《兵团师市合一特殊行政管理体制的起源、功能、困境与优化.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《兵团师市合一特殊行政管理体制的起源、功能、困境与优化.doc（5页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、兵团改革 与发展 兵团党校学报）年第期 兵 团 “ 师 市 合 一 特 殊 行 政 管 理 体 制 的 起源、功能、困境与优化米 王 娜 娜 （兵 团 党 委 党 校 ， 新 疆 五 家 渠 ） 【摘要】师市合一”是兵团的一种特殊的行政管理体制 。本文运用政治系统理论的研究方法，分析了兵团 “师市合一”特殊行政管理的发生机制结构功能，并在此基础上提出了兵团“师市合一”特殊行政管理体制 的面临的困境以及优化的路径。 【关键词】兵团；师市合一；行政管理 【中图分类号 【文献标识码】 【作者简介】王娜娜，女，兵团党委党校党史党建教研部讲师。 一、兵团“师市合一的起源 “师市合一”是指新疆生产建设兵团
2、下辖的师和 新疆维 吾尔 自治区 直辖 的隶属 兵团 的城市 实行 “一 套班子，两块牌子”的特殊管理体制，即师党委与市 党委的工作机构实行一个机构、两块牌子，市政府行 政机构 原则 上与 师的 工作 机关实 行一 个机 构、 两块 牌子。 “师市合一”最初起源于“企市合一”。建国后，国 家在地 理位 置比 较偏 僻的 深山老 林和 戈壁 荒原 等地 区兴建了一批油田、矿山、林区、垦区等。由于这些地 区地理位置偏远，经济发展水平有限，所以当地政府 无力提 供本 地区 的公 共服 务与社 会管 理。 为了 便于 管理和发展，政府职能实行了就地转移， 由当地发展 壮大起来的石油、矿山、农垦企业自行
3、承担。这些企 业不仅 承担 了经 济发 展的 职能， 同时 也兼 备了 政府 的某些公共职能。“企市合一”的城市便由此而来， “如当初的大庆、克拉玛依、伊春市，分别建立了与石 油管理局、林业管理局合一的城市。克拉玛依市原与 新疆石油管理局实行局市合一，现与新疆油田公 司实行企市合一。” 在新疆最先实行“师市合一”特殊行政管理体制 的石河子市也由“企市合一”体制转变而来。年 月。 新疆 生产建 设兵 团被 撤销 ，同 年月 成立 石河 子地 区。 年 月 ， 经国 务 院批 准 ，设 立 石河 子 市。石河子地区辖石河子市、沙湾县、玛纳斯县以及 农八师 、农 七师 部分 共计 个团 场。 年石
4、河子 地区被撤销，保留石河子市，同时成立石河子农工商 联合企业，与石河子市实行合署办公。“企市合一”由 此而 来 。 年 月 ， 中央 恢 复 新 疆 生 产 建 设 兵 团，农 八师 所辖垦 区内 的全部 农牧 团场和 石河 子的 大部分 工矿 企业， 与石 河子市 实行 一个党 委的 领导 体制，“企市合 一”由此演变为“师市合一”。石河子所 实行的这种“师市合一”体制又被称之为“石河子模 式”。后来，仿照“石河子模式”兵团又先后成立了几 个“师市合一”的城市，截至目前，兵团共建成座城 市，分别是石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克 市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市 个“
5、师市合一”的城市。 二、兵团师市合一，体制的发生机制与结构功能 戴维 伊斯 顿认为 政治 系统是 一个 由环境 包裹 着的行 为系 统，这 个系 统在环 境的 影响下 产生 并转 过来影响环境。“师市合一”体制正是 兵团组织在面 来基金项目 ：本文系 年国家社 科基金“ 新疆南疆农 村青年政治 认同研究 ”（项目编号 ： ）阶段性 研究成果。 一 万方数据 （ ） 兵团改革 与发展 临外部 市场 经济的 挑战 下通过 自身 调整与 变革 发展 出的一 种新 模式。 在计 划经济 时代 发挥出 其体 制优 势的兵 团组 织在面 临市 场经济 时表 现出了 僵硬 和呆 板，这 种党 政军 企合 一
6、的 特殊政 治体 制更 是在 普遍 遵循市 场经 济发展 规律 的大环 境中 显得茕 茕孑 立、 步履维艰。面对外部环境的剧烈变化，兵团选择一些 在经济 发展 较快 的垦 区成 立市， 并与 该垦 区内 已经 初步具备一级政府行政框架的“师”进行合并，通过 建立政 府行 政体制 来发 展和壮 大兵 团成为 解决 兵团 发展困境的一条现实路径。目前，实施“师市合一”的 地区经济社会发展良好。这种实践同时也反证着“师 市合一”体制存在的合理性与优越性。 阿尔 蒙 德结 构一功 能系 统理论 认为 ，每个 政治 系统都有其政治结构，各结构都有一定的功能。不管 政治系 统之 间的 结构 有什 么区别
7、，所 有的 政治 系统 都履行着相同的功能，即维护政治体系的生存。所谓 的政治 系统 是指具 有一 定结构 、并 履行一 定功 能的 有机整体，由一系列与决策有关的政治互动需要组成。 “师市合一”作为一级政治实体，具体由新疆生 产建设 兵团 下辖 的师 和新 疆维吾 尔自 治区 直辖 的隶 属兵团的城市两部分构成。在“师市合一”政治体系 中，“师”主要承载着政治功能，是 兵团的政治符号的 象征，体现着兵团的根本性质。兵团作为国家治国安 邦战略决策的产物，从建立之初，就肩负着促进新疆 发展、维护国家安全和边疆稳定的重大使命。在其近 余年 的屯 垦戍 边实 践过 程中， 兵团 忠实 履行 着生 产
8、队、战斗队，工作队和宣传队的职责，充分发挥着 建设大 军、 中流砥 柱作 用、铜 墙铁 壁的作 用。 兵团 “兵一师一团一连”四级领导管理体系中，“师”作为 管理体 系中 的一 级管 理层 ，作为 组成 兵团 的重 要机 构与载体，其发挥的重大作用不言而喻。“市”在“师 市合一”政 治体系中主要承担着经济发展功能。兵团 虽然享 有省 级权 限， 并在 国民经 济和 社会 发展 方面 实行计划单列，但兵团的财政税收却归自治区管辖。 由于这种体制上的限制，“兵团没有税收权和工商管 理权，在机构设置上也就没有税收和工商管理机构， 无权对本地市场经济主体实行税收和工商管理。” 相应的，“师”这一级也没
9、有税收权和工商管理权。这 种体制上的“短板”不仅制约着“师”的发展，同时也 制约着兵团的发展。实行“师市合一”体制以后，通过 “市”作为一级政府所拥有的税收权和工商管理权来 弥补“师”体制中 的不足与缺陷，不仅可以促进所在 一 一 兵团党校学报年第期 地区的经济发展，改善民生，而且也是解决兵团特殊 体制与市场经济体制接轨的有效途径。“师市合一”体 制是目前兵团 实现政治经 济发展双赢的 最优选择。 正如阿尔蒙德所言，政治结构是多功能的，每个 政治结构履行多种政治功能。从文化意义上看，所有 的政治系统都是混合型的。在“师市合一”政治体系 中，政治功能并非“师”所具备的唯一功能，除政治功 能之外，
10、“师”还承担着所下辖的 个 农 牧团 场 的 经济社会发展等公共职能。除此之 外，“市”也不仅仅 承载着 本区 域内的 经济 发展功 能， 一座城 市不 仅是 现代文明的聚集地，更是一个维稳戍边的堡垒。通过 走城镇 化的 发展道 路来 改善兵 团经 济结构 与新 疆的 人口结构，提升兵团的综合实力，从而最终实现维护 祖国边疆统一安全的政治目的。 三、“师市合一”体制的发展困境 毋庸置疑，“师市合一”体制是兵团突破体制障 碍，解放生产力和打破发展困境的有效途径，也是未 来兵团城镇化发展的主要方向。但是“师市合一”体 制在实 际运 行过 程中 也存 在一些 问题 ，需 要在 实践 过程中 不断 的
11、探索 与完 善。这 些问 题主要 表现 在以 下几个方面。 （一 ）师 市 异 地 “师市合一”最早的模式是“石河子模式”，“石河 子模式 ”不 仅仅是 师与 市在党 委与 行政机 构上 的合 并，而且师与市在地理位置上也是保持统一的，即石 河子市位于八师地域范围内。兵团后来仿照“石河子 模式”成立 的个“师 市合一”的 城市，除 了五家渠 市、北屯市以及阿 拉尔市（阿拉尔市 师市党委机关， 于 年开 始从阿 克苏 转移至 阿拉 尔市， 现已 完成 转移工作，实现了由“两地办公”转向“一 地合署办 公”）与“石河子模式”保持基本相同之外，剩余的 所城市如铁门关市、图木舒克市、可克达拉市、双河
12、市、昆玉市均与“石河子模式”有所出入。这个城市 虽然在工作机构上实行“一套班子、两块牌子”，但是 在市所 在的 区域 与师 所在 的区域 并不 统一 ，属 于师 市分离、师市异地。以三师图木舒克市为例，三师师 部所 在 地位 于 喀什 ， 而图 木 舒 克却 距 离喀 什 近 多公里 的路 程。这 种师 市异地 的模 式导致 “师 市合 一”模式在具体的运行环境中存在一些问题。具体表 现为行 政层次过多、行政效率不高、“条”“块”关系不 顺等问题。譬如实行“师市合一”之后，师市党委、机 关部门 要按 照职 责分 工， 对分管 范围 内的 城市 工作 万方数据 兵团改革 与发展 实行对口管理，即
13、按照“条条”管理，按照“条条”管理 不仅会 导致 分管城 市的 常务副 市长 以及副 市长 权力 落空，履职困难，而且还会造成行政成本增高，行政 效率低下的后果。“由于师市机关位于两地，在行政 运行程序 上，对于一些重大事项，通常是市主管部门 向分管 的副 市长请 批示 ，副市 长再 向常务 副市 长请 批示，转过来，再由市机关向相关师机关请示，师机 关部门 还要 请示师 分管 常委， 师分 管常委 还可 能要 请示师主要领导，如此往复，行政层次过多，既影响 决策又 影响 办事效 率， 从整体 上还 影响了 市政 府的 行政办事效率。” （二 ）大 师 小 市 “师市合一”虽然实现了师党委与市
14、党委两个工 作机构 合二 为一 ，但 是师 所管辖 的行 政区 域与 市所 管辖的 行政 区域 并不 一致 ， 往往 师域 范围 要远 远大 于市域的范围，譬如，八师总面积为平方公里， 而石 河 子市 是 平方 公 里 ；六 师 的总 面 积为 平方公里， 而五家渠市 域面积仅 平方公 里。除此 之外，“师市合一”体制还存在“师市同地”和上述所 “师市异地”两种情况。譬如，六师五家渠市、十师北 屯市与八师石河子市就属于“师市同地”，即师部所 在地与 市所 在地同 在一 个地方 。而 二师铁 门关 市与 三师图木舒克市等就属于“师市异地”，即师部所在 地与市所在地相分离，不在同一个地方 。这两种
15、“师 市合一”的模式均不能保证市域与师域的范围一致。 这就导致在“师市合一”的管理体制下，兵团在市辖 区域拥 有政府 的各项 职能 ，而在 非市辖 区的师 辖区 域内“政府”功能缺位的现象。以五家渠市政协为例， 在五家 渠市 范围内 ，市 政协的 工作 只能覆 盖到 市以 及市 辖 区 内 的 一 一 团 场、 一 。 二 团 场 以 及 一 三 团场，而对于市辖区范围外的、隶属于六师的其他团 场则鞭长莫及。 （三 ）强 师 弱 市 “师市合一”体制虽然将师党委与市党委两个工 作机构 成功 的合 并成 为一 个工作 机构 ，但 客观 上也 会造成 在一 种体制 内有 两种管 理模 式并存 的现
16、 象。 即在“师市合一”的体制下既有兵团的管理模式又有 城市政府的管理模式。如兵团的教育、科研、文化、卫 生、体育事业，原则上是国家财政转移支付解决，政 府是 按 照本 级 财政 转 移 支 付解 决 。目 前 兵团 新 建 市的市 辖区 内的团 场， 上述社 会事 业仍然 国家 财政 转移支 付的 渠道去 解决 ，市政 府实 际上无 法无 能力 兵团 党校 学报 年第 期 管理上述社 会事业。除此之外，在“师市合一”体制 中，师的行政级别要高于市的行政级别。师作为兵团 经济社 会的 管理主 体， 承担着 与市 共同的 经济 社会 管理职能，也就是说师既管师也管市。这样就形成了 “师管市”与“
17、市管市”的双重管理，市政府对城市的 管理往 往受 限于师 的管 理，实 际上 造成市 政府 职能 作用相对弱化的强师弱市局面。 （四 ）上 级 行 政 管 理 主 体 的 缺 失 与 下 级 基 层 政 权 的 缺 乏 依据我 国的 宪法和 相关 法规， 我国 省一级 政权 单位的 设置 权属 于最 高国 家权力 机关 全国 人民 代表 大会， 其他 各级政 权单 位的设 置则 分属中 央人 民政 府与省级国家行政机关。如地、县两级政权机关的设 置权属 最高 国家行 政机 关国务 院。 乡一级 政权 机关 的设置权属于各省、自治区、直辖市的人民政府等省 级国家行政机关。目前，兵团现有的个“师市
18、合一” 的城市均经过了国务院审核批准，因此，在法律依据 与法律地位上，兵团“师市合一”的城市的建立和发 展是符合国家法律规定的。但在实践中，由于兵团本 级不是一级政 府，因此，经 国务院批准 的这个“师 市合一 ”的县级市缺乏直接对应的上级政府。虽然国 务院规定，兵团实行“师市合一”的城市由兵团自行 管理，但由于兵团法律地位的缺失，兵团在自行管理 这个“师市合一”的城市存在一定的困难。如“兵团 无权批 准基 础条件 比较 好的团 场成 立建制 镇， 兵团 几个“师市合一”的城市要设立金融、公安消防等机 构都要 向自 治区人 民政 府提出 申请 ，名义 上是 兵团 自行管理，但实际很多事情兵团自
19、己管不了。”【此 外，兵团“师市合一”的城市也缺少基层政权。截至目 前，在 兵团 个“ 师市 合一 ”的 城市 中一 共 有 个建 制镇，分别是金银川镇、草湖镇、梧桐镇、蔡家湖镇、 北泉镇、双城镇、沙河镇，明显滞后于兵团城市的建 设与发 展。 基层 政权 的缺 乏不仅 使得 兵团 “师 市合 一”的城市在履行政府职能时大大受限，而且也难以 支撑和稳固兵团城市政权基础。 四、完善“师市合一”体制的出路 （一 ）理 顺 条 块 关 系 “师市合一”如果完全按照“石河子模式”实行师 党委与 市党 委的工 作机 构，实 行一 个机构 、两 块牌 子，市 政府 行政机 构机 与师的 工作 机关实 行一
20、个机 构、两块牌子，对于师市 异地这种情况也许并不完全 适应。解决师市异地在“师市合一”体制下运行所存 一 万方数据 兵团改革 与发展 在的诸 种问 题可 以考 虑师 市党委 机构 合一 ，师 行政 与市行政机构 相对独立运行 的体制。 即按照属地 管理的 原则 ，由市 的常 务副市 长对 本市的 工作 按照 “块块”进行分工负责。这样不仅可以提高行政效率， 而且也进一步丰富和创新了“师市合一”体制内涵。 此外， 兵 团 今后 将新 建的 城市应 该将 师市 地域 合一 的问题考虑在内，尽量避免师市分离。如果不能完全 做到师 市地 域合一 或一 致，那 么在 建市的 时候 也要 尽力考量师市所
21、在地之 间存在的地理距离。 （二 ）扩 大 市 域 面 积 兵团屯垦戍边的历史使命决定了兵团“插花”式 地理分布，由于未形成完整的区域，所以没有集中连 片的管 辖区 域，这 种客 观现实 因素 在很大 程度 上制 约了兵 团城 镇化发 展战 略的实 施， 同时也 很难 改变 兵团大 师小 市的基 本格 局，只 能是 尽量的 去扩 大 市 域的面积，尽量的使师域与市域保持一致。对此基本 的思路是：一是对于市辖区内团场，可参照石河子总 场与北 泉镇 管理 模式 ，设 立镇， 同时 保留 原团 场番 号，实行”场镇合一“管理模式。二是针对不在市辖区 范围内的团场，可考虑由“属地管理”改为“系统管 理
22、”，创建“飞地镇”。三是以后新建的兵团城市，在规 划设计上优先考虑师域 与市域管辖的一致性。 （三）厘 清师市 职责与 权限 解决“师市合一”体制中两种不同体制管理模式 的关键 必须 要进一 步厘 清与明 确师 与市各 自的 职责 与权限。根据目前 兵团城市发展的现状，建议创新和 完善“师市合一”模式下城市和辖区内团场城镇的管 理，将 已划 人城 市辖 区范 围内的 团场 逐步 纳人 所在 市管理，由城市政府行使行政管理权，实现领导体制 一致、管理权限一致、行政职能一致、管辖范围一致 “四个一致”。除此之外，按照“市管镇”的行政管理模 兵团党校学报）年第期 式，将 不在 市辖 区范 围内 成立
23、的 建制 镇也 逐渐 纳入 城市行政管理的范畴。 （四）明确 兵团法 律地位 因此，首先建议“通过全国人大立法的方式明确 兵团法 律地 位，由 全 国 人大或 全国 人大常 委会 制定 新疆生产建设兵团组织法，以法律的形式确立兵 团的法 律地 位，或 者通 过全国 人大 常委会 制定 决议 仿照 全国 人民 代表 大会 常务委 员会 关于 新疆 维吾 尔自治 区生 产建设 兵团 设置人 民法 院和人 民检 察院 的决定的形式确立兵团行政机关的法律地位。国务 院以法 规的形 式确立 兵团 法律地 位，提 请国务 院制 定新疆生产建设兵团机构组织条例以条例的方式 确定兵团的机构、机构的职能，以此获
24、得行政主体地 位。”兵团只有获得法律地位和 行政主体地位，兵 团对市的管理才能够理顺关系，名正言顺。其次。兵 团还应进一步加快建制镇的建设工作，可按照“场镇 合一”管理模式在市辖区内团场设立建制镇。同时， 针对不在市辖区范围内的团场，也可按照创建“飞地 镇”形式加快兵团城市基层政权建设。 参考文献： 余群“石河子模式”的探析与思考【】新疆农 垦经济，（） 【】顾光海新疆兵团“师市合一”城镇化发展道 路探析】新疆大学学报（哲学 人文社会科学版）。 ，（） 【】郑伟对农一师阿拉尔市“师市合一”管理体 制 的调查与思考】兵团党校学报，（） 】王彪，卢大林兵团师市合一体制下新建城 市政权建设的三个现实法律问题【】石河子大学学 报，。（） 【】金勇钢对按“石河子模式”建市的思考明兵 团党校学报，（） 责任编辑：彭攮舂 一 一 万方数据