巡查、调处及上报，办理本级网格
18、负责的环境信访投诉等。四级网格以社区(村)为主体主要负责发现问题的及时上报，污染环境行为现场制止，协助对环境问题的处理。以分层、分级、分责为原则科学划分网格，确定各级网格职责，以促进网格化环境监管工作开展与运行。4.2找到关键，强化环境监管人员培训管理网格化环境监管人员的水安然平静素质是网格化环境监管工作成功与否的关键所在，因而在监管人员上需注重人员构造与组成。在招录经过中需对人员的年龄、身体素质、文化程度与专业背景等方面进行较为严格的挑选，确保招录人员综合素质与能力能够适应环境管理工作的要求。对于到岗的网格化环境监管人员还需进行行政与专业业务培训，组织方需制定具体实用的培训方案，内容包括环境
19、监管内容、监管区域划分、环境问题处理流程等，培训合格后方能上岗，切实做到到岗必培训、合格方上岗。同时建立人员流动补充机制，对于网格化环境监管人员调任、离岗等情况做到充分预估，做到人员的及时补充，确保人变岗不变、监管永在线。4.3扣住环节，确保环境监管装备配置到位完善的执法装备配置是网格化环境监管工作顺利推进的重要环节，目前环境问题已呈现出复杂性和长期性的特征，因而执法装备上，需加强监测气力支撑，针对环保问题发现到核实经过较长的特点，应强化快速监测能力。市级层面应加强网格化环境监管队伍中监测气力的补充，配备一定数量综合执法监测车，构成快速反响机制。针对污染环境行为的隐蔽性与瞬时性，开发基于手机端的执法监管应用，同时利用微信等成熟软件应用，做到环境违法行为的及时发现、及时上报、及时查处。基层环境监管上，应强化交通、执法、通讯装备建设，包括车辆上保证环保执法车的配备，对于市区等街巷较多、范围较小区域保证一定数量电动车配备，对于江宁、浦口、六合、溧水、高淳等区范围内网格面积较大区域保证执法机动车辆配置;针对环境违法行为特点，确保录音笔、记录仪、摄像机等取证设备器材配备到位;为保证网格化环境监管的系统高效，还需加强电脑、打印机等办公设备及手机等通讯设备等配备，以保证监管工作的高效。