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1、国家教育改革试验区建设中地方立法的功能论文国家教育改革试验区建设中地方立法的功能论文改革开放以来,我国不断规范教育执法行为,教育事业和教育活动逐步实现规范化、制度化,但同时也暴露出不少严重的问题,因而,加强地方立法,有利于教育执法的改良。下面是学习啦我为大家精心准备的:国家教育改革试验区建设中地方立法的功能相关论文。仅供大家浏览参考!国家教育改革试验区建设中地方立法的功能全文如下:摘要:制度创新、立法建制是国家设立教育改革试验区的主要目的和任务,加强和改良地方立法,能够提高教育法的地位,促进教育法体系的完善,有助于教育执法的改良和法律目的的实现,有利于教育法律救济制度的落实和教育权利的保护,也
2、有利于通过法制监督和普法提高全民的法律意识。教育改革试验区建设应重视发挥地方立法的作用,为全国性的教育改革和立法探索道路。关键词:国家教育改革试验区;地方立法;教育立法。2003年以来,教育部先后与十余个省份建立了主题不同、任务有别的国家教育改革试验区,要求把试验区工作的重点切实放到制度创新上,把精神放在探索推进教育科学发展的体制、机制上1,这表明制度建设包括机制、体制、法制建设是试验区建设的主要目的和任务。然而长期以来,教育立法研究推崇权威、统一的中央立法,重视创制完备、系统的法律文本,忽视立法层次的多样性、立法主体的介入性、立法内容的针对性以及立法和法制运行的关联性。(国家中长期教育改革和
3、发展规划纲要(2020-2020年))要求各地根据当地实际,制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章2,这就明确了地方立法在教育发展和教育法制建设中的重要地位。然而,在建设国家教育改革试验区的经过中,主要依靠政策和行政权利推进的现象和观念仍然存在,制度建设、制度创新的地位还不够突出。国家教育改革试验区的建设形式一般是以地方建设为主、中央扶持为辅,非常有利于发挥地方教育立法的主动性、灵敏性和中央引导的目的性、方向性,尤其对解决长期存在的教育执法薄弱、教育保障体制缺乏等问题大有裨益。当前教育改革试验区的建设如火如荼,为引起对地方立法的重视,本文试对地方教育立法的功能作一梳理。一、地方立法促进教育法
4、律体系的完善。综观世界近当代教育史,本质上就是一部近当代教育法制建设的历史。3我国已经构成了由纵向五个层次和横向六个部门构成的教育法体系,这是改革开放30年教育法制建设最重要的奉献4。不过,这一体系在内外系统中都存在严重的缺乏,需要加强和改良地方立法,促使其完善。首先,通过地方立法对教育法体系进行充实,能够凸显教育法不同于其他法律部门的调整对象和调整方法,有助于明确教育法在法律体系中的地位。已有的教育法律法规多重视对教育行政关系的规范,忽视教育民事关系和其他关系,这也是中央立法普遍性原则的体现。地方法律在施行的经过中,面临的问题有其特殊性,如更多的民办教育,更困难的经费筹措,更复杂的文教风气和
5、当地传统等。地方立法肯定要更多地关注教育民事关系和师生间的教育特殊关系,这必然导致调整对象超出行政法调整对象的范围。在调整手段上,教育法目前主要是批评教育和要求承当行政、民事、刑事责任;而地方立法在法律限度内,能够使用更有教育色彩和综合性质的手段。如各地对违背(义务教育法)的家长采用花样繁多的教育惩戒方式,在不违法的前提下,确实体现出教育法的特点。地方教育立法在调整对象和调整方法方面对中央教育立法的充实,有助于支撑教育法是独立部门法的观点。其次,地方立法能够改善教育法体系的纵向构造。当前的教育法体系包含多个纵向层次,地方立法固然只在教育法体系的较低层次发挥作用,但通过认真研究和改良,无疑能促进
6、教育法的纵向体系进一步理顺和平衡,为其顺利施行和实现提供保障。目前我国教育法体系中,由全国人大及其会通过的法律有7部,行政法规不到100种,而地方性法规、规章累千上万,其中政府规章、准规章数目最多,条例类法规数量较多,施行性法规较少,重复立法较多,立法资源配置不尽合理5。这既造成法律体系的混乱,也产生了不少法律效力可疑的规范性文件。通过明确地方立法的职权范围,规范地方立法的程序和效力,有利于构成和教育法律、行政法规协调互补的地方教育立法体系,有利于教育法律、法规的贯彻落实和立法意图的实现。再次,地方立法有助于改善教育法体系的横向构造。我国的教育法体系以现行有效的(学位条例)、(义务教育法)、(
7、老师法)、(职业教育法)、(高等教育法)、(民办教育促进法)等单行法为支撑,构成六大块的横向构造。但六大块之间强弱失衡,导致各类教育的发展水平不一。由中央直接规划并负责的高等教育和义务教育发展比拟稳定,中央和地方立法都比拟完备;以地方负责为主的职业教育、民办教育则明显薄弱,地方立法以因循抄袭为主,发展的积极性、主动性没有得到立法的推动和保障。此外,六大块缺乏以涵盖我国教育法体系的全部,教育立法的空白还有很多。学校法、学生法、教育经费法、终身教育法、考试法等都应在教育法体系中占有一席之地,但上述领域有些在短时期内根本无法实现全国统一立法,因而需要加强地方的创制性立法,在有条件的地区首先试行,为教
8、育法体系的建立健全打下基础。二、地方立法促进教育执法的改良。改革开放以来,我国不断规范教育执法行为,教育事业和教育活动逐步实现规范化、制度化,但同时也暴露出不少严重的问题,因而,加强地方立法,有利于教育执法的改良。教育执法中存在的突出问题首先是选择性执法,可能产生利益的执法领域多方竞争、蜂拥而至,反之则百般推诿、无人负责。比方对各级学校尤其中小学的达标、检查、评选等曾经蔚然成风,学校疲于应付,无法维持正常的教学秩序。而同时,那些为行政机关设定义务的教育法律规范却不能落实,教育经费的足额投入、老师工资的按时发放、学生课业负担的减轻在一些地方成了水月镜花,甚至出现投诉无门、行政机关互相踢皮球的现象
9、。其次,还存在应付性执法。表现为敷衍塞责、走过场、打折扣。教育法作为国家法制体系的重要组成部分,其权威性和强迫力是不言而喻的,然而长期以来从未听闻国家强迫力对教育执法的参与,于是软法成了教育法的别名,教育法制的形象严重受损。以维护老师合法权益为例,(老师法)规定拖欠老师工资或者侵犯老师其他合法权益,严重阻碍教育教学工作的,要对直接责任人员给予行政处分;情节严重,构成犯罪的,依法追查刑事责任。但有的地方老师仍很难按时足额领到工资,该享受的医疗、住房等福利也大打折扣。此类违法现象并不鲜见,然而政府领导却没有遭到任何形式的处分。教育执法中出现上述问题,虽然有立法环节的原因,比方对行政机关职责划分不明
10、、应承当的法律责任不清等,但更主要的是执法意识和执法体制的原因。随着法治进程的推进,依法行政已基本实现,但也存在值得警觉的被动执法、片面执法、消极执法等现象,表明行政人员的执法意识固然有了显著提高,但仅仅是从被迫接受的角度去认识依法行政、依法治校的。地方立法是严格按照立法目的和程序征集、讨论和构成法律规范的经过,必然同时也是对行政执法人员法律意识培育和养成的经过。给行政人员提供通畅、便捷的意见反应渠道,使立法专家、普通民众及执法人员有时机充分沟通和辩论,必然能为执法提供和谐的公共环境,减少乃至消除执法阻力,促使执法人员主动、全面、积极地根据法理、法意和法律规范执法。地方立法的改良和介入人员的增
11、加不仅有利于教育法律意识的提高,还有助于地方教育行政权利边界的明确划分,改变政出多门、有关行政机关都想染指教育执法的局面;更有助于明确地方教育决策和教育行政的职责范围,改变教育执法中无所适从的局面,为建立教育政策和教育立法协调互补、教育行政机关与其他行政机关分工合作的体制创造条件。三、地方立法促进教育法律救济的落实。教育法律救济是指当教育行政主体或其他国家机关或社会组织在管理经过中侵犯了相对人的权益时,相对人能够通过申述、行政复议、行政诉讼或调解等方式获得法律上的补偿6。教育法律救济以非平权性质的纠纷存在为基础,以损害为前提,通过司法途径(即提起诉讼)、行政途径(即行政复议)、行政申述和行政赔
12、偿,以及仲裁和调解途径等到达弥补受害者合法权益的目的。地方立法在促进教育法律救济的落实方面,发挥了先导的作用,不管是教育司法诉讼的破冰,教育申述制度的产生,还是教育仲裁调解的开展,都首先得益于地方立法在解决详细矛盾中的智慧创造,然后才有中央立法的制度构建。就教育诉讼而言,1995年上海市成立了长宁区人民法院教育巡回法庭,为贯彻施行教育法律、法规,探索教育司法实践首开先河。此后湖南省张家界市永定区先后成立了教育法规执行室和教育法律法规审讯执行联络室。各地方的可贵探索促进了教育司法诉讼的发展。没有地方法院在教育司法中获得的点滴突破,很难设想对受教育权和对老师、学生权益的保护能到达今天的程度,对政校
13、关系、校内关系的研究能获得如此多的共鸣。但是总体而言目前我国的教育司法还相当薄弱,当老师、学生面对学校,学校面对行政机关时,司法诉讼的提起还是万般无奈的下下之策,独立的行政司法制度在全国的统一建立仍遥遥无期。发挥地方立法的灵敏性、针对性强的优势,在条件成熟的地区率先进行教育司法诉讼的类型化和制度化改革,必然有利于依法治校和教育法治的实现。老师和学生申述制度是教育法领域的十分救济制度。(老师法)规定,学校或者其他教育机构、人民政府有关行政部门侵犯老师合法权益时能够进行申述,但对老师申述的时效、次数等重要问题并没有详细规定。目前仅有少数地方为落实老师申述制度制定了专门立法,且已有立法文本的规定也差
14、异悬殊,导致对老师维权非常有利的这一良法无法真正落实7。只要通过加强相关的地方立法,为老师申述制度的落实铺平道路,才能把文本上的权利变为真正的权利。学生申述制度的施行情况更不容乐观,1995年(教育法)就规定了学生申述权,但直到2005年(普通高等学校学生管理规定)才真正对这一制度进行构建,而各省对其他层次和类别学生的申述制度仍无规定。各校关于大学生申述的受理机关、职权、时限、处理效力等的规定也缺乏认真的沟通和论证,很多条文得不到学生的赞同和认可。难怪有论者讲我国的学生申述制度尚处于发育阶段8。这些空白点正是地方立法的用武之地。由省级立法机关领衔教育行政机构和学生组织,在充分沟通的基础上草拟并
15、通过地方法案,必然能够促进学生申述制度的真正落实。教育法律救济中的其他途径如仲裁和调解、行政复议、行政赔偿等,面临和以上二者类似的境况和问题。教育作为以培养人才为己任的事业,作为高素质人才聚集的领域,理应在权利救济上有良好的表现,但现实却是教育法律救济在多数地方成为可望而不可即的权利。从加强和改良地方立法入手,必然有助于教育法律救济的落实。四、地方立法促进教育法制环境的优化。教育立法、教育执法和教育法律救济是构成教育法制的实体性和构造性的要素,它们只要在一个适宜的教育法制环境中才能真正发挥作用。教育法制监督和教育普法,就是为教育法制这架具备了主要部件和框架的机器提供持续动力和润滑剂的机制。教育
16、法制监督按监督主体分为国家机关、社会组织和人民群众的监督三大类。国家机关的监督目前最为强势,尤其行政机关的上对下监督及教育审计、教育监察、教育督导已构成相对严密的规则和固定的程序,但由于是行政机关内部的监督,行之长久难免产生上下相维、因循苟且的弊端和嫌疑。信息时代社会舆论的监督作用空前提高,而教育是舆论经常关注的热门话题,由此也成为教育法制监督的便捷、有效方式。信访工作虽有很大加强,但人民群众的监督渠道远不够通畅,这也是地方立法应当有所作为的领域。各地实现群众监督的方式有群众信箱、领导热线、控告、检举、咨询等不一而足,但各种方式的运作程序和反应机制良莠不齐。教育作为人民群众最为关注的事业和各地
17、方的施政重点,有望在地方立法中率先构成规范和高效的法制监督制度,进而促进教育法律意识的广泛提高。教育普法对教育法制具有天然的针对性,是普及教育法律知识、培育教育法律意识的有效方式。教育普法工作要求各地教育行政部门和学校的普法工作机构或法制工作机构要认真做好老师法制教育的组织领导和统筹协调工作,要严密结合老师职业的特点以及老师工作、生活的实际,制定切实可行的老师普法规划和工作进度,精心组织施行9,由是赋予各地制定教育普法计划并组织施行的职权。比方河南省教育厅下设普法办公室,开通了河南教育普法网;福建省教育厅则出台了闽教研202010号(关于对全省老师进行教育普法考试考核的通知)。地方立法应在规划
18、和组织这一长期任务上大展拳脚,为推动教育法制建设提供不断优化的环境。教育改革试验区的建设,是推进教育发展、落实科教兴国的重要举措,试验区建设的中心和重点是构成长效并可推广的机制、体制和法制。加强和改良地方立法,有利于完善现有教育法律体系、改良教育行政执法行为、落实教育法律救济制度和优化教育法制环境,理应遭到充分的重视。注释:2020年11月查国务院行政法规库,教育科技类法规共计227种,除去失效及被修订者,经笔者分类关涉教育的计89种。:/平权性质的纠纷适用一般的法律救济。教育纠纷的双方不是平权关系,但又不是法定的上下行政关系。参考文献: 1教育部重庆市共建教育综合改革试验区高层会谈举行N。中
19、国教育报,2020-05-15. 2政治局审议通过中长期教育改革和发展规划纲要EB/OL。:/ 3李连宁。依法治教的探索M。北京:法律出版社,2003. 4杨桂青。社会变迁中的教育法制改革开放30年教育法制建设回首与瞻望N。中国教育报,2020-11-22. 5江材讯。地方立法数量及项目研析J。人大研究,2005,(11):30-34. 6黄崴。教育法学M。广州:广东高等教育出版社,2002. 7张丽。教育法律问题研究M。北京:法律出版社,2007. 8陈鹏,等。教育法学的理论与实践M。北京:中国社会科学出版社,2006. 9教普法办20071号。关于贯彻全国教育系统五五普法规划切实加强老师法制教育工作的通知EB/OL。:/