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1、消防监管问题与应对策略关键词公安消防部门；消防安全管理；一专多能；应急救援摘要本文说明了我国新时期公安消防安全管理面临的新形势，分析了现阶段公安消防安全管理存在的主要问题及其原因，并在此基础上对将来消防安全管理的合理走向提出了若干对策建议。在当代社会中，各种传统的与非传统的公共安全问题相互交织、互相影响，以致消防安全服务问题愈益凸显。一、新时期消防安全管理面临的新形势伴随着经济社会的快速发展，城市当代化建设步伐加快，地铁、高层、异形和地下建筑，以及陆、海、空各种交通运输工具日益增加，化学工业、石油工业、核工业等行业不断发展，新技术、新产品、新工艺、新材料等广泛应用，这些在给人们的生产生活带来便
2、利的同时，也使各种各样的灾祸事故越来越频繁地发生，公安消防部门灭火救援任务的复杂性和艰巨性愈发凸显，全社会对公安消防部门有效应对突发事件也有着众多新的等待。一是各种灾难事故高发频发，处置难度增大。工业化国家的发展历程表明，一个国家、一个区域的火灾形势走向与工业化发展水平密切相关。在工业化的初期、中期和后期，火灾一般呈上升、平稳和下降的趋势。目前，我国总体上处于工业化中期阶段，但我国的工业化进程具有一定的特殊性，产业构造、布局与西方工业化国家有很大不同，尤其是经济全球化使我国迅速成为产品制造业大国，劳动密集型产业和资源消耗性企业大量增加，即便在经济较发达的东南沿海和长三角、珠三角地区，具有明显工
3、业化初期特征的作坊式生产企业仍遍布城乡，现阶段乃至今后一个时期，这种粗放增长的经济发展形式和低水平的加工方式，由于过于追求经济效益而忽略了消防安全，将致使火灾危险源持续增加。国际经历表明，当一个国家人均GDP在1000至3000美元这一区间时，公共安全事件处于上升期，3000至5000美元时处于高发期。而我国在2008年人均GDP就已到达3260美元，正处于公共安全事件高发期。据国家统计局近五年的数据估算，我国每年因突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万人，伤残人数超过200万；经济损失年均近9000亿元，相当于GDP总量的3.5%，远高于中等发达国家12左右的同期水平。2由于我国灾祸
4、种类多、分布地域广、发生频率高，已经成为继日本和美国之后，世界第三个灾祸损失最为严重的国家。灾祸经济学揭示出，发达国家上百年工业化经过中分阶段出现的各类灾祸事故问题，近年来在我国已经集中凸显，我国政府的应急救援能力也成为社会普遍关心的焦点问题。二是消防部门的职能延伸，应急救援任务紧迫而繁重。2008年修订的（消防法）第37条规定，“公安消防队、专职消防队根据国家规定承当重大灾祸事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作，这为消防部队介入社会抢险提供了法律根据。（国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见）国办发200959号也明确提出，“加强基层综合性应急救援队伍建设，各基层政府要以公安消防队
5、伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定“一专多能的县级综合性应急救援队伍，在相关突发事件发生后，立即开展救援处置工作。将“加强应急救援工作作为公安消防部门的法定职责，在极大地拓展了消防工作职能的同时，也使公安消防部门所承当的任务更为繁重，责任更为重大。我国消防部队担负着防火灭火、抢险救灾任务，是和平常期使用率最高的一支重要的应急救援气力，具有体系完好、反响迅速和战斗力强等多重优势。在2008年“512汶川大地震中，我国消防部队以大约10%的人员投入抢救出了约26%的被救受灾群众。3这也从一个侧面体现出当代风险社会公众对消防这支专业抢险救援气力的依靠与需求。目前公安消防部门所承当的综合性
6、应急救援任务，除了自然灾祸外，还要承当诸如工矿商贸等企业的各类安全事故、重大交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态毁坏事故等事故灾难的应急救援，同时要协助有关专业队伍做好突发公共卫生事件的抢险救援工作。此外，有些重大刑事案件、规模较大的群体性事件、恐惧袭击、经济安全事件和涉外突发事件等社会安全事件也需要公安消防部门履行相应的职责。这种职能定位，必然使全社会对公安消防部门的公共安全服务水平提出更高的要求，对公共安全管理能力寄予更大的期望。二、消防安全管理存在问题及其原因分析改革开放以来十分是进入新世纪以来，在各级党委政府的关心支持下，公安消防事业获得了宏大进步，公安消防安全管理水平明显
7、提升，消防事业整体快速发展，为加快区域经济建设和社会发展创造了良好的消防安全环境。但必须清醒地认识到，整体而言，现阶段我国消防安全管理的“两个基本矛盾，即经济社会快速发展与消防基础建设相对滞后的矛盾、公共安全保障需求增加与全社会防灾救援能力缺乏的矛盾仍然存在，公安消防的安全服务事业仍然滞后于经济社会发展和城市建设的需要。一政府消防安全理念存在偏差，消防服务职能履行弱化。消防安全事件高发、频发、多发的现状，虽然与经济快速发展、社会急剧转型和自然灾祸增加等客观因素有关，但更多的是由于一些地方政府和有关部门对消防安全管理不重视，对预防火灾的重要性认知缺乏等主观因素所致。有些地方和部门在改革和发展决策
8、经过中，缺乏应有的安全防患意识，不能正确协调好生产、建设与安全之间的关系，热衷于直接管理和介入经济建设，为了增加地方财政收入、提高经济效率而构成经济建设上的特权主义；一些地方政府领导对消防安全隐患充耳不闻、避而远之，不愿或不敢直接面对消防安全工作，致使安全问题积重难返；甚至有些地方政府运用权利干涉消防执法监督工作，以牺牲消防安全为代价，进而造成诸多消防安全隐患。二消防部门职能延伸扩展后，相应的保障条件跟进不力。消防安全事业的发展离不开地方政府的财政支持。没有强有力的公共财政保障，消防安全事业发展必受影响，十分是在公安消防部门的职能延伸扩展以后，更需要加大地方政府的财政支持力度。当前全国普遍面临
9、着广大社会成员公共需求的全面快速增长与公共产品严重短缺之间的矛盾，尤其是在经济较落后的地区，公共消防产品投入缺乏愈加突出。究其原因，主要是传统的由单一政府垄断的消防投入严重缺乏所致。由于各级地方政府负责本行政区域的消防灭火救援的经费和装备保障，消防安全管理的主要经费来自于各级地方政府的财政拨款，因此公共消防基础设施、消防装备、消防科研、消防宣传教育以及消防安全综合保障能力的建设很大程度上取决于地方的财政保障力度。照此，经济较落后的地区受制于财政压力，无力承当消防装备和消防基础设施的投入，消防安全事业出现“欠帐问题也就缺乏为奇了。同时，消防警力扩编数量受限，合同制消防员队伍管理不科学。一方面，由
10、于我国公安消防部队是中国人民警察部队序列的一支现役部队，而现役部队编制数量又是有限的，直接导致了消防一线工作人员数量缺乏，一个人往往要干几个人的活，消防警力缺乏与繁重的抢险救援和社会救助的任务矛盾愈加凸显。另一方面，遭到尴尬的身份定位、较低的经济政治待遇和繁重工作任务等因素的共同影响，合同制消防队员和文职雇员队伍还处于非常不稳定的状态，出现屡招屡走、频进频出的现象。此外，现役人事机制也影响着消防队伍建设的可持续发展。频繁的转业、退伍和消防业务知识在转业后的实用性很小等因素，使得消防队伍建设的可持续发展遭到影响。三消防安全管理形式比拟单一，消防产品多元化供应渠道缺失。在计划经济时期，我国曾一度构
11、成了消防部门一家“替代式、“包揽式的消防安全管理形式。在消防安全管理领域，政府占有绝对的主体地位，几乎承当了全部的消防安全管理职能，社会各单位主体和个人对公安消防部门产生了严重的依靠思想，忽视消防安全的自我管理，普遍缺乏介入消防安全治理的意识和技能。4随着经济转轨和社会转型的推进，当前我国政府在公共产品和服务的供应方面承受着不断增长的宏大压力。在消防安全服务领域，传统的以政府为单一主体的治理形式已然不适应时代的要求和社会发展的需要。这种过分依靠政府把握的权利资源，通过科层制的权利构造自上而下、由内到外地进行消防安全治理的方式，不仅在其外延和内涵上有很大的伸缩性和随意性，而且在防火灭火、抢险救援
12、等应对突发事件上也容易陷入“独木难支的窘境。同时，受制于传统政府强迫性、支配性的行政惯性，社会气力的发育发展以及社会自我调控能力的建设出现严重迟滞。四重救轻防，消防安全治理机制相对滞后。毋庸讳言，目前消防安全治理基本上还处于被动的应急阶段，重应急救援，轻事前预防和蔼后处理工作。世界银行早在（2000/2001世界发展报告）中曾指出，发展中国家重视准备和及时做出反响保证应付危机情况的资源充足并随时遵从调遣，以及在紧急情况发生后，资源能够得到迅速发送和有效利用；发达国家则越来越重视减少或化解灾祸的影响。5这一论断表明了包括中国在内的广大发展中国家重视突发公共事件的现场应急处理，忽视风险的预防和事后
13、影响的化解。（消防法）明确规定消防部队的详细任务是“消和“防，重点在于“防，但事实上现阶段的消防服务侧重于应急管理，即灭火和参加各种抢险救援行动，在防火监督检查方面的力度还不够强、不够深化，缺乏积极主动性，基本上还处于“以任务完成工作的阶段。公共安全管理是一项复杂的系统工程，其核心是要有一套行之有效的管理机制。但现实情况表明，很多地方的消防安全治理机制明显滞后。我国消防部门遭到双重体制的领导，体制的不顺往往造成消防工作不顺畅，消防官兵在实际工作中往往处于比拟尴尬的局面。由于政府、相关部门的消防管理责任不清，遇事互相推诿，致使政府和相关部门在消防管理和服务职能弱化,长期以来构成的消防部门唱“独角
14、戏的局面仍难以改变。现有的消防安全管理系统中的预防机制和蔼后处理机制不够健全，与成熟的公共安全管理还存在相当大的距离。五消防监管体系建设不到位，消防安全责任难以落实。受双重领导体制的影响，消防部门有些单位同时遭到多个部门的领导和监管，而相关部门监管又不协调，致使多头监管、重复监管的现象仍然存在。在利益的驱使下，消防监管从义务性的工作变成了一种相互争夺的资源。当监管有利可图，政府各相关部门之间争权夺利，当问题棘手又无利可图时，或者出现安全问题时，部门之间相互推诿扯皮，推卸责任。这种无序的、紊乱的监管体制必然使消防监管不能发挥应有的效用。同时，消防安全监督的长效机制落实缺乏力度，火灾隐患监督整改工
15、作面临压力较大。火灾隐患举报、公示、政府挂牌督办、部门联合执法等长效机制还不够健全，隐患整改措施难以落实，整治成效难以稳固，整治工作尚未构成强大合力。与此同时，消防安全责任追查和考评机制不健全。在企业改制、经济转轨的经过中，一些企业和单位未能正确处理好经济与安全、生产与安全、效益与安全等之间的关系。没有建立切实可行的逐级消防安全责任制和岗位安全责任制，有的单位建立了制度，但不抓落实，形同虚设。6固然（消防法）规定消防工作实行“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责的消防安全责任机制，但是相应主体的责任没有明晰化、责任追查体系没有具体化，也没有建立定期组织考评政府和相关部门消防安全职责落实情况
16、的机制。致使相当部分政府和企事业单位的消防安全责任只停留在书面签订阶段，“以文件贯彻文件，以会议落实会议的现象比拟普遍，一旦出现消防安全问题，首当其冲的往往是消防部门，相关的责任当事人却得不到应有的惩罚，进而导致火灾隐患治理责任不能切实有效地落实。三、完善消防安全管理的对策思路一以人为本：消防安全管理的核心向度。“任何变革都从理念或者价值层面开场，同样，任何不适应都是从理念层面或者价值层面开场的。7换句话讲，正确的理念能为消防安全管理的价值取向作出规范性和引导性的判定。能够讲，以人为本，首先要做到以人的生命为本；科学发展，首要的是安全发展；构建和谐社会，关键的是构建平安社会。对于消防安全管理来
17、讲，以人为本这一核心价值至少指涉两个方面：一是消防安全管理应始终围绕公共利益展开，始终将公众的生命财产安全作为一切工作的出发点和落脚点。在当前强调加快发展方式转变的背景下，政府及其相关部门可能面临着多重价值目的的选择，但始终不能偏离和抛弃的是保证人民生命财产安全这一基本旨归。各地、各有关部门要在战略的高度上充分重视消防安全的极端重要性。二是消防安全管理应致力于实现消防官兵的全面发展，努力建设一支“忠实可靠、服务人民、竭诚奉献的消防队伍。打造公安消防铁军是推进消防事业发展进步的创新之举，是全面提升消防部队战斗力水平的强警之策，是体现消防工作核心价值和责任宗旨的客观要求。各级公安消防部门要坚持以人
18、为本，切实加强消防官兵的思想政治建设，提高消防官兵的文化素质和消防技能，关注消防官兵个人的成长与健康，进而促进消防部队整体素质和安全管理能力的跃升。二破立结合：消防安全管理的制度重构。制度是所有规则的集合，制度失范必然导致治理失序。“对于治理来讲，技术创新能否提高治理的绩效存在着成功和失败两种可能；而制度创新作为一种能带来规则发生根本性变化的创新，则必然提高治理的绩效。8不可否认，新（消防法）公布施行以来，各地在消防安全管理的理论和实践探索上获得了不少令人可喜的成绩，但目前有关消防安全管理的制度性研究仍相对匮乏，内在统一的消防安全管理制度体系尚未完善。因而，必须完善消防法律法规体系这一消防安全
19、管理的基础性工作，当前要十分重视消防安全管理的立法调研，抓紧建立一套权威的、针对性和可操作性强的配套法规，破除因立法供应缺乏或一些规章制度不统一而引发的矛盾问题，确保消防安全管理工作的开展有法可依。详细而言，一是要建立科学的消防决策责任追查制，扎实推进消防决策的科学化与民主化，破除非程序性决策程序化造成的决策迟滞现象或因决策权限过分集中造成的决策失误现象。二是要建立透明公开的消防执行责任制，规范消防行政处罚自由裁量权，严密执法程序，破除诸如一些地方和部门为了吸引投资，盲目简化审批环节，降低审批标准，给火灾发生埋下隐患的乱作为现象。三是建立消防过错追查制，厘清消防部门与企业、个人的责任担当，完善
20、当代行政问责，及时发现并解决倾向性问题，化解以往因消防工作权责失衡造成的矛盾纠纷现象。四是建立完善的消防执法监督制度，整合监管气力，积极推行联合执法和综合执法，维护消防执法的公平与正义。五是建立科学的执法质量考评制度，坚持运用定性考核与定量考核相结合、动态考核与静态考核相结合、行为主体与管理标的相结合、日常考核与应急管理考核相结合、内部考核与外部考核相结合等多元立体考核方式，真正实现消防安全管理新突破。三一主多元：消防安全管理的形式选择。现有的事实证实，当前防火、灭火等几乎所有的消防以及社会救援任务，单凭消防部门的一己之力已无法继续维系，所以，当务之急是要求消防部门必须在治理构造上尽快作出转变
21、。这种转变，是“充分发挥地方政府体制所拥有的动能，这来自于宪政构造的铺设，来自于体制各个部位相应的权利和责任的互动，来自于相关权利机关强有力的制约，也来自于社会对开放的政府体系的监督与介入。9地方政府应认真反思过去试图依靠消防部门通过大规模干涉以改造和重塑消防安全所带来的难局，把不该由消防部门管理的事项转移出去，把该由消防部门管理的事项切实管好，实如今纵向层级上从传统的集权式、尖塔型构造形式向分权式、扁平型构造形式转变，在横向层级上从重决策、执行轻监督、咨询、信息向各部门的协调平衡转变，着力探索从单一的安全管理向多元合作的“一主多元的复合治理形式转变。四一专多能：消防安全管理的能力跨越。在传统
22、消防安全的视角下，消防部队的职责主要是灭火和防火，这也是“消防二字的本源之义，然而随着公共安全形势的急剧转型，消防部队亦越来越多地承当起了一些非传统消防安全的救援任务。事实表明，当前公安消防部门实际承当的其他灾难事故的应急救援工作量，已经到达超过了火灾扑救的救援量。这就为消防安全管理开释了这样一个信号：消防部队任务担当的特殊性决定了消防安全的治理形态不仅是构造意义上的，而且是能力意义上的，它不仅需要先进消防装备作为保障，同时也需要较强的综合能力作为支撑。为此，要有效应对各项传统或非传统应急救援任务，消防部队必须明确社会抢险救援的重要意义，拓宽消防业务训练范围，坚持科学施训，注重技能和战术训练，
23、加快熟悉和使用高新装备与技术，走出“旧的方法不管用，新的方法不会用的窘境，充分发挥新技术、新方法、新装备在实际作战中的效能。五固本强基：消防安全管理的发展内质。固然消防安全事故的发生在很大层面上是一种非常的、暂时的、例外的状态，但实证与理性告诉我们：绝大多数消防安全事故发生的根本原因在于社会，治理消防安全事故的根本气力也在社会。消防部门要善用各种媒介与载体，加大消防法规和消防知识的宣传力度，推动消防宣传工作进农村、进学校、进社区、进单位、进企业，积极营造强大的消防宣传舆论气氛，加强社会公众的消防安全意识，提升社会公众对消防安全的认知能力。要加强与各基层政府、居委会和村委会以及相关企事业单位的联合，尽快开展消防安全评估工作和应急情景训练，提高社会公众自救与互救的技能，培养社会公众良好的应急心理素质,逐步构成全社会“大消防的基本格局。