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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流探讨公共危机管理中的公共财政应急机制.精品文档.探讨公共危机管理中的公共财政应急机制前言：突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响或威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响，涉及公共安全的紧急事件。突发公共事件的表现形式多种多样，涉及范围也相当广泛。2008年5月12日，汶川地区发生的大地震就属于该类突发公共事件。悲痛之余，我们所做的就是将损害最小化。本文将从从公共财政的角度探讨了突发性公共危机事件的应急机制管理，探讨了我国公共财政应急机制构建的制约性因素，构建了我国
2、财政应急体系，并以汶川地震为例，验证了体系的可行性。主要包括：危机前的预警防范，危机管理的知识信息系统建设及计划系统建设;危机应对中要建立危机管理的指挥系统，简化应急拨款流程，完善危机管理的财政分担政策;危机结束后的重建机制包括危机复原系统，危机管理学习、创新系统等。一、突发性公共事件管理突发性公共事件的管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段，采取一系列如信息获取与预警、准备与预防、控制与回应、恢复与重建等控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机。其重点在于增强国家化危机为发展契机的能力。在突发性公共事件的处理中所形成的社会成本一般难以
3、通过市场机制转化为私人成本，而只能由政府承担。市场经济条件下，财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，即“公共财政”。公共财政则是实现政府弥补市场缺陷，满足社会公共需要职能的物质基础。因此，在突发事件面前，应具备一套完善的公共财政应急支持体系，力求使灾害损害最小化。本文以汶川地震作为案例阐述公共危机财政应急机制的构建。二、我国公共财政应急机制构建的制约性因素(一)经济体制缺位从公共财政制度建设的角度分析，我国公共财政体制建设不足10年时间。财政尽全力介入或创造条件介入社会公共需要领域仍会受到体制上的种种制约。一方面，计划经济体制惯性在一定程度上还发挥作用，还保留着短期内迅速集中力量完成某
4、一件事的能力;另一方面，在经济和体制转轨过程中，随着传统政府职能的退出，市场为主配置资源方式的确立，政府在配置公共资源、解决公共问题方面还存在明显的职能缺位，所以，体制上的缺位往往会延迟建立财政应急机制的时间。(二)法律制度不健全与日本相比，我国地震灾害救灾资金方面的法律法规还不健全，如没有对下拨资金在各恢复重建项目中的划分原则做出明确规定，致使地方政府重基础项目恢复轻普通民房的重建;虽然对中央特大救灾资金多长时间内下拨到灾民手中有了明确规定，但没有对地方政府财政专户的一般自然灾害救助资金下拨做出明文规定，致使地方政府的救助资金长期滞留财政、民政部门。另外，企事业单位捐赠的善款可否税前列支，可
5、否冲抵税款等，也没有明确规定。(三)流程设计不规范首先，地震救灾款申报中的问题。我国地震救灾款的申报由民政部门和财政部门会商后向上级部门申报，这就导致地方民政、财政存在合谋套利的可能，如轻灾重报，无灾有报等。另外还存在“搭便车”行为，地方政府随意挪用救灾和恢复重建资金解决城建、交通、教育等其他历史遗留问题。其次，地震救灾款的接收、分配过程中的问题。目前我国的救灾物资主要通过财政、民政、社会捐助等方式获得，而对救灾物资的接收则存在多头接收问题，缺乏统一的汇集管理。救灾款的分配没有统一、精确的分配标准，随意性较大。分配过程中还存在以权谋私等不法行为。三、基于公共财政的公共危机应急机制的构建从公共财
6、政应急机制的完整性和连续性方面分析，财政应急机制主要包括：第一、危机前的预警防范，危机管理的知识和信息系统的建设以及危机管理的计划系统建设;第二、危机中的应对，要建立危机管理的指挥系统，简化应急拨款流程，完善危机管理的财政分担政策;第三、危机结束后的重建机制，需要建立危机复原系统，危机管理学习、创新系统。(一)公共危机前的财政预警防范机制公共危机在当前的科学技术水平下，还不能通过预先处理来规避其发生，因此，做好危机预警机制是有效减少损失的关键。预警机制是在公共危机发生前对事件的监测、评判、预报以及提供预先处理流程的机制。目的是确保在突发事件发生的情况下有充足的财力资源作为保障。主要包括以下内容
7、。1.各级财政部门要树立危机和忧患意识，大力普及公共危机知识，定期进行知识培训，以便及时更新知识体系。2.各级财政部门要明确自己的预警范围和预警级别。各级财政要根据各地实际遭受突发事件的事实来制定相应的监控时间范围、空间范围和警戒级别，以便提供及时的预警。3.建立综合性财政危机管理网络。即包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持，这样可以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财政法律的时间;机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程;风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准，并依据不同的评价标准，对财政运行情
8、况发布警示。(二)公共危机发生时的应对机制公共危机发生时，各级财政部门要秉着“生命第一，分类分级，战时联动，适时监督”的原则及时应对公共危机，力争将损失最小化。1.迅速建立应急指挥中心，发挥统一指挥、分工协作的功能。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围，确立一个应急指挥中心，统一部署、分工协作，协调各方资源，保证应急所需资金。2.要根据公共危机级别启动相应的应急预案。各级财政作为应急抢险救灾的主体部门之一，也要依据危机级别及各级财政承担比例迅速调集资金加以应对。3.及时性是突发事件处理的重要原则，而目前我国财政资金的划拨流程则显得有些缓慢，层层协商可能会延误灾难
9、处理的时机，“特事特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急，但终不是长久之计，必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。(三)公共危机后的财政重建机制1.财政资金的及时补偿。公共危机一旦发生往往会造成巨大的人员伤亡和财产损失，因此，财政部门要充分考虑灾区的需要，制定明确的资金救助计划和资金补偿机制。要考虑灾民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，考虑对遇难家属进行慰问抚恤以及抚慰灾民心理的需要等等。这就需要有大量的资金予以支持。所以，财政资金的及时补偿是稳定民心、恢复灾民信心、搞好生产自救的关键。2.财政部门要与其他部门密切配合，共助灾区重建。3.对财政资金的清理回收要有明确规定，多余的资金除用于规定的开
10、支范围外，其余的要回收财政专户，对应对过程中产生的资金不足要查找原因。4.震后恢复重建工作后，要对财政资金的整个申领、使用过程进行全面的审计检查，对违规使用资金的人员进行严肃的处理，严重的要追究其刑事责任，以形成一个公正公平的问责与奖励机制来推动突发事件应急管理的系统化、体制化、长期化、法制化。5.突发事件处置结束后，要对整个应对过程进行详细总结，找出应对过程中的成功和不足之处，总结经验教训，完善财政应急预案。四、公共财政应急机制构建案例分析以汶川大地震为例主要就汶川大地震财政拨款、用款过程进行简要回顾及评析。(1)根据“分类分级”原则迅速展开公助行为。地震发生后，国家减灾委、民政部紧急启动了
11、国家救灾一级响应，民政部协调各方资源，中央财政紧急下拨地震救灾资金8.6亿元。其中，有7亿元是5月12日晚向四川紧急下拨的地震救灾资金，其中包括综合财力补助资金5亿元，统筹用于各方面抢险救灾工作;地震灾区自然灾害生活补助应急资金2亿元，用于受灾群众紧急转移安置。另有1.6亿元是中央财政13日向甘肃、陕西、云南、重庆等地紧急下拨的地震灾区自然灾害生活补助应急资金。(2)战时联动。财政部与交通运输部、地震局等部局联动，5月13日下午下拨救灾抢通资金1000万元;与地震局联动，动态调整救灾款数额，截至20日14时，全国财政部门先后下拨抗震救灾资金117.27亿元。(3)互助与国际援助。地震发生后，各
12、地财政纷纷向四川、甘肃、重庆等地区捐赠物品、救灾款;中华红十字总会、中华慈善总会倡导公民发扬互助精神，呼吁民间团体相互支持，截至20日，先后吸收社会捐赠款物达139.25多亿元，其中捐款125.16亿元;接受部分国家和地区救灾款物900万美元。其中，加拿大联邦政府5月15日宣布，加拿大民众每为中国四川地震灾区捐1元钱，政府就跟进1元钱，不设上限，不设截止日期。(4)及时监督、审查救灾物资、款项的使用。一是强化对救灾款物的跟踪审计监督。审计机关要关口前移、提前介入，对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全过程跟踪审计。省级审计机关每周要向审计署报告救灾款物审计情况，审计署每月向社
13、会公布阶段性审计情况。救灾工作全面结束后，向社会公告救灾款物管理使用的最终审计结果。加强对救灾款物管理使用情况的纪律检查，涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关追究刑事责任。二是建立救灾款物的信息披露制度，把公开透明原则贯穿于救灾款物管理使用的全过程，主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督。三是采购物资按照政府采购法等相关规定执行，凡有条件的都要公开招标，择优选购，防止暗箱操作。(5)迅速展开灾后重建。目前，中央财政决定向受灾地区每人每月补偿600元生活费。财政部和国家税务总局5月19日发布了抗震救灾及灾后重建的有关税收优惠政策。目前，与抗震有关的减免税收预计超过202.3亿。随着抗灾工作的深入，各级税务部门还会出台增值税、营业税减免等优惠政策。当前，与抗震救灾及灾后重建有关的税收优惠政策主要涉及企业所得税、个人所得税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、车船税及进出口税收等税种。中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5%，用于抗震救灾。总体来看，中央及地方各级财政在此次救灾中反应迅速及时，降低了灾害恶化的风险。而各级政府及时有效的行为稳定了民心，赢得了海内外的好评。目前的瑕疵就是，灾害应对过程中，缺乏对财政资金使用成效的动态评估机制。