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1、金融消费者保护之立法原则分析金融消费者保护之立法原则分析何颖007年3月美国爆发了次贷危机，回首次贷危机的构成经过，人们注意到金融机构针对公众的过度信誉创造使得金融系统积聚了大量信誉风险，后者又成为危机爆发的直接诱因美国住房贷款市场上次级抵押贷款1的发放远远超出了公众的还款能力，宽松的管制政策下的无风险套利诱惑又导致贷款经纪人的掠夺性贷款predatorylending泛滥。2在信誉卡市场上，金融机构滥发信誉卡的问题同样严重，美国公众的信誉总额从1990年时的2386亿美元飙升至2020年9月底时的9770亿美元，而信誉卡坏账率增加了18%；高额收费、交易信息不透明等信誉卡欺骗行为特别猖獗，这
2、些一度令美国面临又一波信贷危机的威胁。3这些市场滥用行为暴露出美国现行金融管制立法4的一个严重缺陷，5金融管制立法忽视了对消费者的应有保护，结果纵容了金融机构的市场滥用行为，最终却引发了金融危机。2020年3月，美国财政部发布了（金融管制改革白皮书），针对现行金融管制体制的弊病提出了系统性的改革方案。6该方案除了强调对金融加强监管的传统思路以外，十分指出管制立法应重视对于消费者的保护，相关的改革措施包括成立消费者金融保护署、向消费者提供透明的、简明扼要和公平的交易信息等内容。7该建议得到了奥巴马政府的强烈支持，有关金融消费者保护的立法活动开场陆续展开。82020年10月22日，美国国会众议院金
3、融服务委员会正式通过了成立消费者金融保护署的法案，成为美国自危机后进行金融立法改革跨出的决定性第一步。假如讲，各国从此次金融危机汲取的最大教训应是真正贯彻落实对金融消费者权益的保护制度，似乎也并不为过。9现代，包括日本等国的金融管制立法都已开场重视金融领域的消费者诉求，并通过加强金融机构的法定义务和责任，赋予消费者法定权利等立法措施矫正交易双方的不对等状况，这不得不引起我们的关注。借鉴这些金融市场上的管制立法经历和教训，探究加强消费者保护的金融管制立法理念，对于我国正在进行的金融放松管制和立法改革而言恰是正当其时。二、保护消费者权益是金融管制立法的应有之义通常以为，金融市场的不确定性、信息不对
4、称以及负外部性使得管制成为金融市场运行良好的基本保障。经历了20世纪30年代的经济危机后，主要发达国家的金融市场纷纷开场走上金融管制之路。现代，无论是美国的双重多头监管形式、以澳大利亚为代表的双峰监管形式、还是以英国为代表的单一监管形式等等，其金融管制的立法目的除了强调维护货币体系与金融稳定、促进金融机构慎重经营；建立高效率、富于竞争性的金融体制以外，皆将保护包括存款人、投资者在内的各类金融消费者权益纳入到立法宗旨当中。一金融市场的特殊性促使金融消费者寻求法律保障在金融市场上，我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志。个人去银行办理存款时被称之为存款人、与保险公司签订保险合
5、同时被称之为保险相对人，在证券交易所买卖股票等有价证券时又被称作投资人。而在金融放松管制、金融业务穿插与创新的背景下，存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。对于个人来讲，选择一项金融服务也就是挑选商品的经过，个人就是金融市场上的消费者。10但是，金融市场上的商品和消费者又有其特殊性。一方面，金融商品较之普通商品而言具有若干特殊性。首先，金融服务构成了金融商品的本质内容，这使得金融商品生而具有无形性。由于金融商品没有可供评定其价值的外形和质地等要素，因而消费者的交易判定完全依靠于金融机构一方所提供的相关信息。其次，金融商品在风险形式、费用构成、利润构造、提早退出的惩罚机制、税费负担
6、等各方面都有较高的专业性壁垒，这对消费者的专业水平提出了很高要求。即使金融机构一方提供了商品的所有信息，但是假如大量采用晦涩难懂专业术语，消费者仍然无法真正理解金融商品。再次，金融商品是关于金钱的一类特殊商品，具有收益性及相伴而生的风险性。金融商品收益性的大小是通过收益率来衡量的。金融衍生商品更是由于以小博大的杠杆性，在交易时只需交付少量保证金即可签订大额交易，进而成为高收益金融商品的代表。有收益就有风险。金融商品总是伴随着信誉风险、市场风险、操作风险等各类风险，金融消费者假如缺乏必要的风险意识或有关风险的信息，则极易遭受损失。可见，较之普通商品或服务而言，金融商品的信息对于消费者进行交易判定
7、更具有决定性的意义，金融消费者保护规则亦应主要围绕着交易信息的提供与获取而展开。另一方面，金融消费者与一般消费者相比，交易弱势特点更为突出。金融商品的无形性、专业性、高风险性等特点，使得金融消费者在交易中处在严重的信息不对称状态。金融消费者在知识水平、信息采集与处理能力、交涉能力、经济承受能力等各方面与金融机构之间存在宏大的差距，仅靠本身的气力，很难正确有效的把握金融商品的重要信息和躲避不适当的风险。在这种情况下，金融机构对金融商品的宣传、推销和劝诱行为，以及其他与交易决策有关的信息就左右着消费者的交易判定。实践中，金融机构又会利用金融市场上的信息不对称损害消费者的权益，进而引发道德风险。总之
8、，金融市场上商品交易信息的高度不对称，加之交易双方气力差异特别悬殊，使得金融消费者很难实现与金融机构之间的公平交易。这就要求法律伸出援助之手，给予金融者应有的倾斜保护，以矫正金融消费者与金融机构之间的信息不对称，维持二者在信息的采集、把握、辨别、理解等各方面的气力平衡。二放松金融管制不能放松对金融消费者的保护随着金融产业的发展和创新，严格管制的立法体系对金融市场发展的阻碍作用日益突显。自20世纪80年代以来，放松管制的金融立法改革在主要发达国家开场普及，改革措施包括大量废除行政审批等限制性规则，取消金融分业经营限制等。11但是，金融创新和综合经营亦是一把双刃剑，假如仅依靠市场的自己调节，听任金
9、融机构的创新活动和自由竞争，金融机构在利润与市场占有率的驱使下极易以牺牲消费者利益为代价换取本身的竞争优势地位。金融机构的滥发信誉、误导性销售等市场滥用行为不仅直接侵了害广大消费者权益，更将动摇金融稳定的市场基础，甚至可能引发金融危机。此次美国爆发的次贷危机，正是放松管制出现过度，十分是金融活动缺乏保护消费者权益规则的约束，进而走到另一个极端的真实写照。痛定思痛，危机之后的美国学术界已初步达成共鸣：提升美国在全球的市场份额和竞争地位，只是金融管制的一项目的，它不应当牺牲金融管制的一些基础价值，首要的即是保护公众投资者、存款人等消费者的权益。12美国从次贷危机中接受的教训，对于隔海相望的日本而言
10、，却有着似曾相识的熟悉感。1996年，日本进行金融大爆炸的制度改革，改革固然倡导自由、公平、全球化的基本原则，但是改革实践却没有对公平原则给予应有的重视。立法者在对日本金融业放松行政管制的同时忽视了对消费者的应有保护，结果引发了大量消费者受害问题。上个世纪90年代开场，为了迅速发展金融产业恢复金融中心地位，日本推行了金融大爆炸改革。改革废除了大量金融管制规范，鼓励金融机构的自由竞争和业务创新，一时间各类新兴的金融商品和服务像洪水一样开场充斥于公众的视野，消费者的选择余地大大增加。与此同时各类与消费者有关的金融纠纷也出现爆发性增长。13金融消费者纠纷激增的严峻现实促使改革者重新审视金融大爆炸改革的方向，通过对金融管制立法的自己修正，完善对金融消费者的法律保护机制。对此，日本有学者形象地概括道：金融放松管制好比是忽然出如今消费者眼前的一片深海，消费者三法笔者按：指日本消费者合同法、消费者信誉法以及将来出台金融服务法就是这片海上保护消费者的船只。本来海与船应当是配套出现，但是如今先出现的是海洋。在没有船的情况下强迫消费者入海，溺毙或逃生都有可能。即便消费者侥幸逃生了，但是心理上就对这片海洋产生冷淡，必然影响日本的经济景气。因而消费者三法不仅仅是消费者的法律，更是经济整体良好所不可欠缺的法律。14