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1、论我国政府部门绩效预算制度的改革体系绩效预算自二十世纪四十年代提出以来，目前已经有50多个国家不同程度地施行了绩效预算。从国际经历角度看，绩效预算的产生有特定背景条件，伴随着绩效预算的完善经过中，这种预算形式也构成了稳定的基本内容。一、怎样理解绩效预算确实切含义对绩效预算确切含义的理解直接决定着怎样编制绩效预算、怎样认识推行绩效预算的可行性、怎样分阶段完善绩效预算与行政管理体制运行之间的关系。西方国家固然推行绩效预算已有较长时间，但对究竟什么是绩效预算仍然争论不休。人们普遍认可的是绩效预算是一种结果导向的预算，争议的焦点在于怎样给出一个完好的定义。世界银行专家沙利文以为：绩效预算是一种以目的为
2、导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，详细来讲就是把资源分配的增加与绩效的提高严密结合的预算系统。瑞典的决策部门以为：绩效管理并不是单纯的一些措施或方法，而是一个非常广义的概念。绩效管理的目的就是要实现成效和效率，成效是指应该做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亚把绩效预算分成五个部分：一是政府要办的事;二是配置预算资源;三是以结果为中心制定绩效目的;四是评价目的实现状况的标准;五是评价绩效的指标体系。由此可看出澳大利亚是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价形式。推行绩效预算在我国还处于理论准备和调研可行性阶段。此间，人们首先想到的就是搞清楚什么叫绩效预算。
3、一些人以为可直接引用西方国家的定义，一些人则以为应该从我国的实际情况出发给出合适改革方向要求的定义。如今突出的问题就是作为绩效预算起源地的西方国家也没有在绩效预算定义上达成共鸣，做为仍处于构建适应公共财政要求的预算体制的中国当然更是在定义上争议不休。但有必要指出：中国在讨论什么是绩效预算概念时，似乎没有区别开一些基本概念之间的差异，进一步讲就是有时把绩效预算、支出评价、预算绩效三个概念混为一谈。必须看到，这三个概念是完全不同的，详细而言，绩效预算是一个大系统，支出评价和预算绩效是这个大系统中的子系统。假如把三者混为一谈，无疑就是扭曲了绩效预算的本质特征。应该成认，把握绩效预算确实切含义确非易事
4、。从已有的国内外争论来看，人们认识上的不统一，原因之一在于对绩效预算的理解角度的差异。当人们从预算编制方法角度去给绩效预算下定义时，似乎非常难以讲清绩效预算与基数法和零基法之间确实切差异，因此提不出令人信服的定义;而当人们从预算执行结果角度去定义绩效预算时，又往往难以搞清楚投入与产出之间的联络。那么，究竟什么是绩效预算?如何定义才相对合理呢?我们以为：解决这个问题必须把握好定义的角度。确定角度，应从理想形式与可能形式之间的关系去进行。进一步讲，我们在给绩效预算下定义时，既要从预期目的出发，又要充分考虑已有的实践给予人们的启示，既要把握公共财政条件下预算制度的基本特征，又要认清绩效预算的特殊要求
5、。由此，能够讲，绩效预算首先是一种新式预算理念，它要求人们在编制预算时要以机构绩效为根据，进一步讲，就是要把拨款和要做的事的结果联络起来。应该成认，这种理念并没有量的显示，就好像讲爱有多深无法用数字表示一样，然而必须看到，这种理念相对于以往单纯分配资金的预算确实是一种突破，本质上是把行政目的与预算资源配置勾通起来了。其次，能够讲，绩效预算又是绩效的核算，进一步讲，就是从资金使用的角度去分别规划政府各个机构在单一预算年度内可能获得的绩效。再其次，绩效预算是一种示意图，它体现的是以民为本的执政观念，进一步讲，就是预算资源的使用必须产生某种社会效益，而这种效益应是社会公众所需要的，并非简单地由政府以
6、为应该获得的效益。概言之：绩效预算是一种预算形式，容含着预算理念和预算经过的重要变化，而预算编制方法的变化只是绩效预算实现方式所采用的手段。二、怎样构建政府绩效评价体系政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的详细表现。在一个国家或地区内，发展观、政绩观、理财观三者之间有着内在因果关系，其中发展观是基础，当政府选择了发展形式之后，遵从这一形式的要求推进既定的发展战略也就成为政绩的详细表现，政府的财政必须服务于发展观和政绩观落实的需要，理财观自然要依发展形式的特征而相机决定。因而，政府绩效的评价标准和指标体系就是发展观与政绩观的量化表现，财政收支构造则是这种量化表现的政府资金使用体现。构建政府绩效评
7、价体系首先必须对政府绩效做出合理的解释。这是一个涉及到政府绩效评价标准和确立评价指标的价值判定问题。要做出合理的解释，就必须有合理的前提条件选择。从理论上看，确定合理的前提条件要从发展观和执政观两个角度进行。由于：发展观是政府提倡什么的理念、执政观是政府如何促进社会发展的理念。根据科学发展观和执政为民的执政观，政府绩效应该更多的讲求的是政府行政结果的社会效益，其经济效益是依从于社会效益的扩展。因而，政府绩效应是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人民办事的效率和结果。详细而言，政府绩效又可划分为三大类：一是行政行为的合规性。这是指政府行为能否遵循了既定的法律、
8、法规、行政规定和组织原则。之所以把合规性列为政府绩效的一类，主要原因在于根据已有的制度安排来行政是为公众提供符合一定质量要求的公共产品的必要条件，我国公共管理中出现的很多问题，公众对政府的很多意见，本身不是在于公共产品供应数量和供应质量与公共产品需求之间的矛盾，而恰恰是在各级政府部门内大量存在的不按现行制度安排办事而引发的众多矛盾。显然，照章办事就是成绩，就是通过维护法治规范促进广大人民的根本利益。二是公共产品供应数量。公共产品分为有外在物质表现形式和无外在物质表现形式两类，前者如道路，后者如治安。这两类公共产品都能够量化表现。公共产品供应数量体现的是政府部门的工作量和努力程度，因此可讲是政府
9、绩效的突出表现。三是公共产品供应的外部正效应。每一种公共产品都有其特定的外部正效应。这种外部正效应是指公共产品本身带来的社会效益。社会治安为公众提供了安全的生活环境、社会救助促进了社会稳定、环境保护保护了人们的身体健康，等等。有必要指出：这种外部正效应的评估是一大难点。由于究竟哪些后果与公共产品供应有着直接的数量关系目前尚无很好的方法来测定。决定政府绩效评价体系构建的基本因素主要有三方面：一是政府目的。政府目的给出的是政府总体工作方向和部门工作方向。政府目的是政府社会经济发展战略和年度发展计划中的重要内容。政府目的决定着政府要提供哪些方面的公共产品，这是政府绩效评价的基本根据。二是政府工作任务
10、。工作任务是政府目的的详细化，讲明的是政府要提供多少公共产品、多长时间完成。工作任务一般表现为政务事项构造。三是政府部门职能分工。界线明晰的政府部门职能分工是政府绩效评价体系的基本决定因素。由于：只要部门责权分明，才能知道哪些事情该谁办，才能知道评价范围，才能知道评价的切入点。构建政府绩效评价体系首先必须确定合理的评价标准。政府绩效评价体系的核心功能是评价政府绩效好坏程度，因而，评价标准选择自然成为评价起点。选择评价标准应遵循可测度和可操作两项原则。由于政府绩效分为若干类，有必要分类确定政府绩效评价标准。对提供公共服务的一般性政务活动绩效的评价，应以能否照章及时、准确办事为标准，比方对民政部门
11、的低保补助工作的评价就是以能否及时、足额、按标准发放为标准来评价。对行政活动结果与工作人员努力程度密切相关的政务活动的评价应以有弹性的量值为标准来进行。比方公安部门的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安队伍的工作努力程度和水平高低。对综合社会效益较强的政务活动的评价应以预期效果和实际效果的比照为标准。比方对公共项目的评价就能够项目完成后效果与定项预期效果进行比照来衡量项目绩效。构建政府绩效评价体系涉及到的核心技术问题是政府绩效评价指标。政府绩效评价指标可分为合规性和效益性两个层次。之所以把合规性放在第一个层次，原因是政府行为的合规是法治社会中获得效益的前提条件。合规性评价层次上的指标可分
12、为三类：一是合法性指标;二是符合工作流程类指标;三是符合政策类指标。效益性评价层次上的指标可分为三类：一是符合政府目的的指标，包括总体目的和部门目的;二是综合社会效益类指标;三是工作绩效类指标。从上述方法论出发，对政府各部门绩效进行评价时，又可把政府部门分为三大类进行：一是综合部门，比方国家发展改革委、外交部、财政部、人民银行总行等;二是社会单项事务管理部门，比方民政部、劳动和社会保障部、公安部、教育部、计生委等;三是经济管理部门，比方铁道部、国家质检总局、国家税务局、国土资源部、水利部、农业部等，针对这三大类政府部门分类制定绩效评价指标体系时要结合各部门职能拆分政府目的指标，也就是要确定反映
13、政府目的的详细指标，这是首先必须解决好的一个难点问题。确定反映政府绩效的综合社会效益指标应主要考虑三方面因素：一是政府活动的阶段性社会矛盾调解成效;二是政府活动的长远效应;三是政府部门行政活动的互补性效应。比方对政府教育部门的绩效评价，确定综合社会效益指标体系时，就要通过设置一些指标，来反映政府教育方面的行政行为对富人和穷人子弟公共产品享用上的平等程度和所带来的即期不同收入阶层之间矛盾的调解作用。确定工作绩效类指标时应主要考虑四类因素：一是部门职能特征;二是部门职能范围;三是部门一般行政活动和所施行项目的技术决定因素;四是部门工作流程的设定。三、绩效预算对政府预算制度改革中的启示就现实国情而言
14、，由于我们目前没有做到把政府的全部资源十分是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围，也缺乏准确地把握完成绩效目的需消耗的成本的完备的预算信息和预算分析能力，财经纪律弱化仍然没有从根本上得到遏制，并且实行新绩效预算需要一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的气氛与机制，需要发展出一套成熟而且运行成本比拟低、达成一致的绩效测量体系。因而简单和盲目移植西方国家预算管理经历，难免出现淮橘成枳的结果。当前应在部门预算改革、国库集中收付、政府采购的支出管理改革的基础上，为施行成功的绩效预算积极创造条件 (一)加快构建完好统一的公共预算体系。中国公共财政框架的构建，无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基
15、础之上。只要全部政府收支纳入预算，在建立完好统一的公共预算体系的前提下，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。因而，应当以建立完好统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的费改税为契机，逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上，构成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。 (二)推进权责发生制政府会计与预算改革，真实、完好、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度，能够比拟全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息，有助于增加预算信息的完好性、可信度和透明度，加强预算成本计量与政府业绩考核。目前，澳大利
16、亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中使用权责发生制，或部分采用权责发生制。为了真实、完好地反映政府活动的成本和绩效，应在政府会计及预算中引进权责发生制，更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。 (三)创新预算编制方法与编制经过，逐步引入绩效评价内容，建立起绩效评价结果与预算编制严密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制，首先，要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度，加强预算的前瞻性和连续性，为编制部门年度预算和施行绩效考评创造条件。其次，建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度，提出明确的绩效目的，并将年度预算置于滚动预算的约束之下，真正构成滚动预算计划的分年度
17、施行预算。最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，并根据考评结果，安排、调整下一年度预算，强化绩效评价结果对预算的约束。 (四)以法律规范推进绩效管理改革，逐步提升预算管理的透明度。绩效管理涉及职责与权能的重新分配，利益构造也会重新整合，在使一些部门受益的同时，也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性，为了降低改革的阻力，顺利推进绩效预算改革，市场经济国家通常借助于立法手段，以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。就公共预算管理的立法修订与完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我国基本国情和市场经济的客观需要，汲取国际上的成功经历，深化开展调查研究，广泛听取各方面意见，在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面，进一步完善相关的立法规范。