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1、精品名师归纳总结关于城市生活无着流浪乞讨人员救助问题的探讨可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结来源：2021-07-29 08:14民政部政策争论中心时间：湖北省武汉市民政局陈昌毅可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结摘要：人口学学者依据世界城市进展的一般规律猜测：目前中国正处于城市化的加速进展期 , 在 21 世纪的前二三十年里 , 中国将有近五亿的农村人口转化为城市人口 . 这也说明 , 城市流淌人口的治理问题将是 21 世纪前期中国城市治理面临的一个长期的战略性课题. 本文着重争论了“城市生活无着的流浪乞讨人员”的范畴界定、甄别与救助问题, 城市生活无着的“流淌人员
2、”的救助问题 .关键词：流浪乞讨人员流淌人口 救助与甄别 制度设计2003 年 6 月, 国务院城市生活无着的流浪乞讨人员救助治理方法以下简称救助治理方法）和民政部城市生活无着的流浪乞讨人员救助治理实施细就 以下简称救助治理方法实施细就）公布实施以来, 全国省会城市 , 经济比较发达的城市普遍显现流浪乞讨人员增多的情形, 在实施救助治理工作中普遍感到甄别难、救助难、接送难等三难问题. 这三个难题是救助制度设计的难题 . 我们所需要争论和争论的问题是在这一制度框架下, 如何确定救助对象的概念和和谐社会救助体系的内部关系.一、我国的社会保证与社会救助体系2004 年 9 月 7 日, 国务院新闻办
3、公室发表中国的社会保证状况和政策白皮书 , 这是我国政府第一本特的阐述社会保证现状和社会保证政策的白皮书. 中国的社会保证体系包括 , 养老保险、失业保险、医疗保险、工伤可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保证、农村社会 保证等. 其中, 社会福利、优抚安置、社会救助、农村社会保证等四个部分涉及民政部门的业务内容 . 白皮书的社会救助部分概述：中国政府从国家发展的实际动身 , 最大限度的对生活困难的城乡居民实行最低生活保证, 对受灾群众进行救济 , 对城市流浪乞讨人员予以救助 , 提倡并勉励开展各种社会互助活动 . 依据农村经济社会
4、进展特点 , 国家在农村实行与城镇有别的社会保证方法 .中国的社会保证状况和政策白皮书 , 反映了我国建立的社会保证体系基本框架 . 从制度设计上讲 , 我国的社会保证体系基本保证了国民的衣、食、住、医、就业、劳动爱护等基本生存权益. 分析制度设计的规律关系 , 在这一制度框架下 , 我国应当没有“生活无着”的人员 . 所谓“城市生活无着的流浪乞讨人员”从何而来了？由于我国的社会保证和社会救助制度实施是以户籍制度为操作平台建立起来的 , 于是, 可以认为 , “城市生活无着的流浪乞讨人员”主要是指离开了户籍所在的的流淌人口 , 在非户籍所在的生活遇到困难 , 需要非户籍所在的政府予以临时救助的
5、人 .二、城市生活无着的流浪乞讨人员与生活无着的流淌人员只要有人口流淌的的方 , 不行防止的存在流淌人口因各种缘由使生活和经济来源遇到无助面临流浪乞讨的窘境. 民政部部长李学举分析了流淌人口中流浪乞讨人员产生的主要缘由 , “在市场经济与人口流淌的社会格局下, 仍需要建立和完善对于城市生活无着的流浪乞讨人员的救助制度. 特殊是流淌人口困难群众客观上无法得到农村临时性救助, 也享受不到城市的低保待遇, 新的救助制度正是适应了市场经济条件下人口流淌对社会救助提出的新要求, 补偿了城乡分割的救助体系的不足 . ”据武汉市救助治理站统计 ,2003年 8 月至 2005 年 12 月, 实施救助 13
6、371 人, 其中成年人 10044 人, 占 75%.受救助的人员主要是务工不着的流淌人员.从武汉市实施救助治理的情形看, 恳求救助的缘由大致可以分为如下几种情形：可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结一是到城市务工不着、寻亲访友不遇生活遇到临时性困难, 面临乞讨的人员。二是流淌人口中因钱财被盗、被抢、被骗、丢失, 生活遇到临时性困难, 面临乞讨的人员。三是因灾、因家庭经济困难 , 季节性到城市实行乞讨方式猎取货币的人员。四是因残疾被家庭抛弃 , 流浪乞讨的老人和儿童。五是因年老、年幼、残疾以及精神障碍等缘由离家迷失, 流浪乞讨的人员。六是少数被拐卖、拐骗逃脱 , 生活无着流浪乞讨
7、的妇女和儿童。七是被胁迫以乞讨方式为幕后操纵者敛财, 而流浪乞讨的老人、儿童、残疾人。八是专以乞讨为生财之道或者生活方式的流浪乞讨人员.以上八种情形 , 除第八种情形不属于救助争论的范畴外, 一至七种情形的人员, 都是需要赐予救助或者帮忙的人员 .从乞讨产生的缘由和救助工作实际救助的对象分类看, 所谓的“城市生活无着的流浪乞讨人员” , 主要是到城市务工不着、寻亲访友不遇。因灾、因生活贫困 , 到城市乞讨谋生的农夫。因钱财被盗、被抢、被骗生活遇到临时性困难 , “面临”流浪乞讨度日 , 需要政府予以救助的人员 .实施救助治理制度以来 , 实际实施救助的主要对象是流淌到城市的临时可编辑资料 -
8、- - 欢迎下载精品名师归纳总结生活无着的“流淌人员” , “流浪乞讨”人员只是“流淌人员”中的极少数特殊情形 .三、甄别难与救助对象的界定问题在实施救助治理方法和救助治理方法实施细就的救助治理工 作中, 甄别求助对象是依法实施救助必需解决的首要问题. 各的普遍反映甄别“城市生活无着的流浪乞讨人员”成犯难点.一）依法甄别与实施救助之难. 现行的救助治理制度规定 , 城市生活无着的流浪乞讨人员是指 : “因自身无力解决食宿 , 无亲友投靠 , 又不享受城市最低生活保证或者农村五保供养 , 正在城市流浪乞讨度日的人员 . 虽有流浪乞讨行为 , 但不具备前款规定情形的 , 不属于救助对象 . ”救助
9、的内容包括如下五个方面：一是供应符合食品卫生要求的食物。二是供应符合基本条件的住处。三是对在站内突发急病的 , 准时送医院救治。四是帮忙与其亲属或者所在单位联系。五是对没有交通费返回其住宅的或者所在单位的, 供应乘车凭证.甄别恳求救助的流浪乞讨人员 包括流淌人员）是否同时符合救助的四个必备条件 , 甄别程序在制度设定上是对求助者陈述情形“假”的预设推定.从求助者的恳求来看 , 自述其的确面临或者正在流浪乞讨度日 , 急需救助机构予以基本的生活食品救助 . 针对求助者的这一恳求而言 , 甄别程序是“残酷”又难以操作的程序设定 .法规是用来操作的 , 一般的行政法规均设定甄别程序和时限程序. 甄别
10、程序设计必需便于操作 , 对于“生活无着的人员”实施救助治理的行政法规, 甄别程序与实施救助治理成为一对难解的冲突. 从实际操作层面来讲 , 在救助治理工作中 , “甄别”是依法救助最困难的工作程序. 救助的“甄别” 制度设计始终困扰着救助治理工作 , 流浪乞讨人员主要来自贫困边远的区 ,可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结通讯和信息交换设施相对落后 , 通过电话查询一般要打十余次 , 而且由于通讯成本比较高 , 往往没有回音 . 通过公安机关查询 , 短时间内 , 至少一天内 , 难以核实清晰求助人员所陈述情形的真实性. 并且电话查询的结果 , 是否能够作为救助机构做出不予以救助
11、的依据 , 值得斟酌 , 客观上铺张了救助治理资源. 对于蓄意骗取救助资源的人 , 救助机构反而拿不出拒绝救助的合法证据.求证求助者供应情形“真”或者“假”的证据猎取, 这是一个非“假” 即“真”的规律互证关系 . 当证据的猎取过程 , 是一个既费时又费钱且不确定的困伤心程时 , 甄别也就没有实际意义 , 那么, 救助机构必需履行救助职责. 因此, 只要求助者向救助治理站提出求助 , 不论是否“自身无力解决食宿, 无亲友投靠” , 是否享受“城市低保或者农村五保” , 只要“正在”流浪乞讨度日 , 哪怕是“面临”流浪乞讨度日 , 作为人民政府设立的救助治理站没有理由“无情”拒绝他们提出的恳求.
12、解决救助甄别难的问题 , 就是和谐救助制度设定的甄别程序及其甄别时限与实施救助相关操作可行性问题 .行政行为必需符合行政合法和行政合理原就, 从行政法规的操作层面考虑, 求助者已经“生活无着”并“正在流浪乞讨度日”, 甄别程序经操作实践检验证明 , 需要和谐甄别程序与行政合理原就的关系. 需要调整救助治理的甄别程序 , 建议修改甄别程序为求助人自举证备案程序. 即求助人对恳求救助事项所供应的情形真伪负责 , 承担骗取政府救助资源的法律责任 .二）“城市生活无着的流浪乞讨人员”界定之难. 贯彻施行救助治理方法的难点是如何依法界定救助对象. 也就是在救助治理方法实施细就中如何精确界定“城市生活无着
13、的流浪乞讨人员”. 由于政府的经济资源是有限的 , 使政府有限的经济资源有效的发挥作用 , 救助治理制度设计实行了排除设限和归纳设限界定对象 .救助治理方法的第一条开宗明义说明白实施救助的目的、意义和 对象, 就是“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助, 保证其基本生活权益 , 完善社会救助制度 . ”可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结救助治理方法实施细就其次条将救助治理方法的第一条细 化, “城市生活无着的流浪乞讨人员 , 是指因自身无力解决食宿 , 无亲友投靠, 又不享受城市最低生活保证或者农村五保供养, 正在城市流浪乞讨度日的人员. 虽有流浪乞讨行为 , 但不具备前
14、款规定情形的 , 不属于救助对象 . ” 其含义是必需同时符合：因自身无力解决食宿。无亲友投靠。又不享受城市最低生活保证或者农村五保供养。正在城市流浪乞讨度日等四个必备条件的, 才属于救助对象 .救助治理方法实施细就其次条所定义的属于救助对象的“城市生活无着的流浪乞讨人员” , 可以有如下多种懂得：其一, 求助人“流淌”到非户籍的城市, 由于寻亲访友不遇、务工不着。或者因钱财被盗、被抢、被骗、丢失, 其显现自身无力解决食宿 , 又无亲友投靠 , 生活遇到临时性困难 , 面临流浪乞讨或者正在城市流浪乞讨度日. 由于家庭也贫困 , 又被户籍所在的的的方政府实施的社会救助体系所疏漏, 不享受城市最低
15、生活保证或者农村五保供养. 此情形符合救助的四个必备条件, 政府应当予以救助 .其二, 求助人“流淌”到非户籍的城市, 由于寻亲访友不遇、务工不着。或者因钱财被盗、被抢、被骗、丢失, 生活遇到临时性困难 , 显现自身无力解决食宿 , 又无亲友投靠 . 虽然家里有钱 , 但一时不能接济 , 面临流浪乞讨度日, 假如救助机构不予以救助 , 将被迫流浪乞讨度日 . 求助人恳求救助时, 照实供应了家庭情形 , 又被证明其家庭经济状况高于享受城市最低生活保证或者农村五保供养水平 , 不享受城市最低生活保证或者农村五保供养, 满意不享受城市最低生活保证或者农村五保供养的条件. 只需要求助人做出“乞讨行为”
16、 , 其情形便符合救助的四个必备条件 , 政府应当予以救助 .救助治理方法实施细就其次条将“正在城市流浪乞讨度日”也作 为一个条件提出来 . 我们应当懂得为“面临”流浪乞讨度日 . 否就, 有逼上梁山的意味 . 这是第一个救助悖论 .可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结其三、求助人“流淌”到非户籍的城市 , 由于寻亲访友不遇、务工不 着。或者因钱财被盗、被抢、被骗、丢失, 其显现自身无力解决食宿 , 又无亲友投靠 , 生活遇到临时性困难 , 面临流浪乞讨或者正在城市流浪乞讨度日. 求助人恳求救助时 , 照实供应了家庭情形 , 由于家庭也贫困 , 正在享受城市最低生活保证或者农村五保
17、供养 . 又被证明正在享受城市最低生活保证或者农村五保供养 . 此情不符合救助的四个必备条件由于正在享受城市最低生活 保证或者农村五保供养） , 政府不应予以救助 .救助治理方法实施细就其次条其次款“虽有流浪乞讨行为, 但不具备前款规定情形的 , 不属于救助对象 . ” 其含义是将正在享受城市最低生活保证或者农村五保供养的正在城市流浪乞讨度日的人员, 排除在政府救助范畴之外 . 也就是说 , 救助治理方法实施细就非直接答应“正在享受城市最低生活保证或者农村五保供养”的人员在城市以流浪乞讨人员存在, 以流浪乞讨的方式度日 , 而且不予以救助 . 这是其次个救助悖论 .依据以上分析 , 我们有理由
18、认为 , “城市生活无着的流浪乞讨人员”所界定的四个基本条件 , 明显是不科学的 .救助治理方法实施细就已经实施近三年, 各的在救助治理工作中积存了一些好的体会 , 创新了一些好的做法 , 有必要考虑修订救助治理方法实施细就的个别条款的表述 .四、改进城市生活无着流浪乞讨人员救助制度的摸索人口学学者依据世界城市进展的一般规律猜测：目前中国正处于城市 化的加速进展期 , 在 21 世纪的前二三十年里 , 中国将有近五亿的农村人口转化为城市人口 . 这也说明 , 城市流淌人口的治理问题将是 21 世纪前期中国城市治理面临的一个长期的战略性课题 . 这必定对现有的户籍治理制度、劳动就业制度以及社会保
19、证体系等带来猛烈的冲击, 也将转变人们的生产和生活方式. 重视流淌人口问题 , 争论制定科学合理的改革措施 , 可以化不利因素为积极因素 , 构建和谐社会 , 极大的促进我国现代化事业的进展 .可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结一）流淌人口的数量与流淌方向 . 每年春运的信息可以基本确定我国流淌人口的流淌方向 , 即由农村向城市流淌 , 由经济欠进展的区向经济发达的区流淌 . 随着市场经济的进展 , 流淌人口已经成为活跃市场经济的生力军.2002 年, 国家统计局依据 2000 年人口普查资料统计测算 , 全国流淌人口 为 12107 万人. 从距离上看 , 以近距离的省内流淌为
20、主体 . 在全国 12107 万的流淌人口中 , 省内流淌的有 7865 万, 占 65%,跨省流淌 4242 万人, 占 35%.说 明流淌人口是以近距离的省内流淌为主.从流淌区域看 , 从经济欠发达的区向经济发达的区流淌 . 在跨省流淌的 4242 万人口中 , 从四川流出的占 16.4%, 从安徽流出的占 10.2%, 从湖南流出的占 10.2%, 从江西流出的占 8.7%, 从河南流出的占 7.2%, 从湖北流出的占 6.6%, 六省市流出人口占全国跨省流淌人口的 59.3%. 从流入的区看 , 流入广东的占 35.5%, 流入浙江的占 8.7%, 流入上海的占 7.4%, 流入江苏的
21、占 6.0%, 流入北京的占 5.8%, 流入福建的占 5.1%, 六省市流入人口占全国跨省流淌人口的68.5%. 从城乡流淌看 , 主要是从乡村向城镇流淌 . 全国 12107 万流淌人口中 , 从城镇流出的 3267 万, 占 27.0%, 从乡村流出 8840 万, 占 73.0%. 流入城镇的 9012 万, 占 74.4%, 流入乡村的 3095 万, 占 25.6%. 即 1.2 亿的流淌人口中 , 从乡村流出的有 73%,流入城镇的有74%.统计分析认为 , 随着我国改革开放步伐的加快、市场经济的进一步进展, 流淌人口的流向格局不会有大的变化 , 规模可能会连续增大 .二）救助概
22、念应与时俱进 . “城市生活无着的流浪乞讨人员”是一个历史的概念 , 它是相伴着新中国成立 , 治理战争的创伤 , 荡涤旧中国遗留的污泥浊水, 复原经济和城市建设 , 改造或遣返流浪在城市的职业乞丐、散兵游勇、流氓小偷、骗子、妓女等各类寄生者以及流浪乞讨的灾、难民的概念. 方案经济时期 , 劳动就业制度受方案经济体制严格掌握 , 人口基本被固定在户口所在的 , “城市生活无着的流浪乞讨人员”是指“无合法证件、无固定 住宅、无正值生活来源”的流浪乞讨人员. 在社会主义市场经济条件下 , 在我国已经建立起来的社会保证及其社会救助制度体系框架下, 流淌人口的流淌就业已经成为党和国家勉励的基本政策,
23、救助的概念也应当与时俱进 .可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结我国的社会保证和社会救助制度实施 , 是由户籍所在的的的方基层人民政府组织落实 , 并且城市的社会保证和社会救助制度实施比农村健全, 不应当存在“城市生活无着的流浪乞讨人员”. 只有当人口显现流淌的情形下 , 且与户籍所在的的政府之间信息沟通中断, 可能显现生活无着 . 所以, 我们应当将“城市生活无着的流浪乞讨人员”概念, 调整为“城市生活无着的流淌人员” .面对全国 1.2 亿流淌人口 , 相当于湖北省全省人口的 2 倍. 明显, 相对于流淌人口的临时救助制度 , 民政部公布的救助治理实施细就所限定的救助对象, 尚
24、未将“生活无着的流淌人口”纳入救助范畴. 而实际上 , 经济发达的省份, 大城市存在大量的生活无着的流淌人口救助的压力, 任何一个有责任的的方政府 , 绝不会面对“生活无着的流淌人口”坐视不管. 例如, 我市实施救助治理方法 , 争论详细操作问题 , 市政府明确提出“先救助、后甄别, 依法救助、有情操作”原就 . 从 2004 年 10 月北京市民政局举办的全国部分城市信息沟通会获悉的情形看 , 省会城市、经济比较发达的城市, 与我市一样, 并没有完全按民政部救助治理方法实施细就所限定的救助对象 实施救助 , 而是适应城市治理的实际放宽了救助条件, 将救助的重点转向服务流淌人口 . 为城市生活
25、无着的流淌人口服务, 供应临时性社会救助 , 已经成为爱护城市社会秩序稳固、构建和谐社会的必定要求.二）城市流淌人口临时性社会救助制度设计应与时俱进 . 城市生活无着的流淌人员 , 应当是指在户籍所在的或者离开了户籍的的流淌人口中 , 经济临时遇到困难 , 而自身临时无力解决食宿 , 又无亲友投靠 , 正在或者面临流浪乞讨度日 , 需要由政府供应适当的临时性生活救助的全部中国公民 .近十几年来 , 城市农夫工、外来工等流淌人口已经逐步成为城市生活中的一个不行或缺的群体 , 城市中的众多基础设施建设、城市中的众多制造业、服务业工作是由这个群体完成的 . 虽然他们在城市中并不居于核心的位, 客观的
26、说他们只是城市中的边缘群体。但是, 毋庸置疑 , 城市农夫工、流淌人口的问题 , 意义却极为重大 . 它涉及当今经济能否连续增长和社会能否长治久安 , 将来中国社会能否连续进展的基本问题.可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结在制订城市社会保证体制时 , 应当考虑将城市农夫工包括在内 . 尽管依据我国的劳动法 , 农夫工应当享受医疗、失业等社会保证. 但是在实践层面上, 许多用人单位和雇工老板都只顾省事或多捞钱, 拒不执行相应法规 . 甚至任意克扣、拖欠农夫工的工钱问题仍旧普遍存在. 各级政府做了大量工作 , 实行了有力措施 , 但成效仍不尽人意 .在市场安排的体制中 , 政府应通过
27、多次安排的途径 , 使得对于城市基础设施建设做出庞大奉献的农夫工得到应有的补偿. 这样, 才能不断提高构建社会主义和谐社会的才能 , 不断增强社会主义的制造活力, 妥当和谐各方面的利益关系 , 推动社会治理体制创新 , 加强和改进新形势下的群众工作 , 爱护社会的稳固 . 虽然调整以户籍制度为基础的社会保证和社会救助制度涉及非常复杂的运行治理机制 , 非短期可为 , 但是, 城市政府应当可以通过最简洁、最直接的临时性救助方式 , 帮忙流淌人口中显现的“自身无力解决食宿, 无亲友投靠 , 面临流浪乞讨人员”解脱临时的基本生活困境. 如供应食宿 , 或者供应返家的路费等 , 暂渡难关 .迄今为止
28、, 各种社会保证体制改革的思路 , 基本上仍是以户籍为基础的 , 对于流入城市农夫工 流淌人口）的社会保证基本上没有考虑到. 我们面临的现实问题却是 , 离乡背井的外来民工 , 假如在城里遇到困境、没有工作、又得不到任何社会帮忙 , 他们就会面临更大的困境 .从我国社会保证体系及其社会救助体系一样性考虑, 我国的社会救助保证漏掉了流淌人口群体 . 需要从社会进展的实际需要建立救助体系, 充分考虑流淌人口的救助与以户籍制度为操作平台所建立的救助体系之间连接. 因此, 应当与时俱进的设计社会临时性救助制度, 将 1.2 亿流淌人口中显现生活无着的“流淌人员”纳入临时性社会救助体系, 而不仅仅限定在
29、“城市生活无着的流浪乞讨人员” .终止语救助治理方法施行 , 废止了实施了 50 年的收容遣送制度 , 是我国临时性社会救助制度改革具有划时代意义的实践. 救助治理方法实施细就可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结对收容遣送制度的克服和矫枉过正 , 难免存在不尽人意之处 . 救助治理方法实施细就已经实施了近三年 , 以人为本的救助观念已经在各的的救助治理工作者的思想中树立起来 , 各的在救助治理工作中积存了一些好的体会, 创新了一些好的做法 , 相继出台了的方性的救助治理文件 , 救助治理由对生活无着的“流浪乞讨人员”救助向生活无着的“流淌人口”救助转变, 推动着城市的流浪乞讨人员救助治理纳入流淌人口治理范畴, 建立城市流淌人口救助保证机制 .可编辑资料 - - - 欢迎下载