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1、第二章 公共管理的主体,一、公共管理的主体,（一）公共管理主体的概念 1、主体 从事实践和认识活动的人。 2、公共管理主体 从事公共管理实践活动的人或组织。（二）公共管理的主体类型 1、公共组织（政府组织与非营利组织） 2、人（领导者、追随者，管理者、被管理者）,二、公共管理组织,（一）公共组织的概念1、组织 罗宾斯：组织是由人组成的、具有明确目标并具有系统结构的实体。2、组织构成的基本要素 （1）人 （2）目标 （3）结构3、公共组织 以实现公共利益为目的,以管理社会公共事务,提供公共服务为基本职能的社会组织。,公共组织一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管
2、理公共事务、供给公共产品为基本职能。（二）公共管理组织的类型与作用1、政府 （1） 总统制政府 以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集中于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。总统一般选举产生。 美国是总统制政府的典型代表。美国宪法规定，行政权属于总统，总统负责组织政府。各部部长由,总统提名，经参议院同意后由总统任命，对总统负责而不对议会负责。政府部长一般不兼任议会议员。总统由单独选举产生，总统无权解散议会，但对议会通过的法案可以行使否定权。国会可以对总统进行弹劾。总统为了行使职权，设立行政部门协助处理事务，但行政权只属于总统一人。行政部门的负责人都从属于总统，向总统
3、负责，受总统的领导和监督。总统也组织内阁，由总统召集、主持，由副总统、各部部长参加。但内阁仅是协助总统决策的参谋机构，而非集体决策机构，内阁会议的意见仅供总统参考。部长不同意总统决策就只能辞职。,（2）内阁制政府 形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。国家元首不负实际责任，没有实权。 日本是内阁制政府。该国宪法规定，行政权属于内阁。政府总理又成为政府首脑，由议会选举产生，在形式上由国家元首任命。其他的内阁成员由总理选择、推荐，由总理组阁。各内阁成员由总理统帅，互相之间负有连带责任。 在内阁制的国家中，内阁对议会负责，但内阁有通过国家元首解散议会的权力。国家一切重大政策由内阁制定
4、。,（3）委员会制（合议制）政府 职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。在这种体制中，政府的行政权力是由议会产生的行政委员会集体行使。委员会的组成成员地位平等，其法律权限无大小高低之分。每个委员会主持某一个部门的工作，遇到重大问题，则由委员会集体讨论决定。在委员会中，往往选举一人为主席，任期一年，由委员会轮流担任。主席只是负责主持会议和对外代表国家，没有其他任何特殊权力。,（4）人民代表大会制度 这是我国的政权组织形式。这种制度既有利于全国人民参加国家管理，也有利于在民主的基础上有效地处理国家事务。它的具体表现在： 人民选举代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，作为
5、人民行使国家权力的机关。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。 其他国家机关由人民代表大会产生，受它监督，对它负责。各级人民代表大会组织本级的国家行政机关，审判机关、检察机关。,各级人民代表大会的常务委员会是本级人民代表大会的一部分，是经常行使国家权力的常设机关。它向本级人民代表大会负责并报告工作，而人民代表大会向人民负责，受人民群众监督。选民或原选举单位有权罢免自己选出的代表。,全国人民代表大会,人民代表大会常务委员会,中央军事委员会,国务院,最高人民法院,最高人民检察院,1982年宪法规定的中央国家机构组织系统简图,各部、委员会,人民代表大会,人民代表
6、大会常务委员会,人民政府,人民法院,人民检察院,1982年宪法规定的省、县级地方国家机构组织系统简图,各委员会、厅,乡、镇人民代表大会,乡、镇人民政府,1982年宪法规定的乡级地方国家机关组织系统简图,2、非营利组织,（1）概念政府组织：直接运用公共权利进行公共管理的组织非政府公共组织：被授予特定公共权力进行公共管理（2）特点（萨拉蒙）：组织性 民间性 非营利性 自治性 志愿性 公共性,非政府公共组织的基本特征,非政府性 （首要特征）公益性 （宗旨目的）正规性 （组织活动）专门性 （专业特长）,（3）分类 A、联合国国际标准产业分类体系或简称体系（类项）： 教育（大、中、小学教育，成人教育及其
7、他）医疗和社会工作（医疗保健、兽医、社会工作）其他社区社会和个人服务（环境卫生、商会与专业组织、工会、其他会员组织、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运动与休闲）,B、我国法律法规上规定： 事业单位 社会团体 民办非企业单位C、学者刘丽霞把它划分为7类： 教育、研究组织 从幼儿园开始，到小学、中学、大学的教育机构和各种专门的科学研究院、所等科研机构。 医疗保健组织 各种医院、医疗康复中心、保健中心等医疗保健机构。 学术、文化组织 各种学术学会及各种公共文化馆、博物馆、图书馆等。,慈善机构社会福利机构文化教育事业财团（基金会）机构群众团体,群众、团体组织 共青团组织、工会组织、妇联组
8、织以及同学会、同乡会、校友会等。 慈善基金组织 基金会、慈善会等。如，中国慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年发展基金会、北大荒基金会等。 协会、联合组织 各个不同行业和同行业的协会。如，中国工业经济协会、中国家电协会等。 其他组织 绿色环境保护组织、保护动植物组织等其他组织,3、公共组织的作用？,公共组织是公共管理的主体公共组织是公共管理活动的基本支点公共组织汇集和放大了管理人员的力量,（三）公共组织基本要素,(1)组织结构要素地位角色权力,（2）公共组织要素组织目标组织人员物质因素权责体系规章制度 团体意识运行程序,（四）公共组织的性质1、公共组织与非公共组织的区别,2、公共组织的基本性质,
9、社会性权威性法制性系统性主动性,（五）公共组织的结构,组织结构是组织各部分的排列组织；也是组织参与者类型化的相互作用和稳定的行为模式。结构影响行动，行动又建构或组成了结构（组织结构形成和约束组织成员的行为，而构成并再生产组织结构的是人及其行为）,（五）公共组织的结构,公共组织结构的含义： 公共组织内部各构成要素之间的排列组合方式 （职位是公共组织的最基本要素） 合理的组织结构是实现目标、提高工作效率的物质基础公共组织结构的类型： 1、直线式结构 2、职能式结构 3、直线职能式结构 4、矩阵式结构,（1）公共组织结构的主要形式1、直线结构,直线性结构,含义：直线性结构是一种垂直领导的组织结构形式
10、 领导隶属关系清晰 权利与责任明确优点： 指挥与命令统一 决策速度快、办事效率高 权利高度集中缺点： 缺乏专业化管理分工 领导决策影响过大（适用于规模较小、管理任务不甚复杂、 内容分工简单、管理层级较低）,主管领导,B部门,工作人员,A部门,C部门,工作人员,工作人员,2、职能结构,A局,A处长,B局,C局,B处长,C处长,职能式结构,含义：职能式结构是一种水平方向上的组织结构 （在水平方向上按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作） 优点：职能分工 缺点： 容易领导指挥混乱不明 利于专业化管理 权利分散、自主性低 集中精力处理复杂专业问题 难于解决综合性问题 提高决策水平和办事
11、效率 （纯粹的职能式结构一般很少采用）,3、直线职能结构,A处长,A科长,B处长,C处长,B科长,C科长,局长,直线职能式结构,含义：结合直线结构和职能结构的形式 所形成的一种综合性结构 管理人员：1、直线指挥型 2、职能管理型优点：结合了直线和职能结构的优点缺点：两类管理人员的管理容易 出现冲突,4、矩阵结构,甲工作部,科员B-2,丙工作部,乙工作部,C部门,B部门,A部门,科员C-2,科员B-3,科员C-3,科员C-1,科员B-1,科员A-3,科员A-2,科员A-1,矩阵式结构,含义：将直线职能式结构基础上的矩阵化（针对具体某项工作）优点： 专业人员 取长补短 发挥综合优势 提高工作效率缺
12、点： 管理意见不一 工作人员执行左右为难 例如：新农村建设领导小组办公室,（2）公共组织的纵向和横向结构,行政组织为了提高效率进行了纵向和横向的分工 1、 纵向结构（层级化）：行政组织内部按上下隶属层级关系有序进行的等级划分 行政组织在纵向结构上的层级数目，也就是管理层次。（呈金字塔型） 2、横向结构（部门化）：同级行政组织之间平衡分工的构成形式 属于社会分工和行政部门化的产物,公共组织结构：指公共组织各种要素的一种特定安排，即各要素的排列组合方式。1、纵向结构,决策层,协调指挥层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,协调指挥层,协调指挥层,2、公共组织横向
13、结构,按业务性质按管理程序分工按管理对象分工,(3)行政部门化的四种方式,按行政管理的职能和目标划分部门 （这是行政组织横向结构的最基本形式）按行政管理的环节划分部门（执行、监督、反馈等）按服务的对象划分部门（侨办、台办、残联等）按地区划分部门,三、公共管理的领导者,（一）领导者的素质1、公共管理的宗旨：提供社会性服务2、履行这种宗旨的人才条件 （1）政治思想品德 “没有正确的政治观点，就等于没有灵魂。” 坚持党的路线、方针与政策 为人民谋福利 高度的事业心和责任感 豁达的胸怀 正直、诚实守信、自信、决心,（2）知识（综合与专业） 人才学界有人对各类人才作过统计，统计结果表明：自然科学家中受过
14、大学教育的比例居第一，占被调查总人数的85，43；当代社会活动家包括政治、外交、经济、军事、学术、文化、社会等方面的领导人才次之，其中受过高等教育的人数占总数的7187，；近代、现代哲学社会科学家包括政治家、军事家等居第三，占55；文学家居第四，外国的占5481，中国的占4628；艺术家中进过大学的最少，占392。,世界经济合作与发展组织在1996年的报告中把知识划分为4种形态：,A、知道是什么的知识 B、知道为什么的知识 C、知道怎么做的知识 D、知道是谁的知识,知识结构主要有以下几种类型： A、“X”型结构。 X型知识结构，是指领导者系统地掌握两门专业知识。而且所掌握的两门专业知识，必须有
15、明显的主要的交叉点、结合部。正是两门系统知识的交叉结合，才使X型知识结构的领导者在当今社会上大有用武之地。,B、“T”型知识结构。 T型知识结构是取型于字母“T”。持这种观点的学者认为，T型中的竖笔表明领导者应在某一学科或技术领域具有较为深入的专业知识；横笔象征着应具备一定的管理知识。,C、“图钉”型知识结构。 图钉型知识结构，取型于“图钉”，即图钉的面表示领导者应具备的基本知识，称为知识面；图钉的杆称为专业基础知识，称为知识干：图钉的尖端表示专业知识称为知识核。之所以把这种知识结构取形于图钉，是因为图钉的面、杆、尖谁也离不开谁，各有各的功能。作为领导者应具有的知识面、知识干、知识核，也是与图
16、钉的各部分功能类似，谁也离不开谁。因此，这种知识结构与图钉型是一致的，因而称为图钉型知识结构。,（3）能力,卡茨指出，管理者的基本技能可以分为：技术技能、人际技能和概念技能。 技术技能于管理者也就是应用专业知识发现问题、解决问题的能力； 人际技能反映到管理者就是与员工共事、理解他们、激励他们的能力，识人、用人的能力； 管理者的概念技能是指对现象进行抽象、概括、定性的能力，思维创新能力。,（4）体格与心理,“身体是革命的本钱”。,身体是精神的物质载体。,拥有强健体魄的人，就会拥有充沛的精力，工作效率高，处理问题时思路清晰、思维敏捷，表现出健康的体魄所具有的活力和生气。,心理：健康、健全的心理,上
17、进但不妒忌、谦逊但不自卑、冷静但不犹豫、热情但不庸俗、坚强但不固执,3、领导方式,领导风格的差异，不仅因为领导者的素质不同，更由于他福对权力运用方式以及任务和人员之间关系有着不同的理解、态度和实践。任何形态的领导方式都可能有效，其有效性取决于领导方式与环境是否适应。,（二）公共组织中的一般管理者,1、管理者并非所有的管理者都能成为优秀的领导者，并非所有的领导者都是管理者。依据公共管理活动中地位与作用的差异，公共组织管理人员可分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。,2、被管理者作为被管理者的公共组织成员作为被管理者的社会公众 利益基础 意见合法性 思想文化素质结构设计、方式选择,四、传统科层
18、组织及其困境,（一）韦伯的科层制组织的特征。1、在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职位，依法行使职权。2、层级节制的权力体系。3、根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织人员,4、管理者和所有者分离。5、所有担任公职人员都是任命的，而不是选举的。6、人员有明文规定的、固定的薪酬。7、人员的工作行为以及人员见的工作关系，必须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。,（二）传统的官僚组织的副作用。,1、决策权威集中化造成管理的恶性循环。2、专业分工原则的扭曲。3、制式化对组织效能的可能影响。4、遏制组织学习。5、科层价值与民主价值的冲突。6、科层价值与人格成长的冲突。7、防卫性
19、的官僚人格。,（三）公共组织的变革,变革是组织稳定的基础,发展的动力,衡量自我调控机能的重要标志公共组织变革的定义:指公共组织根据其外部环境的变化和内部情况的变动,主动地对自己原有的状态加以改进,以适应社会发展的需要,更好地实现组织目标的活动(1)公共组织变革的类型:1、以外延为主的变革和内涵为主的变革（按内容分）2、以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革（按发展理论分）3、激进式的变革和渐进式的变革（按变革形式分）,(2)公共组织变革的动力,变革的因素和动力： 1、环境（政治、经济、文化、道德、风俗等） 2、技术（计算机网络技术和现代办公自动化技术） 3、目标与价值观（直接体现组织的行为方
20、式和发展方向） 4、职能（职能是组织存在的基础，职能转变是变革的前提） 5、组织成员的心理（动机、愿望、态度、群体效应） 6、专家（理论家、实践家、管理人员）,(3)公共组织变革的内容,1、公共组织职能的变革2、公共组织结构的变革3、公共组织权力关系的变革,(4)公共组织变革的阻力和消解,公共组织变革的阻力： 1.认知2.利益 3.成本 4.组织惰性5.变革的不确定性6.习惯性 C=(abd)X (C为变革,a为现状的不满，b为变革后可能达到情况的概率，d为现实的起步措施，X为成本),(4)公共组织变革的阻力和消解,消除公共组织变革阻力的基本对策： 1、客观分析变革的动力和阻力强弱 2、精心设
21、计方案，加强改革宣传 3、进行人事调整，做好组织保证 4、提高普通工作人员对组织变革的参与 5、正确运用组织动力，消除对变革的制止心理（软硬兼施） 6、强化革新行为 7、折中妥协 8、提高领导者的自身素质，完善领导行为方式 9、妥善安置因变革而受到冲击的人员,(5)公共组织的发展趋势,公共组织的未来发展将呈现出以下几方面的趋势 1、功能的分化与重合 2、结构的扁平化（技术革新） 3、机构和人员的灵活化（终身制度的废除） 4、工作方式的弹性化 5、工作单元的团队化 6、组织系统的开放化 7、管理取向的人性化 8、管理机制的市场化 9、组织的虚拟化,讨论：村党支部委员会与村民委员会（简称“两委”）
22、关系与村民自治,据有关调研：共调查了14个乡镇176村，共有支部书记176人，村委会主任175人，其中支部书记兼村委会主任5人，支委兼村委会主任28人，支委兼其他村委47人。2003年换届前，两委班子关系协调的村91个，基本协调的村58个，不协调的村27个。村两委主干（即支部书记与村委会主任）关系协调型的村99个；包揽型的村27个（其中支部书记包揽村务的19个，村主任包揽村务的8个）；游离型（村主任与支部书记各自为政）的村30个，对立型的村13个。,五、弹性化政府的组织设计,五、弹性化政府的组织设计,（一）委员会制。委员会制是一种有别于首长制得的组织结构，其决策是由一群具有相关经验与背景的人所
23、共同决定并各自行使其不同的职能。委员会可以是暂时的，也可以是永久的，需要根据所承担的任务来确定。委员会制有集思广益等许多优点，也同时具有权责不清的许多缺点。,（二）自我包含的部门机构和分离的结构。,自我包含的部门结构是指于正式的层级之外，专门成立的为达成某种特别任务或目标的分支部门，此部门拥有完成任务所需的所有的资源与专才，且不受正式层级的约束。其主要的焦点是将它置于那一层级。一般有三个层面：根据不同的产品或服务；根据不同的地理位置；根据不同的服务对象。,分离的结构是从现有的层级分离出一个独立自主的单位，并由总部来进行协调与控制，每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的专业能力，并由部门管理者全
24、权负责此部门的财务、人事等事项。总部也可以视需要给与实施的援助。分离的部门通常是依据特殊的产品或服务而成立，且内部结构较为庞大。,（三）矩阵式组织。,矩阵式组织又称“专案组织”，是指为达成某种特殊的工作而进行的团队组合，也就是为了解决某种特殊问题所建立的团队或工作小组。它打破了传统层级节制组织所坚持的命令一致原则。,（四）跨越功能的团队。,跨越功能的团队与矩阵式团队相似，都是从各功能部门中借调其成员以组成团队，不同的是跨功能团队的领导者具有完整的权力指挥其成员，因此不会发生矩阵式组织中因双重命令体系所引起的冲突。,（五）网络组织。,网络组织是一种以契约为结合基础的动态联结体，其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动，一反过去组织完全包办所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与人和其他组织产生联结或中断关系，因此，它是一种几乎没有界限的组织形态。,思考题：,全球背景下国际公共事务主体的合法性非盈利组织（NPO）的规范以及运作机制,