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1、环境资源保护法制建设研究（黑龙江省政法管理干部学院学报杂志）2014年第三期一、地方性环境资源保护法制建设存在的主要问题面对目前大庆地区生态关系恶化的严峻形势，环境资源保护仅依靠政治手段、经济手段和教育手段已经不能彻底解决问题，只要通过严格规范的立法手段才能遏制当前日趋严重的毁坏形势，制止毁坏环境资源的行为发生。针对大庆这座资源型城市目前环境资源的毁坏程度，各级相关政府部门固然积极采取保护措施，但由于环保法律制度不健全，对于一些毁坏环境资源的行为“无法可依，且在以经济发展为主导的共鸣下很多毁坏环境资源的行为被“执法不严。这两种情况导致生态环境法制建设难以发挥其应有的作用，且现有的环保法律规范本
2、身就存在一定缺陷，难以实现立法的根本目的。主要表现为：一生态环境法制观念不健全对于大庆这座资源型城市来讲，油田资源开发是整个城市经济发展的支柱所在，是以资源开发为主线还是以生态环境保护为核心就成为一个非常突出的问题。生态环境保护工作具有重要性及紧迫性，但目前主动积极保护环境资源的法制观念尚为淡薄，没有认识到生态资源保护与经济发展之间的必然关系，客观上仍然表现为为维持局部经济效益的持续增长不惜以毁坏生态资源环境为代价，只着眼眼前利益，没有兼顾长远利益的目光，漠视毁坏生态环境资源的违法行为，不能以可持续发展的角度平衡经济发展与环境资源开发之间的关系。为了追求GDP，急功近利，完全忽视生态资源环境的
3、毁坏，在资源开发与环境保护上不能兼顾。存在“重开发、轻保护的思想，单纯追求经济效益，漠视生态和社会效益，导致生态脆弱区仍然脆弱、生态良好区不再良好，进而导致大庆的生态环境进一步恶化。二地方性生态环境保护立法缺失我国现行的（环境保护法）在制定经过中侧重于污染防治，在其基本原则、重要制度及相应的法律责任中没有生态环境资源保护方面的制度和原则，缺乏对毁坏自然资源的违背法律规范行为的规定，即便在个别法律规范中有体现保护生态环境资源的意图，也是仅限于生态资源的利用，缺乏详细的、能够直接适用的保护条款。现有的环境资源立法中，大多是采取资源保护职能部门为立法主体，部门单行性法规为立法表现形式，我国矿产、草原
4、、渔业、林业、农业等资源保护职能部门根据其所负责的资源类型分类对环境资源进行监督管理，这些职能部门在经济利益的驱动下侧重于对自然资源的开发利用，容易陷入轻环境效益、重经济效益，轻资源保护、重开发利用，轻整体全局利益、重部门局部利益的误区，进而加剧了全社会对自然资源的掠夺性开发、无偿占用且浪费严重。三环境保护管理体制不健全，环保执行力度不够生态环境系统本是一个有机整体，但根据我国目前的环保立法体系，立法主体主要由各资源保护职能部门根据资源分类对其施行监督管理，造成部门体制混杂、执法气力分散、执法行为不规范、执法部门权威不高等现象。这些资源保护部门职能权限重复穿插，因各自负责的业务不同而构成各自独
5、立的利益主体，互相争夺对各自有利益的审查批复、发放证件、收费处罚等相关权限，对本身没有利益的便无人问津，人为造成很多工作漏洞，一旦出现环保问题相互推诿扯皮，社会群众难以找到真正解决问题的相关环保部门，这使得环境资源保护的法律规范没有到达预期效果。二、以可持续发展的理念统领地方性环境资源保护法制建设一树立可持续发展的环境资源保护法制理念自然环境的承载力决定着将来经济社会的发展潜力，人类秉承可持续发展的理念所体现的是人与自然的和谐统一，因而，以可持续发展的法律意识调整人与自然之间的关系是今后法治发展的方向，其摒弃了传统的以眼前利益为中心的立法理念，确立尊重生态自然的立法精神，在可持续发展伦理观的基
6、础上，不以开发利用自然资源为代价作为追求的唯一价值，体现“生态优先、“环境优先等以保护生态资源为核心的法律制度。可持续发展所大力倡导的是集约型生产方式，这种低能耗、低物耗的形式能有效预防环境污染和环境毁坏，它要求在一切经济活动发展经过中都应事先考虑所产生的后果及带来的影响，着眼于源头预防，以强迫性的法律制度调动广大群众维护生态环境资源建设的积极性，逐步建立完善相关法律制度。地方政府的经济发展战略还是沿用传统的以经济效益为主线的发展思路，应尽快通过完善相应法律制度改变这种经济发展形式，应逐步走上在生态优先下经济效益、社会效益与生态效益并重的经济发展之路。各环境资源部门应在制定本部门或区域性环境法
7、律规范时突出体现预防优先的精神，在内容设置上建立健全一系列如源头削减、清洁生产、建立环保应急预案、环境影响评价等环境预防制度。大庆市地方政府在经济建设中应大力提倡发展生态产业，理顺环境保护、经济建设、资源开发利用三者之间的关系，实现多种效益的有机统一。大庆地方政府及油田企业应正确处理短期效益与长远利益之间的关系，把思想统一到可持续发展的科学发展观上来，以促进大庆市地方性环境资源保护法制建设的长足发展。二强化地方性立法大庆市政府在执行环保法律法规的经过中，应紧紧围绕作为环保基本法的（环境保护法），结合大庆地区的实际情况，灵敏结合国家立法的原则性与大庆实际情况，在科学预见的基础上超前地方性立法。大
8、庆市市级人民代表大会及其常务委员会应对国家法律法规没有涉及的一些具有大庆油田地方特性的问题进行具体规定，调研油田实际情况，严密联络实际，制定与国家环境保护法律法规相配套的油田地方性法规，构成完好的、有针对性的地方性法律体系。大庆的地方性环保立法应重点着眼于源头预防，改变传统的“以经济效益为中心的经济建设战略，建立以保护生态自然环境为主导的管理体制形式，在立法目的、立法原则中确立“生态优先和经济、社会、生态效益并重的发展思路，大力发展生态产业，实现经济、社会效益和生态效益的有机统一。大庆市现有的地方性立法中没有重点突出生态环境保护中的补偿制度和救济方式，可操作性不强，应强化环保法律制度的实效性，
9、调整资源补偿费用的额度、环境收费制度的形式，严格遵守审批程序及征收费用的细节等详细问题。例如，只要彻底改变油田企业原有的排污收费形式，才能逐步将现有的超标排污收费制度调整为只要存在排污现象即收费，如有超标排污应要增加收费并给予油田企业相应处罚的严格制度，也就是讲只要相关企事业单位有排放污染物的行为，无论所排放的污染物能否超过国家标准都要按规定收费。只要真正落实了环保的相关措施，才能保证广大群众真正从资源合理开发中受益，促使群众将更多目光放在资源合理开发利用中，真正实现公众介入制度，为大庆市环境生态资源的保护提供相应的法律根据。三创新管理体制，加大执法力度大庆市地方环保执法机构应逐步探索建立关于
10、环境生态资源保护的创新管理体制，明确根据资源类型的分类界定环境生态资源管理部门的权限，提高大庆地区环境资源保护的实效性。应进一步协调各资源管理部门的关系，尝试实行综合执法和专业执法相结合的执法方式以避免发生因部门权利分散、职能穿插造成的相互扯皮、效率低下的问题。为充分利用大庆地区的油气资源，资源开发利用和资源保护应分别由各自的主管部门进行管理，并由相关司法机关进行监督。应进一步完善相关责任追查机制，对不能正确行使、怠于行使环保职责的管理部门要给予相应处罚，追查部门负责人的相关法律责任。应建立健全相应环保行政执法机构，强化环保执法人员的法治观念，提高执法人员的素质，切实提高环保行政机关的执法能力，建立科学的绩效管理评价体系，使环保行政执法迈上新台阶。