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1、乡村银行发展的法律保障自2000年3月1日中国酋家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行挂牌成立以来，一年多的时间内全国各地村镇银行如雨后春笋般桕继成立。理论界和实务界都对这新生事物给予高度评价，寄予很高的期望。然而，就笔者的认识和所了解的情况，对村镇银行的发展及其金融支农功能进行深层次的考虑，尚有很多悬而未决的现实问题和制度缺陷。村镇银行的发展及其金融支农功能有效发挥，需要加强法制环境建设，从法律保障和政策支持方面着手。一、珐律保障与政策支持之于村镇银行发展的意义“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳。这句话讲明外部环境对事物生存和发展有着重要影响。即外因是事物变化的条件。各国各地的长期实践证实，良好的法制
2、环境，是加快经济发展的重要前提和决定因素。法制环境越好，备类法律制度越健全政策体系越完善，市场经济活动才能更规范有序地进行，资源才能得到更有效配置，资金、技术、物资、劳动力等各类生产要素才会高效有机地流动，备类经济关系才能得到良好的调整并使得交易行为在法制框架内规范、有序、高效，减少“交易费用。村镇银行作为农村金融创新的新生黝，在中国的发展广受瞩目和期许，我们不妨将人权领域中的“发展权赋予村镇银行。在人权理论中，发展权是个、民族和国家积极、自由和有意义地介入政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。村镇银行的发展权，贝是指它在实现本身发展的基础E积极介入、奉献和促进农村金融
3、事业的发展，并公平享有发展所带来的利益的权利。根据人权理论，个体发展权的诉求主要指向国家。即“创造有利于发展的稳定的政治和社会环境。村镇银行作为个体的经济组织为谋求本身的发展，必然向国家提出以法制环境保障其发展空间的诉求，需要国家建设和完善法律制度与政策体系来保障村镇银行发展权的实现。村镇银行的性质界定和地位确认，与其他主体的权利义务关系，市场准入、资金运营和内部组织治理规则，风险监控和外部监管机制，都必须由国家确立相应的法律规范。村镇银行发展经过中的资金、利率、财务、人才等问题，也需要政府积极的金融、财政和人才政策的支持。因而，法律保障与政策支持对于村镇银行的发展不可或缺、意义重大，良好的法
4、律保障和积极的政策支持，是实现村镇银行发展权的必不可少的外部环境，将更快更好地促进村镇银行的发展。二、村镇银行法律性质的界定与反思根据设立目的不同。我国银行能够分为商业银行和政策性银行。根据现行村镇银行管理暂行规定条款之规定，笔者同意对村镇银行的性质为商业银行的界定。然而，村镇银行不是商业银行法意义上的般的商业银行。它不符合（商业银行法)之处主要有：第一，村镇银行的最低注册资本要求不符合商业银行法规定的最低注册资本要求。第二，不符合商业银行法规定的治理构造要求，另外在业务范围、股东出资比例等方面。村镇银行也不同于商业银行法的有关规定。第三，村镇银行与一般商业银行最不同之处，是村镇银行特殊的设立
5、宗旨，即第二条规定的“在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构，以及在此基础上开展业务的地域范围要求，表如今第五条、第三十九条之规定。这不同于般商业银行追求效益的性质，具有了类似于政策性银行的特点。日笔者以为。正由于村镇银行与一般商业银行存在众多不同，尤其是在设立宗旨上的重要区别，使得村镇银行的法律性质应作重新反思。假使根据现行规定，简单地把村镇银行界定为商业银行，那么我们不仅容易在认识上混淆村镇银行的设立宗旨、运行途径、发展方向和规制目的，更可能在实践上使村镇银行走上般商业银行的路子，成为一类普通的银行业金融机构，而没有发挥出其“为当地三农提供金融服务的
6、特殊功能属性。假使在法律性质匕对村镇银行没有科学合理的界定。它极有可能逐步发展和演变为与农业银行、农村信誉社无甚区别的银行去I门构，这就失去了专门设立村镇银行的意义。反观村镇银行的设立宗旨，以及在此基础上的一些运营规则，如对业务范围和资金运用地域的限制，（：村镇银行管理暂行规定第三十九条对资金运用方向的原则性规定，都或多或少地反映出支农惠农的政策意蕴。再回望村镇银行引进和创立的初衷，该类型金融们构制度没计的宗旨，就是解决贫困落后的农村地区金融供应缺乏。带有浓郁的支农扶贫的政策意图性。从这个意义上讲，对于村镇银行的法律性质。结合中国国情。不妨大胆地界定为农村基层政策性银行机构。这样既可避免在认识
7、t对村镇银行设立宗旨、运行途径、发展方向和规制目的的混淆，更可在实践上使村镇银行的运行和发展区别于般商业银行，区别于农业银行、农村信誉社等普通的基层农村银行机构，充分实现其支农扶贫的政策意图。因而我们可对现行规定作重视审定和修改，对村镇银行经营原则删除效益性原则，加强它在支持农村经济发展方面的政策性特质。三、村镇银行发展的法律保障基于上文所述的对村镇银行法律性质的反思，笔者以为，应从法律制度的详细j戴十上做下面方面调整。是将村镇银行的规范由部门规章上升为法规将银监会制定的村镇银行管理暂行规定)上升为由国务院制订公布的俐镇银行管理办法。村镇银行是新兴农村金融组织，在中国面临加快农村发展的紧迫局势
8、中将发挥越来越重要的作用，因而有必要提升其法律规范的层次，凸显国家和社会对村镇银行发展的重视。二是在村镇银行管理办法中，修改涉及村镇银行性质的条款规定。首先，对于村镇银行的经营原则，应删去“效益性，该条款可改为“村镇银行以安全性、流动性和保本经营为原则。自担风险、自我约束、自主经营。承前文所述，应大胆地将村镇银行界定为农村基层政策性银行机构，而经营原则是政策性银行机构与商业银行最大的区别。政策性银行不应以盈利为目的而应以支农扶贫为经营原则，以实现国家的政策意图为最高目的。其次，删去以（商业银行法）为法律根据的条文，增加政策性银行管理的法律根据如（国家政策性银行财务管理办法。此外，在村镇银行的业
9、务经营、内部管理、风险控制乖日外部监管等方面，均应体现其政策性银行机构的特点。如财务上应以节支保本为出发点，内部控制和风险管理应以支农扶贫政策意图的实现为着眼点，外部监管则应建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和考核办法，并将考核评价结果作为对村镇银行行政许可、综合评价以及高级管理人员履职评价的重要内容。三是建立村镇银行发展促进的部门配套规章体系和地方性法规。财政部可对村镇银行的财务管理和税收出台专门的办法，银监会可针对村镇银行的机构设置、运营管理、内部控制和支农服务质量考核制订相应的规章办法，审计署可出台村镇银行外部审计的办法，各省自治区政府还可根据当地实际情况制定支持村镇银行发展的地方性法
10、规。四、村镇银行发展的政策支持政府对村镇银行的政策同样是其发展的重要条件。当前形式下，从中央到地方政府均应制定积极有力的政策，扶持和加快村镇银行发展。是信贷利率政策。村镇银行以扶贫支农为宗旨的小额信贷为主要资产业务。村镇银行小额信贷的利率政策，必须从可持续长远发展的角度进行考虑。合理的利率被经历证实是小额信贷持续发展的重要条件之一。所谓合理的利率是指这样的一种利率，它能补偿管理费用、资金成本、与通货膨胀有关的资金损失以及贷款损失。由刊额信贷极高的操作威本(比常规贷款)，小额信贷的利率一般讲应当高于由市场构成一般商业利率，其实际水平会因项目形式、资金供求关系以及宏观经济环境的不同而有很大差异。有
11、学者甚至以为小额信贷的利率应高于般商业利率十个酉分点才能实现持续发展的目的。村镇银行固然应界定为政策性银行机构，但仍应以保本经营为原则。过低的贷款利率无法弥补小额信贷的成本，无法实现保本经营。因而，必须为村镇银行制定较高水平的信贷利率政策，才能确保其可持续发展，否则兴盛一日寸之后可能难以为继。二是财政补贴政策。有人可能会质疑，较高的利率能否为农村低收入和贫困人口所承受?高利率能否实现支衣扶贫?诚然，要更好地实现支农扶贫的政策意图，就应尽量地降低农民借贷的利息负担。这一点应该通过财政补贴政策来实现。我们传统的做法是财政向政策性银行机构提供贴息，弥补它们由于实行较低贷款利率所带来的亏损。但是，国内
12、外大量的和长期的经历已经证实，有补贴的优惠贷款会导致严重的寻租行为，而最终可能剥夺穷人获得信贷支持的时机。鉴于此，笔者以为应该采用直接向贷款农民提供利息补贴，即财政根据贷款农民向村镇银行支付的利息额给予一定比例的补贴，以及其它奖励性补贴即对在村镇银行贷款的农村贫困人口进行贷款奖励性的补贴。三是税收优惠政策。村镇银行是不能盈利为目的的政策性银行机构，因而对它的税收不能根据商业性金融杌构来征收。税收同样是村镇银行经营中的成本负担，对村镇银行的征税，既要根据国家有关法律法规来施行，又必须给予相当程度的优惠和鼓励。因而必须在税收政策的制定上确立较大幅度的减免和退税政策。四是地方奖励政策。地方财政应建立
13、地方奖励基金，对支农扶贫成绩显著、奉献宏大的村镇银行及其高级管理人员进行物质奖励。除此外可以j宙过评选先进、评选名次、授予声誉称号等精神奖励的方式，体现地方政府对村镇银行及其高级管理人员成绩的肯定，显示政府对村镇银行发展的关心和重视。五是存款保险制度。为村镇银行建立存款保险制度正成为很多人关注的热门问题，但笔者以为要从立法完善的角度建立村镇银行的存款保险制度尚有待时日。当前情况下的最佳选择是从政府制定施行金融政策的角度，将村镇银行纳入存款保险制度的试点范围，为其建立存款保险的“安全网。这将较大地提高村镇银行的公信度和社会认可度。综E所述，村镇银行的发展依靠于个良好的外部环境，主要是法制环境的保障与政策体系的支撑。除此外，村镇银行还需要社会公众的认知、政府部门的重视，以及金融文化的繁荣等多种因素共同作用的促进。相应地，村镇银行的健康发展亦将回报经济金融，构成良性循环。