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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流投融资平台评论文章合集.精品文档.地方政府投融资平台如何辩证看待地方政府投融资平台2012-05-26 16:12:37文汇报核心提示：地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的情况，如10年期的贷款项目，按照惯例，并非一次性还款，可能从第二年开始就还款，风险被逐年分散。在当前经济保持快速发展的大背景下，各级地方政府的财政实力近年均有大幅提高，政府偿付能力不断增强，贷款风险短期内爆发的可能性不大。今年以来，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌。忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的，但过分
2、夸大也不客观，地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的情况在2009年应对金融危机的过程中，地方政府投融资平台支持了基础设施投资和城市化建设，为中国内需的扩张提供了积极的动力，也使得银行贷款快速增长。为此，这个平台的融资风险开始引起监管者关注，不断进行风险提示和监管指引，促其平稳发展。但今年以来，无论海外市场还是国内金融市场，对于地方政府投融资平台的融资风险忽然变得异常担心甚至恐慌，不少机构投资者认为，地方政府投融资平台的融资规模迅速增长，会导致银行信贷风险迅速上升，而房地产市场的调控将降低地方政府收入，进而降低地方政府投融资平台的负债偿还能力，引发财政风险。对地方政府投融资平台应规范化忽视地
3、方政府投融资平台的融资风险显然是不对的，但过分夸大也不客观。过分夸大，是因为忽视了一些因素。例如，商业银行对于在这类平台中占70%以上数量的县级地方政府投融资平台一直持十分谨慎的态度，分析融资结构，财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资占有主要比重;土地收入在地方政府收入中超过 50%的城市实际上在中国屈指可数，绝大部分城市的财政收入结构是多元化的，对土地收入的依赖度相对有限。在中国推动城市化的进程中，地方政府通过各自的投融资平台融资，有其内在的必然性，不能一概否定。从一般意义看，地方政府之所以要设立融资平台，主要是因为在中国分税制的财税体制下，中央和地方在事权和财权的分配方面，出现了事实上
4、的事权重心下移而财权重心上移，导致地方政府的事权和财权不对等;同时，中国的转移支付制度尚不完善。因此，在中国城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，而大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。也因此，尽管目前中央政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台，但在地方政府不允许直接举债、债券市场发展又严重滞后的情况下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道。应区别对待不同地区不同性质的融资平台地方融资平台急剧增长的风险，大致来说主要体现在两个方面：一，与地方财政相关的风险;二，如果地方融资平台破产，将波及相关金融机构。防范风险，可从以下几
5、方面着手：首先，应改革完善中国的财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外部融资的依赖性。同时摸清地方政府债务规模，制定合理的债务风险控制标准。世界上大部分国家对于地方政府债务融资都有风险控制标准，如美国不仅制定了规模控制标准，还设置了风险预警系统，严格约束地方政府的融资行为。第二，在防范风险的同时，应当对不同地区作分类对待。虽然地方政府融资风险总体有所上升，但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力较强，而负债水平相对较低，债务风险较小。这就需要在评估的基础上差别化地、动态地对待。同时，还要区分不同类型和不同性质的融资平台，实行分类管理，运行状况良好的投融资平
6、台可以直接转向市场化的融资;那些纯粹用于融资而没有什么具体业务的平台，应当纳入重点监控。第三，引入市场约束，鼓励地方融资平台通过资本市场融资，以减少银行系统风险的积聚。在美国，地方政府主要通过发行市政债券进行融资;但由于中国现行预算法尚未修订，地方政府还不能直接发行债券，因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金，实质上这些平台发行的债券与美国的市政债券在诸多方面很相似。现阶段中国大力发展债券市场的政策，为地方融资平台发行债券提供了条件。2009年中国共发行了105期城投债，发行规模超过1300亿元，但远远低于银行贷款融资额。因此，未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债，是改善融资结构的一个重
7、要方向。紧缩信贷政策对中小企业的影响地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的情况，如10年期的贷款项目，按照惯例，并非一次性还款，可能从第二年开始就还款，风险被逐年分散。此外，在当前经济保持快速发展的大背景下，各级地方政府的财政实力近年均有大幅提高，政府偿付能力不断增强，贷款风险短期内爆发的可能性不大。至于地方政府合理的债务规模，虽然目前中国尚未制定地方政府债务控制标准，但可以借鉴成熟市场相关管理经验来进行估算。由于各国国情不同，对警戒线的设定不一。以债务率为例，美国规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%-120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款
8、额不得超过资本性预算的规模，州政府债务率(债务余额/州政府净收入)小于200%，市政府债务率(债务余额/市政府净收入)小于120%。考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长，假设债务率不超过200%，则地方政府承担的最大债务规模可在合理范围内。地方政府投融资平台在2009年应对危机中是有积极正面效果的，同时也留下一些隐患，突出表现在宏观调控的回旋余地明显减少如果为了防止通胀而过于严格地控制信贷，那么银行为使自己已经发放的贷款不致成为不良贷款，自然地会把在严控之下的有限贷款集中投放于2009年已开工的项目，这样，这些基础设施项目可能保全了，但中小企业将再次遭受资金困难的打击。为防这样的“挤出效应”
9、，应当鼓励基础设施采取直接融资;同时在物价压力明显回落之后，在信贷投放上，应推动资金进入经济复苏所倚重的中小企业和服务业等。上半年地方政府集资负债达5.26万亿 央行忧心风险2009-09-22 南方网地方政府融资平台的“狂欢节”许将不再。“今年地方融资平台在全国有了加速发展，对许多地区的地方财政偿付能力构成了威慑，很可能会造成财政问题和金融问题。”9月21日，中国人民银行副行长刘士余在参加中债信用增进投资股份有限公司成立仪式上说。无论是“四万亿”财政刺激方案，还是上半年的7.4万亿天量信贷，其一个主要流向便是有地方政府融资平台所支持的固定资产投资项目。这类融资平台多是地方政府发起设立，通过划
10、拨土地、股权、规费等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，并用政府信用给予隐性担保。“今年贷款的热点就是地方融资平台，我们天天审的项目基本上都是这个。”9月21日，一家股份制银行总行人士告诉记者，“不管项目怎么样，政府出了还款承诺就可以。甚至一些政府没有出还款承诺的项目之前也有人抢。”而本报记者从银行业内部获悉，截至今年5月末，全国政府融资平台公司负债规模达到5.26万亿元，较2008年初增加了两倍左右，资金大部分来源于贷款。针对地方融资平台贷款快速增长所存在的风险隐患，监管部门已多次进行风险提示，各家银行也纷纷，比如提高了融资主体的准入门槛。而刘士余在首次公开提醒风险隐患同时，也
11、提出了解决之道立足于债券市场建设，从增量和存量两个方面，为地方政府平台企业融资打开“正门”，以部分“解放”银行信贷。刘士余认为，在增量方面，要允许符合条件的地方政府发行市政债，“市政债具有无限空间”；同时，他建议可以将存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来，进行资产证券化。对此，一家国有大行人士告诉记者，通过贷款证券化，银行退出一部分政府平台贷款，“不失为一条好路。在银行方面使得贷款不那么集中。此外，让政府直接面对市场，运作上会更规范。”削“增量”，转“存量”地方政府融资平台贷款增长过快，风险隐患大，已引起监管层更多关注。但央行副行长刘士余21日的正面公开表态，仍属近期罕见。“不能不说，
12、地方融资平台是地方政府天才般的创造。”刘士余说。但他也认为，这是在市政债等“正门”不开情况下，地方政府创造出的一条路。“相当于地方政府把一个小窗户弄成一扇门。”既然走的人多了成了一条路，那么如何将这条路修平整，让路上的车辆按章行驶，便成为主管部门要推动地方政府融资平台发展，提前化解银行信贷未来可能风险的必答题目。对此，刘士余认为，对于“增量”首先要规范，即在制度安排、产品设计上“开正门”，允许符合条件的地方政府发行市政债。“未来市政债发展具有无限空间。”刘士余认为，地方政府融资不能总由银行贷款、政府出一个事实上的担保，这不符合银行经营稳健性原则。对于“存量”，刘士余表示，由于各部门在定义上有差
13、异，对统计也有差异，但“存量规模极其巨大”。刘士余建议，可以将巨大存量的政府融资平台贷款与债券市场对接起来。一位与会人士解释说，刘士余的观点主要立足于债券市场建设，即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化，增加债券市场的流动性，由市场发现价格，从而促进债券市场的发展。在刘士余看来，资产证券化还有额外“妙用”可以帮助商业银行提高资本充足率。在资本市场担忧银行大量再融资会“抽血”过多的当下，通过融资来提高银行核心资本充足率或会导致股价大幅波动，或会迟迟难以实施。而资产证券化将成为商业银行提高核心资本充足率的重要措施。多重风险隐忧“地方政府融资平台授信风险在急剧增长。”今年7月，一股份制银行高层在内部
14、工作会议上就告诫与会中层。银行业内人士也告诉记者，近期监管部门开始以各种方式提醒银行要关注地方融资平台风险。目前六部委（发改委、财政部、央行、银监会、商务部、统计局）业已共识，要积极采取措施防范风险。“强调对2005年以来新发放的贷款，重申财政不能担保。因为根据国家预算法规定，财政担保贷款是违法的、无效的。”上述股份制银行高层解释。该高层同时提醒与会人士，银行必须高度关注平台企业的第一还款来源，而将第一还款来源确定为地方政府财政收入并不符合商业银行的通行原则。上述股份制银行高层续称，目前，政府偿债能力接近警戒线还可以接受，但如果把隐性负债加进去，负债到底是多少，现有数据无法统计，“感觉到这一块
15、风险还是非常大。”接受本报记者采访的银行业人士均指出，地方融资平台贷款蕴含着多重潜在风险。首当其冲的是地方融资平台负债率高。多位银行人士告诉记者，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况。偿债能力不乐观则是第二重风险。东部沿海某市监管部门指出，在今年该市各区县财政收入增长势头显著减缓的情况下，区县融资平台企业贷款快速增长，对信贷资金安全带来一定隐患。第三重风险隐忧在于，虽然融资平台是借款主体，但其所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、基础设施建设、搭桥融资（如填补项目建
16、设中的财政到位资金缺口）等多重职能，银行难以监测资金流向。而如前述股份制银行高层所言，风险缓释方式的有效性难以落实，也成为一大隐患。多位银行授信审批人士指出，地方政府融资平台贷款主要靠政府承诺担保（如出具“安慰函”）、土地质押和项目收费权质押等，但在实际操作中，均难以落实执行。负债规模倍增风险隐忧的积累，与地方政府融资平台负债规模成“正相关”。近年来，作为地方政府项目融资通道，政府融资平台企业的发展如雨后春笋。一项权威统计数据显示，目前，全国约有3800多家政府融资平台，其中70%以上为区县级平台公司。熟悉融资平台的银行人士告诉记者，地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资占比约20%
17、，其余筹资则主要依靠银行贷款。进入2009年一季度，各商业银行在4万亿投资等经济刺激政策的导向下，更有向政府投融资平台倾斜的信贷政策倾向。正是看到了层层隐忧，银行家们纷纷拿起风控这把“扇子”来保持冷静。此前，在某大型银行的中期业绩发布会上，该行一位管理层人士告诉记者，对于信贷高增长，特别是有政府背景的基础设施类贷款成为投放主力军这一情况，这家大行一直保持高度关注。该人士透露，即便是省级的政府背景投融资平台客户，该行也并不盲目介入，而是在充分考虑当地经济结构、财政收支、承债能力等基础上，优选客户与项目。比如，该行原则上不参与省级以下或经济欠发达地区的地方铁路投资。9月21日，一家国有大行公司部人
18、士告诉记者，目前该行已经对政府融资平台贷款出台了规范化的政策，“省级政府平台基本还可以做；地市一级的进行名单制管理；县一级的留了一个口子，有项目要到总行来批，时间肯定会长一些。”地方政府悄然成为固定资产投资主导力量2009/6/18/11:00 在固定资产投资逐月攀升的背后，推动数据高增长的主导力量，却正在从中央层面悄然转移至地方，而从4月份开始，这种转移的趋势明显加快。 地方政府的积极参与有望使得年初以来即呈高增长的固定资产投资在未来几个月延续高增长的趋势。 地方政府渐成主角 从数据上看，今年1-2月，中央项目投资1070亿元，同比增长40.3%，地方项目投资9206亿元，增长25.1%，中
19、央项目投资增速大大高于地方总投资增速。在整个第一季度中，中央政府投资仍然主导固定资产投资，数据显示，一季度中央项目投资2107亿元，同比增长30.4%；地方项目投资21455亿元，增长28.5%。 不过到了4月份，这一形势发生了转变，1-4月，中央项目投资3466亿元，同比增长29.3%；地方项目投资33617亿元，增长30.6%。地方项目投资增速超过中央项目。5月份，这一趋势更加明显，1-5月，中央项目投资4734亿元，同比增长28.0%；地方项目投资48786亿元，增长33.4%。 “中央政府投资下降的确有些让人疑惑。”兴业银行资金营运中心首席经济学家鲁政委表示。鲁政委分析，目前中央政府投
20、资增速下降一方面的因素可能是中央在和地方政府投资之间求得平衡，在地方政府投资热情高涨，大量快速上马项目的同时，有意识地控制中央政府的投资节奏，从而避免项目上得过快、过猛，避免经济过快拉起。 从地方政府的投资热情来看，这种由地方政府投资的固定资产投资或将在未来的几个月里延续。就在4月底，国务院常务会议讨论并原则通过关于2009年深化经济体制改革工作的意见，决定调整固定资产投资项目资本金比例。鲁政委认为，这一政策将进一步刺激地方政府投资的积极性，随着项目资本金比例要求的下调，地方政府对项目资金投放能力的下降将得到一定程度的缓解，他预计此后银行信贷的强劲投放可能继续出现一个季度左右；而此后整体固定资
21、产投资增速也可望以更快速度上升。 民间投资有待回暖 作为固定资产投资的重要组成部分，民间投资被视为拉动固定投资的重要因素。山东省发改委主任费云良此前在接受记者采访时表示，从山东省的情况来看，民间投资是固定资产投资的主体，2008年山东省1.5万亿投资中政府投资只有2400亿元，仅占全部投资的16%；而民间投资则高达1.15万亿，占76.7%。地方政府集资热不能止于叫停09-12-01 08:44 金黔在线贵州都市报近日，财政部紧急下文要求坚决制止正在发生的地方财政违规担保向社会公众集资的行为，严禁出现新的财政违规担保向社会公众集资的行为。(11月30日济南日报报道)2007年公布的国务院办公厅
22、关于依法惩处非法集资有关问题的通知明确了非法集资的几个特征：未经监管部门批准，违规向社会尤其是不特定对象筹集资金；承诺一定期限内给予出资人货币、实物或股权等形式的回报。预算法第二十八条明确规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。而且，地方政府以财政作担保的做法违反了担保法“国家机关不得为保证人”的规定。地方政府以政府融资平台公司等主体担保集资借债，破坏了国家正常金融秩序，其实质就是非法集资。地方政府热衷集资举债，主要有两方面的原因：一是随着当前城市化、工业化进程的不断加快，政府要为人民群众提供的公共产品和公共服务的数
23、量和质量需不断提高，在公共财政有限的情况下，客观上推动了政府举债满足群众日益增长的需求；二是个别地方的干部为了快出政绩、多出政绩，急功近利不按客观规律办事，不顾现实条件许可，提一些不切实际的高指标，就不惜大肆举债，搞“形象工程”、“政绩工程”。在满足群众公共产品需要的招牌下，政府债务负担越来越重。地方政府负债率过高，欠债不还，已经损害政府的形象和公信力，影响经济和社会的发展，甚至危及社会稳定。在错误政绩观的主导下，一些官员在工作中缺乏长远观念、全局意识，为了在短时间获得立竿见影的效果，为积累“政绩资本”，只做表面文章，不求工作实效，大搞劳民伤财的“政绩工程”，一直以来备受公众诟病。笔者认为，加
24、强地方政府债务管理，不能止于紧急制止地方政府非法集资行为，而要逐步走上法制轨道。依法依规治理地方政府非法集资举债。更重要的是，要给地方政府集资举债套上审批“紧箍咒”，让某些官员在集资负债上“政绩工程”时有所顾忌，不敢轻易贪大求奢。比如，把政府集资负债纳入政绩考核范畴，上级有关部门从民生角度审视官员政绩，完善包括政府负债在内的政绩考核评价体系。更新监督措施，强化人大监督职能，避免政府绕过人大，或者人大审批流于形式的情况出现。有效防止地方政府集资负债黑洞，维护地方政府公信形象与公众合法权益浙江开全国先例：公布全省政府负债率20.15%9月28日，浙江省常务副省长陈敏尔向省人大常委会报告称，截至20
25、09年底，浙江省政府性债务负债率20.15%，高于警戒线10.15个百分点。69个市县中，四成市县的政府负债率等三项指标超过警戒线。 这是首个省级地方政府公开披露地方政府债务情况。 据记者了解，由于金华、湖州、衢州等地部分乡镇赤字严重，浙江省政府已发文要求建立地方性债务管理动态实时报告制度，考虑增加“新增债务率”预警指标。 陈敏尔在28日的报告中表示，今年，这些县市不能再新增债务规模，要采取措施将债务规模压缩到10%的省定警戒线以内。争取在今年底，将该省所有市县政府性债务归口由财政部门统一管理。 另据本报独家获悉，浙江省政府已向国务院有关部门书面建议，希望尽快出台全国统一的债务管理意见和办法，
26、尽早研究出台债务会计核算办法，研发地方政府性债务信息系统，以便实现对各级地方政府性债务全面动态管理和实时有效监控。 地方债务几何 “政府债务规模控制的任务加重，但整体处于可控的范围内。”陈敏尔在其书面报告中称。据其披露，2009年末，浙江省政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。其中，69个市县政府性债务余额4248亿元，同比增长71.22%。 截至2009 年底，浙江省政府性债务负债率20.15%，高于警戒线10.15个百分点。69个市县中，负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财
27、力的比例）等三个指标均超过警戒线的市县有29个，两个指标超过警戒线的市县6个，一个指标超过警戒线的市县6个。 陈敏尔报告称，上述政府性债务主要用于基础设施、社会事业等建设。各级政府为了应对国际金融危机的严重冲击，采取了扩大内需的政策措施，客观上扩大了政府性债务规模。 不过，在地方各级财政运行中，累累债务已经成为常态。 一份由浙江省人大代表联名提出的材料显示，为了弥补财政赤字，不少基层政府往往采取滥征土地、非法集资、向企业借贷等手段来填补漏洞。 以全国百强县浙江东阳市为例，截至2005年底，该市政府性债务风险三项监测指标，均远远超过浙江省政府规定的安全线和警戒线。其中，债务率达310%，超过警戒
28、线 (100%)210个百分点，偿债率87%，超过警戒线(15%)72个百分点。 浙江省审计厅对全省 29个县市抽样调查的数据显示，2003年底政府平均负债率54%，最高的达158%。而政府负债偿还机制尚未建立，个别地区还出现了“空壳”乡镇。 禁止乡镇政府举债 近年来，浙江省政府先后出台了多份文件，规定政府性债务收支计划须经同级政府常务会议讨论通过后执行，并报上级财政部门备案；偿债准备金一般为年初地方政府性债务余额的3%-8%。 为了遏止新债，浙江省在义乌等县市进行“乡财县管乡用”改革，以乡镇为独立核算主体，试点预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管等，取得了显著成效。 而为了摸清各
29、县市政府的“家底”，浙江省审计厅等部门也进行了专题调研，并于2009 年尝试将“全部政府性资产审计”作为主线运用于“书记县长经济责任同步审计”中，以此防范本届政府债务转嫁到下一届政府身上。 2009年2月，浙江省委组织部把“政府性债务负债率和债务率”纳入党政领导班子实绩分析评价指标体系，设置了相应权重。同时，审计部门将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围；市县建立了政府性债务偿还责任制和偿债准备金制度。 尽管如此，由于各地投资计划风起云涌，基层地方政府负债规模仍在逐年扩大。 “政府财力过分依赖房地产应逐步改变。”浙江省人大财经委主任委员丁耀民表示，各地政府将土地出让收入作为
30、还款的主要来源，把政府债务防范模式建立在土地资源不断增值的基础之上。 丁耀民说，一旦土地价格下行，政府重大投资项目资金周转将出现困难，政府偿债能力将必然下降。“浙江模式”余潇枫 杨建华 林国治 “浙江模式”的成功在很大程度上归因于制度上的创新。制度创新是指通过对原有制度的调整和变革，以降低单位交易成本、调动人们的积极性与创造性，有效地配置资源、调整收入分配等使主体获得最大潜在利益的活动。“小政府、大企业”是浙江模式的一大特征，在市场经济中“小政府”的建设意味着政府要逐渐放弃对绝大多数社会资源的支配权，政府不再成为“运动员”在微观经济活动中进行直接组织、亲自参与和处处干预。因而政府相对规模逐渐缩
31、小 是浙江省政府在从计划经济走向市场经济过程所反映出来的趋势。一、浙江省各级政府创新在社会主义市场经济体制确立的过程中，浙江省政府的经济职能发生重大变化，政府不再具有资源配置主要调节者的功能，市场机制已对全省资源配置起基础性的调节作用。政府运行方式发生重大变化，政府关注、协调和支持的重大或重要事项大幅减少，一方面政府与企业分离，并与有形市场有明晰的边界，另一方面地方政府逐渐以法律和经济手段为主来管理区域经济，相应的审批制度改革进展较快，行政执法也逐渐规范。浙江省的制度创新主要有：一是块状区域经济制度创新，其最大的特色是产业催发市场、市场带动产业，市场与产业的双重优势互激互进。二是私营经济制度创
32、新，2005年个体工商户、私营企业总户数超过208万户。 三是投融资制度创新，初步形成社会多元化投资体系，投资主体呈现多元化发展趋势。 四是对外贸易制度创新，2005年浙江外经营业额已升至16亿。五是政府管理调控制度创新，浙江省制定了全国第一部规范行政审批的政府立法浙江省行政审批暂行规定。六是社会管理制度创新，目前，全省经民政部门核准登记的民办非企业单位有10189家，占全省民间组织总数的46.6%，涉及教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等各个领域。 浙江省政府转变政府职能和运行机制的特色是“实事求是、顺势推进、逐渐过渡、全面实施”，其基本的方式是：1、渐进实验式 走“渐进实验式”的改革路
33、子，是浙江地方政府改革的基本方式。我省从80年代“集资办电”开始，发展到“四自公路”、“五自水库”、“集资办教育”等，逐渐在地方局部的实验的基础上，形成了“政府主导、集资创办、民间运作”的提供社会公共产品的格局。2、行政放权式3、用活政策式 办“用活政策式”的创新之事，是浙江各级地方政府促进地方经济发展的另一特色所在。地方政府可以运用的政策工具并不多，但在制度变迁时期，许多制度安排尚未定型，如果先走一步，可以开发出许多可以为地方所用的政策工具。一是充分用活“税收优惠”，浙江在改革开放初期直至1994年实行分税制，各级政府积极采取各种形式的税收优惠，80年代中期，实行乡镇企业超过利润额30的税收
34、部分可以返回企业等一系列优惠政策。二是有效筹集“民间资金”，按预算法规定，地方政府不能采取赤字财政，浙江各级地方政府利用自身的组织协调能力，筹集民间资金，进行基础与公共设施的建设。三是积极利用“政策时差”。在80年代末期，土地拍卖还是一个新生事物，因而对于土地拍卖的收入，地方与中央之间的分配关系尚未确实。浙江一些地方利用这一机会，把建设用地的拍卖收入用于城市建设。实施这样一些政策措施的关键，在于正确地“吃透”中央政策精神，在中央政府许可的框架内开展工作，主要领导人要善于拍板、敢于承担责任。 关注地方政府融资平台贷款风险 贾银萍2009年自2008年第四季度以来，宏观经济的超预期下跌触发了政府的
35、强力政策回应，4万亿元经济刺激计划、十大产业振兴规划等一系列保增长、扩内需的政策措施陆续出台，政府通过加快基础设施投资来拉动我国经济继续前行，也给商业银行带来巨大的信贷机会。自2008年11月以来，商业银行贷款加速增长，月度新增贷款频创历史天量，2009年前五个月新增人民币信贷已达到5.84万亿元，超过2008年全年的信贷增加额，截至2009年5月末，金融机构人民币各项贷款余额同比增长30.6%，增幅比2008年末高11.87个百分点。银行信贷的迅猛扩张，在防止经济过快下滑、支持经济回暖的同时，也引发各方的高度关注与疑虑。据统计，自2008年末以来激增的天量银行贷款（剔除票据）中，有大半投向了
36、基础设施行业，大量银行资金集中涌向各级地方政府的融资平台，加剧了信贷资源分配结构的失衡。这种由政府的行政干预和商业银行的市场化选择共同作用下的贷款结构，对解决政府基建项目的融资问题起了关键作用，短期内无疑会止住经济迅猛下滑的趋势，但中长期所蕴含的潜在风险值得关注。地方政府融资平台的形式与特征地方政府融资平台通常是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司。通过搭建融资平台，地方政府意在解决辖内城市建设、公共事业、基础设施建设的融资问题，实现地方政府基础设施建设职能市场化运作。地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（以下简称“城投公司”）。
37、近年来，由于禁止地方政府直接从市场借贷，城投公司便成为地方政府投资建设基础设施的主要融资力量。地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，将一些政府背景的企业进行整合，成立一个资本金和资产等可达到融资标准的城投公司，代表政府进行城市建设相关资金的投融资,建设和管理城建相关项目和资产。关于地方政府拥有的各类融资平台究竟有多少，尚无可靠的统计资料。此类融资平台大多依托于各级城市。据了解，上世纪90年代初，上海在全国率先成立城投公司以来，全国几乎所有的省会城市、部分地级市以及县级政府陆续成立了名称各异的投融资平台，为本地基建融资。一个城市多的有八家，少的也有一两家。据财经报道，2007年全国有四个
38、直辖市和283个地级市，平均按每个城市两家推算，即有近600家；在全国2895个区县中，假设有三分之二的区县有一个县级融资平台，就有近2000家，两者之和在2600家左右。近年来，我国地方政府在构建融资平台方面已有不少探索和各具特色的经验，重庆、上海等城市都针对当地情况逐渐摸索出适应地方特色的融资平台建设方式。但也有一些地方政府在平台搭建过程中忽视了诸如对担保和资金运用等方面的制度建设，政府过多介入平台公司运作，最终导致融资平台实质上成为政府规避法律进行融资的载体：表面为企业直接向银行借款，实质是政府通过企业间接向银行借款。“政资不分”是当前政府融资平台建设和运作中最为常见的问题，这使得融资平
39、台不但不能发挥积极作用，还从多方面增大商业银行的授信风险。地方政府融资平台贷款扩张及成因地方政府融资平台贷款规模快速扩张以城投公司为主导的地方政府融资平台贷款规模近年来实现了超常规增长，2009年以来更成为银行信贷的主要增长点。地方政府融资平台贷款通常基于自身信用或政府承诺进行借贷，筹集资金从事基础设施建设。这些平台的负债规模究竟有多大，同样没有公允的估计，但从不同侧面可窥其一斑。1999年，全国银行中长期贷款占贷款总额的比重不到25，此后十年迅速攀升，2007年突破50并维持至今。这与城投公司蓬勃发展的历程基本吻合。到2009年5月，中长期贷款余额已过18万亿元，其中有逾8万亿元流向由政府主
40、导的基建项目。据财政部财科所估计，目前各地融资平台的负债总规模约在3万亿元至8万亿元之间，且呈快速增长态势。2007年全国地方政府负债余额约为4.1万亿元，其中地级市与区县两级占61，约2.4万亿元。根据中国人民银行公布的数据，2009年15月全国主要商业银行和政策性银行投向基础设施的人民币中长期贷款近1.3万亿元，约为同期新增中长期贷款的46，其中很大一部分流入各级地方政府的融资平台。2009年以来，随着国家保增长、扩内需政策措施的贯彻落实，各地城投公司贷款规模快速扩张。现以上海和广东为例说明如下：上海城投总公司在“十一五”期间建设项目总投资将达到2000多亿元，2009年计划投入500亿元
41、。在各家银行的支持下，该笔资金已基本到位。预计到2009年底，仅中行对上海城投的整体实质性授信将达到450亿元人民币。而此前，农行已提供约300亿元的综合授信。广州市城投集团2008年成立运作，2009年与16家金融机构参与的银团签订了总金额高达713亿元的贷款合同，其中约433亿元用于债务重组；280亿元用于中心城区的雨污分流工程、主要干道的改造工程、城市环境的综合整治和旧社区的改造工程等。另外，城投集团还获得了100亿元的项目临时周转贷款。在经济低迷期间的大举融资和全力投资，对各级地方政府未来的财政压力已不容忽视。以陕西省为例，财政部财科所研究报告显示，截至2007年底，陕西省的债务总额达
42、1272亿元，已相当于当地GDP的23.2。这一研究仅测算了政府债务总额中的显性债务，并不包括隐性债务。然而，仅此看来，存量债务规模已然超过了全省的财政总收入。随着新一轮投资热潮的涌动，未来政府的真实融资杠杆率的高企，势将成为经济复苏和城市繁荣新起点不容忽视的暗疾。成因分析2009年末以来，随着4万亿经济刺激方案的实施，各地掀起一轮建设大工程、大项目的新高潮，在私营经济部门投资需求下降的情况下，信贷集中投向以城投公司为代表的地方政府融资平台和基础设施建设项目便成为商业银行的一种现实选择。新一轮投资热潮创造了巨大的信贷需求。2008年第四季度到2010年底，中央计划投资1.18万亿元，加上地方和
43、社会投资总规模约万亿元。为加快重点领域的建设，国家确定的重点区域、重点行业、重点企业都在以抢先进入新一轮经济增长周期的姿态，掀起了新一轮投资热潮。由此而来的固定资产投资贷款和流动资金贷款需求迅速增加，政府融资平台贷款相应出现爆发式增长。积极“争抢”4万亿投资计划中率先推出的优质项目，成为2009年前几个月信贷激增的主因，而在银行信贷投向中，地方政府融资平台和基建项目成为了商业银行贷款投放的主要领域。据每日经济新闻对2009年前两个月国内14家银行的公开授信资料进行的统计显示，前两个月，国内14家银行授信额度总规模达到4.52万亿；其中对地方政府授信3.49万亿，对大型投资项目和大型企业授信1.
44、06万亿，对中小企业授信1956亿，仅为总规模的不到1/20。私营经济需求的下降进一步加剧了政府融资平台贷款的集中度。2008年底，受金融危机冲击，国内经济形势急转直下，在私营经济部门投资未见回暖的情况下，商业银行放贷可供选择的范围和空间相对有限。新项目大部分集中于垄断行业、政府融资平台，真正生产经营型企业的投资需求明显下降。除了政府类的项目，私营部门的项目贷款要么没需求，要么就是风险大，银行不敢涉足。所以大量的资金涌向政府类项目，竞争异常激烈。据国家统计局对全国22个上报工业效益情况的省份统计，绝大部分工业企业的利润呈现下降态势。数据显示，2009年14月，规模以上工业企业实现利润同比下降2
45、7.9%，降幅比一季度缩小4.3个百分点；其中，盈利企业盈利额下降20.4%，亏损企业亏损额上升18.6%，亏损面达到21.7%。在39个工业大类行业中，有16个行业利润增幅比一季度回落或降幅进一步扩大，其中钢铁行业利润同比下降97.5%。分析人士认为，尽管自2008年底以来政府投资以少有的速度大幅扩张，但目前国内非政府部门的投资反弹依然难见成效，这亦是商业银行信贷扎堆投向政府项目的根本原因所在。关注地方政府融资平台贷款的风险在“保增长”背景下，各地政府为刺激经济增长，纷纷开展大规模基建投资，以城投为主导的地方政府融资平台遍地开花，规模由小到大，政府的融资能力加速膨胀，而财政和货币政策的放松无
46、疑为商业银行大规模投入地方基建投资领域提供了前所未有的机遇。商业银行通过贷款、理财产品等多种方式向各级地方政府融资平台源源不断地输入资金，地方政府的杠杆率不断放大，来自地方市政工程的坏账隐忧也随之而来。尽管短期内商业银行的资产质量应仍在可控范围内，不过一旦宏观经济及政策发生一些变化，坏账上行风险将加大。具体而言，地方政府融资平台贷款的风险主要体现在以下几方面：地方政府偿债能力下降引发过度授信风险国家审计署发布的审计报告显示，截至2009年3月底，审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，但其中有的项目按工程进度，地方配套资金到位仅为48%。究其原
47、因，就在于地方财力严重不足，且短期内难有改观。2009年以来，经济大幅下滑和结构性减税导致财政收入转为负增长，但积极财政政策导致财政支出增速大幅提高，财政紧张格局日益凸显。2009年前5个月财政支出增速较财政收入增速高出34.5个百分点。2009年15月累计全国财政收入27108.67亿元，同比下降6.7%；全国财政支出22496.98亿元，同比增长27.8%。2009年前5个月收入减支出后的总财政盈余为4611.7亿元，但前个月中财政支出仅完成预算的29.5%，而财政收入已经完成预算的40.9%。这意味着，随着预算支出在2009年下半年释放力度加大，财政压力将集中体现在2009年下半年。此外，房地产市场萧条，往日火爆的土