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1、地方组织法和地方人大工作若干问题,科级干部培训班讲话地方组织法和地方人大工作若干问题 （2021年6月） 各位同志： 人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度也是我们党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中进一步指出人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。张_委员长多次提出十二届全国人大及其常委会要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法
2、治国、全面从严治党的战略布局依法行使职权、积极开展工作不断推动人大制度和人大工作完善发展。这是全党全国的共同任务我们在人大工作的同志们更是负有特殊的责任。 按照县委党校的安排今天我就“地方组织法和地方人大工作若干问题”这个题目作一个梳理和介绍谈一些个人的理解供同志们参考。 一、有关地方人大组织和工作的法律 我国实行人民代表大会制度国家一切权力属于人民。人民通过普遍的民主选举产生自己的代表组成各级人民代表大会通过人民代表大会行使国家权力 1 ；各级人大都对人民负责受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生对人大负责受人大监督。这就从根本制度上保证把国家的权力牢牢掌握在人民手中。 宪
3、法对全国和地方各级人大及其常委会的组织、职权等作出了基本规定。1979年地方组织法(1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过。 1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议关于修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的若干规定的决议第一次修正。 1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议关于修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定第二次修正。 1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议关于修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定第三次修正。 20_年
4、10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议关于修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的决定第四次修正。 2021年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议关于修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法的决定第五次（修正）对地方各级人大及其常委会的组织、职权和活动规则作出比较明确具体的规定是地方人大及其常委会行使职权、开展工作所依据的主要法律。 1 涉及地方人大工作的法律还有一些比较重要的有立法法(200
5、0年公布2021年修改)监督法(20_年公布20_年施行)预算法(1994年公布2021年修改)选举法(1 979年公布20_年修改)代表法(1992年公布20_年修改)分别对地方人大的立法工作、监督工作、选举工作、代表工作等作出相应规定。全国人大及其常委会的两个议事规则、全国人大常委会关于加强经济监督和预算监督的两个决定对地方人大相关工作也有一定影响。 二、地方人大的组织 地方组织法的内容分为地方人大和地方政府两个部分这里主要讲一下地方人大及其常委会的组织。 （一）人大常委会的性质和地位 人大常委会是国家权力机关的组成部分是人大的常设机关在人大闭会期间行使宪法和法律赋予的职权。人大常委会由本
6、级人大选举产生向本级人大负责和报告工作接受本级人大的监督。人大设立常委会是我国人民代表大会组织制度的一个重要特点。我国地广人多情况差异较大人大代表的人数不宜太少但是人数多了又不便于开展经常性工作。全国人大从第一届开始就设立了常委会。地方人大设立常委会历经周折是新时期发展社会主义民主政治的重要举措。1979年7月五届人大二次会议通过关于修改宪法若干规定的决议确定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。地方组织法第40条规定 1 第四十条 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会设立常务委员会。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关对本级人
7、民代表大会负责并报告工作。人大常委会组成人员的人数相对较少便于经常开会可以在代表大会闭会期间及时对重大问题作出决定(包括依法制定地方性法规)开展经常性监督工作、代表工作、人事任免等工作有利于充分发挥地方国家权力机关的作用。人大常委会、政府、法院、检察院是人民代表大会产生的国家机关。人大常委会与政府、法院、察院的关系是立法与执行、决定与执行、监督与被监督的关系不是平行的相互监督、相互制约的关系。人大常委会也要接受监督但这种监督来自两个方面：一是人民代表大会的监督；二是人民的监督。 （二）人大常委会的组成和产生 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干
8、人组成；县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会由主任、副主任若干人、委员若干人组成。常委会组成人员由本级人大选举产生候选人由大会主席团从本级人大代表中提名经全体代表酝酿讨论后确定正式候选人交大会选举。常委会组成人员是本级人大的常务代表；如果常委会组成人员的代表资格终止其常委会组成人员的职务相应终止。地方组织法41条第三款规定 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。 1 县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。 常务委
9、员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。 常务委员会组成人员的名额：（一）省、自治区、直辖市三十五人至六十五人人口超过八千万的省不超过八十五人；（二）设区的市、自治州十九人至四十一人人口超过八百万的设区的市不超过五十一人；（三）县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至二十七人人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过三十五人。 省、自治区、直辖市每届人民代表大会常务委员会组成人员的名额由省、自治区、直辖市的人民代表大会依照前款规定按人口多少确定。自治州、县、自治县、市、市辖区每届人民代表大会常务委员会组成人员的
10、名额由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会依照前款规定按人口多少确定。每届人民代表大会常务委员会组成人员的名额经确定后在本届人民代表大会的任期内不再变动。 （三）主任会议 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常委会的重要日常工作。主任会议可以向本级人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。 （四)人大专门委员会 人大根据需要设立若干专门委员会。专门委员会也是人大的常设机构受人大领导在人大闭会期间受人大常委会领导协助人大及其常委会行使职权。地方组织法第30条规定省、
11、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要可以设立法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。现在地方人大一般还设有内务司法委员会、民族宗教侨务委员会、城乡建设和资源环境委员会等。也有的地方在常委会设立有关工作委员会或者工作机构做法不尽一致。专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成其人选由主席团在代表中提名大会通过。在大会闭会期间人大常委会可以任免专委会的个别副主任委员和部分委员由主任会议提名常委会通过。专委会主任委员主持委员会会议和委员会工作副主任委员协助主任委员工作。专门委员会成员如果因各种原因丧失代表资格其专门委员会成员的职务相应终止。 1
12、根据地方组织法专门委员会的主要职责是：在本级人大及其常委会领导下研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案进行调查研究提出建议。有两个专门秀员会的职责需要说明一下。(1)有地方立法权的人大的法制委员会承担统一审议的职责。立法法第77条有一个规定“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿”。(2)财政经济委员会对计划、预算进行审查并提出审查结果报告的职责。地方组织法虽然没有明确规定但是根据全国人大有关规定的精神和多年来的实践地方人大财经委对本地区计划草案和计划执行情况的报告、预算草案和预算执行情况的报告进行审查并提出审查结果的报告已经
13、形成了比较确定的做法。修改后的预算法第44条、第49条已经作出明确规定。 随着人大常委会监督工作的不断加强和改进专门委员会在人大常委会领导下开展监督工作的任务日益增多。根据监督法专门委员会负责组织实施常委会对法律法规贯彻实施情况开展的执法检查协助常委会听取和审议专项工作报告等；还有近年来开展专题询问、专题调研等工作。 1 （五）代表资格审查委员会 地方组织法第50条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会。 代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名常务委员会会议通过。 第五十一条 代表资格审查委员会审查代表的选
14、举是否符合法律规定。 （六）人大常委会的工作机构 地方组织法第53条规定常务委员会根据工作需要设立办事机构和其他工作机构。省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构常委会根据工作需要设立办事机构和其他工作机构。这些机构是人大及其常委会的集体参谋助手和工作班子为本级人大会议、常委会会议、主任会议为本级人大代表和常委会组成人员依法履职提供参谋、服务和保障。这些机构主要有： 1 1.办公厅(室)。它是人大常委会的主要办事机构主要职责是：承担人大会议、常委会会议、主任会议的各项筹备和会务工作；围绕人大及其常委会审议的议题开展调查研究提供研究咨询意见；受主任会议委托拟订有关议案草案；组织办
15、理代表建议组织代表视察和调研组织代表选举、开展代表联络等工作；承办人大常委会对外交往工作；负责人大及其常委会新闻宣传工作等。 2.法工委。它是有地方立法权的地方人大常委会的法制工作机构。主要是为有关地方人大常委会和法制委员会履行地方性法规起草、审议职责做好地方性法规的规划、制定、修改、解释、清理、后评估等工作发挥参谋助手和服务保障作用。 3.预算工委。有些地方人大常委会像全国人大常委会一样设立预算工作机构协助财政经济委员会承担人大及其常委会审查预算决算草案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作等。 4.人代工委。一些地方设立的工作机构名称不尽相同如人事代表工作委员会、选举任免联络工作委
16、员会。也有的设为专门委员会。主要职责是承担人事任免、代表选举、代表联络等工作。 按照地方组织法的规定省、自治区的人大常委会可以在地区设立工作机构。 1 三、地方人大的职权 人大常委会的职权是人民代表大会统一行使国家权力的重要组成部分。地方组织法第44条规定的县级以上地方各级人大常委会职权有14项还有一些职权、职责规定在其他条文和其他法律之中。主要有以下几个方面。 （一)制定地方性法规 立法权是国家机关依照法定程序制定、修改、补充、解释或者废止法律法规的权力。我国宪法总结建国以来法制建设的历史经验对立法权限的划分作了基本界定确立了具有中国特色的立法体制即统一而又分层次的立法体制。在这个立法体制中
17、全国人大及其常委会代表国家行使立法权具有最高地位。国务院根据宪法和法律制定行政法规。省、自治区、直辖市和设区的市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规报全国人大常委会和国务院备案。2021年修改后的立法法已经赋予所有设区的市、自治州以及4个未设区的地级市地方立法权。 （二）开展人大监督监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权包括工作监督和法律监督。 1 人大常委会的监督是党和国家监督体系的重要组成部分是具有法律效力的监督。人大同“一府两院”的关系不同于西方国家议会同政府、法院的关系。人大常委会依法对“一府两院”进行监
18、督既是一种制约也是一种支持监督和支持是结合的。人大常委会行使监督权目的在于确保宪法和法律得到正确实施确保行政权、审判权、检察权得到正确行使确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护。 依照监督法的规定人大常委会经常性监督工作主要有四种形式：一是听取和审议“一府两院专项工作报告紧紧围绕大局抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题对专项工作进行监督推动有关方面改进工作。二是审查和批准决算、预算调整方案听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告审查和批准计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案对五年发展规划情况进行中期评估。三是组织执法检查对法律法规实施情况进行
19、检查监督通过执法检查和听取执法检查报告对法律实施中普遍存在的问题要求有关执法部门提出整改措施并向常委会作出整改情况汇报。四是对规范性文件进行备案审查。县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令经审查认为有下列不适当的情形之一的有权予以撤销：(1)超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的；(2)同法律、法规规定相抵触的；(3)有其他不适当的情形应当予以撤销的。 1 （三）讨论决定重大事项 人大及其常委会对重大事项作出决定是贯彻党的路线方针政策、集中人民意志、行使国家权力的重要体现。人大及其常委会
20、行使重大事项讨论决定权是以进行审议、作出决定决议等方式体现出来的。 依照宪法和地方组织法规定地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作的重大事项；地方人大听取和审查本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；地方人大常委会根据本级人民政府的建议决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。 重大事项的具体范围各地区、各层级有相同的内容也有不同的情况不少地方都根据实际情况作出了具体规定。对重大事项范围的确定主要应遵循两个原
21、则：一是合法性原则即法律规定的属于本级人大及其常委会职权范围内的事项地方组织法和有关法律中有不少要求向人大报告或者提请审议的规定这类情形可称为 1 “法定事项”。二是重大性原则即对本地区具有全局意义、群众关注度高、投入公共资源多、实施时间长的事项有的地方还从定性和定量两个方面作了规定这类情形可称为“自定事项”、“酌定事项”应体现出重大性。 做好重大事项讨论、决定工作建议注意以下几点。 1.把握好与党政的关系。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一一是处理好与党委决策的关系善于使党委决策部署通过法定程序成为国家意志；二是处理好与政府决策的关系又制约又支持。因为从根本上讲这是一个大局、一盘棋
22、、一台戏。 2.区别讨论事项和决定事项。可以多一些讨论经过人大常委会的审议有利于发扬民主、集思广益、凝聚共识而讨论不意味都要作决定。重大事项和监督事项是有密切联系的都要到人大来讨论审议。但二者也有区别重大事项侧重于事前属于决策性质；监督事项侧重于事后属于督促性质。 3.更多通过大会决定本地区重大问题。讨论、决定重大事项有代表大会和常委会两个层面的工作不完全是一回事。要把开好大会、完成大会任务作为行使重大事项决定权的重点在筹备大会过程中就督促“一府两院做实、做好提交大会的有关报告和文件将本地区当年工作中的大事、要事、实事尽可能在提请大会审议的有关报告和文件中体现出来。这些报告和文件一经人民代表大
23、会通过即成为当年本地区国家机关各方面工作的重要指导性文件人大常委会依法进行监督。 1 4.健全人大讨论、决定重大事项制度。党的十八届三中全会决定明确提出健全人大讨论、决定重大事项制度各级政府重大决策出_向本级人大报告。对于哪些属于应当报人大讨论、决定的重大事项法律、法规能够作出一些明确规定当然是可以的。但是我们国家很大即使是一个省甚至一个市都不小情况各不相同而且情况不断发展变化。因此哪些属于“重大事项”还是要根据具体情况来掌握。其实宪法、地方组织法并没有明确规定重大事项由人大来明确何谓“重大”人大认为“重大”是可以的政府认为“重大”也可以的；党委认为属于“重大”、应由人大讨论决定的也是可以的。
24、因此属于重大事项的决策政府应当向本级人大报告这也是政府对人大负责、受人大监督的一个重要体现。政府向人大作出报告人大讨论一下各方面表达一些关切外界也有一个了解再出台实施效果就会比较好。 （四）选举和决定任免国家公职人员 依照法律规定地方各级人民代表大会行使对本级国家机关领导人员的选举或决定任命权；在人大闭会期间人大常委会行使对本级国家机关领导人员和有关公职人员的任免权。这是保证党组织的人选成为国家机关领导人员、保证国家政权真正掌握在人民手中的重要职权是我国宪法和法律确立的重要制度必须严格执行。 1 地方人大常委会的人事任免权主要包括：在本级人大闭会期间决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副
25、县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选其中决定代理检察长须报上一级人民检察院和人大常委会备案；根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免报上一级人民政府备案；按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定任免人民法院和人民检察院有关人员的职务；决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院、人民检察院有关人员的职务
26、。 接受国家机关领导人员的辞职也属于全国人大常委会人事任免权的范围。在人大闭会期间常委会可以接受常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长的辞职报请本级人大下次会议确认。人民检察院检察长的辞职须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。 1 （五）组织人大代表选举 根据选举法、地方组织法的有关规定(1)省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会主持本级人大代表的选举；不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会主持本级人大代表的选举选举委员会受本级、县级人大常委会领导。(2)县级以上地方人大选举上一级人大代表；在本级人大闭会期间常委会补选上一
27、级人大出缺的代表或者罢免个别代表。(3)省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县级以人大代表选举工作。遵循坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的原则通过多年的实践我国各级人大代表选举工作已经形成了比较成熟的做法。从l979年到20_年在中央统一部署下我国先后依法进行了10次乡级人大代表直接选举9次县级人大代表直接选举7次设区的市、自治州以上人大代表间接选举都是平稳顺利的。 （六）召集人民代表大会会议 地方组织法规定地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次；县级以上的地方人民代表大会会议由本级人大常委会召集。人大主要通过开会行使职权、履行职责不同于其他方面的工作会议
28、。人大正常开会意味着国家政权机关正常运转国家政治生活正常进行国家机关任期届满时正常换届。 1 四、人大常委会的工作制度和议事规则程序既是民主有效运行的形式也是民主得以实现的保障。人大工作与党政机关工作有很大的不同人大主要是通过会议形式依照法定程序集体行使职权集体决定问题。人大常委会行使职权无论是制定地方性法规还是开展监督、讨论决定重大问题等都关系到本地区工作全局和人民群众切身利益必须由常委会全体组成人员按照民主集中制原则集体作出决定。 （一）会议制度 人大常委会集体行使职权主要通过召集和举行会议依照法定程序讨论问题、作出决定。人大常委会会议一般每两个月举行一次会议召开的时间相对固定。会期根据会
29、议议程多少确定。常委会会议由主任会议召集。主任可以委托副主任主持会议。 常委会会议须有常委会全体组成人员过半数出席；少于或等于半数不能举行。常委会表决议案必须由常委会全体组成人员的过半数通过；如果没有全体组成人员过半数参加会议就无法作出决定。因此人大常委会组成人员要按时出席人大常委会会议、参加表决。这是常委会组成人员的法定职责既是一项权利也是一项义务。 常委会举行会议时 1 “一府两院”的负责人不是常委会委员的人大专门委员会组成人员下级人大负责人列席会议。人大代表和有关方面负责人可以列席会议。列席会议人员有发言权没有表决权。下级人大负责人列席上级人大常委会会议也是加强联系、推进工作的有效形式。
30、 常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。全体会议主要是听取议案的说明听取各项报告对议案进行表决。分组会议主要是对各项议案和报告进行审议讨论。联组会议是在分组会议基础上召开的各组联席会议对有关问题展开进一步讨论和询问使审议更加深入。 （二）议事程序 议事程序是讨论决定问题的方式和步骤地方人大及其常委会大都有自己的议事规则。所议事项不同、问题不同适用的具体方式和步骤也有所不同。一般包括四个环节即议案提出、审议、表决和公布。根据有关法律规定常委会的议案主要有四类即法律案、决定案、决议案、人事任免案等。提出议案是人大常委会议事的第一道程序。有权提出议案的机关和人员包括三个方面：一是主任会
31、议可以提出议案列入常委会会议议程进行审议。二是地方各级政府、人大专门委员会可以提出议案由主任会议决定提请常委会会议进行审议或者先交有关专门委员会审议、提出报告再提请常委会会议审议。三是省级和设区的市级人大常委会组成人员5人以上联名县级人大常委会组成人员3人以上联名可以出议案由主任会议决定是否提请常委会会议审议或者先交有关专门委员会审议、提出报告再决定是否提请常委会会议审议。决定不列入常委会会议议程的应当向常委会会议报告或者向提案人说明。人事任免案由有关国家机关和主任会议按照有关法律规定提出。列入常委会会议议程的议案提出议案的机关、有关专门委员会、常委会有关工作机构应当提供必要的资料。人事任命案
32、提出任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况。审议是议事程序的中心环节特别是对法律案的审议历时长、程序多。列入常委会会议议程的议案一般先在全体会议上听取对议案的说明然后由分组会议进行审议。为了保证常委会组成人员在审议过程中都有机会发表意见常委会审议议案主要采取分组审议的方式。常委会组成人员可以充分发表意见各种意见和建议都可以表达。审议中提案机关应派人参加会议听取意见、回答询问还可以对议案中的有关问题作补充说明。 1 （三）议案表决 议案经过常委会充分审议后需要作出决定、决议时必须进行表决。常委会表决议案主要采用按表决器的无记名方式。议案的通过采取绝对多数原则即由常委会全体组成人员过半数通过。主任
33、会议根据常委会审议情况决定是否提请常委会全体会议表决。若对议案中某些重大问题存在较大意见分歧需要进一步研究的可以暂不付表决交有关方面研究在以后的会议再行审议。 1 五、做好地方人大工作的几点看法 今天我着重从县级人大的角度讲一讲做好地方人大工作的有关问题。县一级治理在国家治理中居于重要地位。郡县治天下安。我国自秦汉确立郡县制后无论行政区划怎么调整县一级都是最稳定的。从某种意义上讲不了解县就很难真正了解中国的国情和实际。县级人大在我国人大制度体系中具有重要基础性意义。我国有五级人民代表大会从人大视角看县级有两点特殊意义。一是在于它的选举。我国人大代表分别由直接选举和间接选举产生其中县、乡两级人大
34、代表由选民直接选举产生分别组成县、乡两级人民代表大会；设区的市级以上的各级人大代表分别从下一级人民代表大会中选举产生并分别组成本级的人民代表大会。县级人大代表选举对于组成和产生县级以上各级国家政权机关具有重要的基础意义和法理意义。从合法性上讲县以上各级国家机关的组成和产生追根溯源来源于县级人大代表选举。二是在于它的常委会。按照我国宪法规定县级以上的各级人民代表大会设立常务委员会。乡镇一级有人大但没有常委会县级人大常委会是基层的人大常委会。县级人大常委会的工作和建设关系人大制度和人大工作的整体功能。 近年来全国人大常委会就加强县乡人大工作和建设进行专题调研。张_委员长多次带队深入基层实地了解县乡
35、人大工作情况、县乡代表履职情况和避讳期间活动情况多次主持召开县乡人大工作座谈会深入讨论人大工作面临的新情况新问题。常委会办公厅组织多个调研组进行调研全面了解3 1个省、自治区、直辖市的县乡人大工作和建设基本情况、主要经验、突出问题和意见建议。目的是要按照总结、继承、完善、提高的原则加强县乡人大工作和建设扎实推动基层人大工作完善发展。 1 （一）全国县级人大基本情况 截止2021年底共有2855个县级行政区划单位包括1614个县、373个县级市、868个市辖区。 全国2855个县(市、区)共有县级人大代表595895名最多的四川省有38328名(_县有203名)最少的天津市有3836名。平均来讲
36、约每2280个公民有l名县级人大代表约每l660个选民(1 8周岁以上公民)选举产生l名县级人大代表。 县级人大常委会组成人员共69256人主任会议组成人员17204人平均每个县(市、区)人大常委会组成人员24人、主任会议组成人员6人。 县级人大常委会的办事机构、工作机构共l8374个平均每个县(市、区)约5 1 6个。其中办事机构4493个平均每个县(市、区)约12个主要是办公室；工作机构13881 个平均每个县(市、区)约45个。县级人大不设专门委员会。 县级人大常委会机关编制总数63903个平均每个县(市、区)约22人；办事机构、工作机构工作人员52837人平均每个县(市、区)约1 81
37、 9人。机关编制数量差别很大如河南省_市人大常委会机关编制48人而鹤璧市_区只有7人。 县(市、区)人大常委会主任由党委书记或者副书记兼任的有328人约占总数的11.5%。主要是在山东省和广东省有兼任的情况。 （二）县级人大工作取得重要成效 县级人大从上个世纪80年代初开始依法设立常委会陆续把机构人员配备起来把经常性工作开展起来这是一个逐步发展、逐步完善的过程。30多年来县级人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一认真履行法定职责积极做好选举、监督、决定、任免、代表等各项工作保证人民通过人民代表大会行使国家权力保证本级国家机关正常运转和领导人员有序更替保证宪法、法律、法规和上
38、级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行为发展社会主义民主法治、推动本地区经济社会发展作出了积极贡献。县级人大不仅履行法定职责打开了基层人大工作新局面而且还在实践中积累了坚持和完善人民代表大会制度、做好基层人大工作的宝贵经验探索了许多行之有效的好做法好机制形成了一支素质较高的人大干部队伍和人才队伍。 1 县级人大尽管存在不平衡、不到位等问题存在诸多不尽如人意的情况但是总体上看跟过去相比人大工作和人大建设的成绩是主要的。不论是选举、开会、换届工作还是监督、决定、任免、代表等经常性工作不论是机构、编制和人员还是办公设施和工作条件都取得了很大的成绩都有了很大的改观。举一个小例子现在电子表决系
39、统在县级人大已经得到普遍运用据反映_全区111个县级人大常委会已经有97个安装了电子表决器占88。县级人大能够有今天这样一个良好局面是中央和各级党委高度重视、加强领导的结果是各级人大不懈努力、积极工作的结果应当给予充分肯定。这为我们今天继续加强和改进工作提供了重要基础和有利条件。 （三）把好代表选举这一关 当人大代表很光荣责任也很重大代表人民行使管理国家事务的权力。所以很多人愿意当人大代表。但是也有一些人把人大代表看作是一种“光环代表身份“吃香想当这个代表甚至挖空心思、不择手段。怎样把那些模范遵守宪法和法律、密切联系群众、努力为人民服务、群众信赖的人选选为人大代表充分体现人民当家作主充分体现人
40、民代表大会的广泛代表性充分体现人大代表来自人民、扎根人民的特点优势是县级人大工作的重要任务。代表选举这个环节出问题既影响人大代表的性质又影响人大的权威；既影响本级人大还影响上一级人大。 1 遵循坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的原则通过多年的实践我国各级人大代表选举工作已经形成了比较成熟的做法和工作机制。从1980年至20_年在中央的统一部署下我国先后举行过9次县级人大代表直接选举、l0次乡镇人大代表直接选举总体上是平稳顺利的保证了县级国家政权机关的连续性、稳定性和正常换届。根据最近一次的选举结果县级人大代表59万多名乡镇人大代表l94万多名县和乡镇两级人大代表占全国各级人大代表总数约
41、95。 县级人大代表选举工作面临的主要问题：一是以贿选等方式影响选举公正甚至破坏选举。这次湖南省_市发生的以贿赂手段破坏选举案性质严重影响恶劣给我们以深刻启示。此类情况恐怕不是个别的、偶然的必须引起我们高度重视。二是代表候选人存在不规范的问题。有的地方由少数领导决定代表候选人把代表当作政治荣誉和待遇进行分配产生过程缺乏透明度；有的地方没有对代表候选人进行认真考察致使代表素质和能力不高甚至缺乏公信力；有的地方人大代表出现身份 1 “失真”现象名义上是一线工人、农民和知识分子实际上是企业负责人、基层党政干部等搞弄虚作假身份“失真”、履历“造假”等。三是所谓“独立候选人”、“独立参选人”问题。关于选
42、民联合候选人问题法律有明确规定本来属于正常情况。近年来一些人把这种现象称之为“独立候选人”、“独立参选人”进行渲染、炒作一些别有用心的人借机兴风作浪。这需要我们时刻保持警惕并作出妥善应对。四是选举工作组织不细致不规范问题。有的对差额选举的意义认识不正确把代表候选人区别为“应选”和“差选”搞变相“内定”；有的对讨论协商确定正式代表候选人、组织预选、公示代表候选人等工作程序不重视没有公布名单没有介绍代表候选人并组织他们同选民见面影响了选民参选积极性。 县级人大直接选举代表工作中存在的问题虽然不是普遍性的但必须引起我们高度重视需要从以下几个方面加强和改进。 一是加强党对代表选举工作的领导。每次县乡两
43、级人大代表换届选举中央都专门发出文件作出总体部署、提出明确要求。实践证明凡是选举搞得好的都是地方党委重视这项工作按照中央精神和法律规定采取有力措施贯彻落实。要针对新情况新问题加强党对县级人大代表选举工作的领导。大而化之是不行的必须落实到位。 1 二是加强人大常委会对代表选举工作的组织指导。党的领导要加强人大常委会也不能作旁观者。以往人大在选举工作中的作用是有限的角色是被动的需要认真研究加强和改进措施。选举法中有一些规定如省级、设区的市级人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表选举工作也应当根据新的情况进一步明确和完善。 三是完善选举工作机制。党委要统一领导同时明确责任加强协同配合。组织部门、
44、统战部门要加强对代表候选人的考察、提名等工作切实把好候选人入口关；人大要加强选举组织工作做好公布和介绍候选人、组织同选民见面、投票计票等工作完善代表资格审查机制严格依法依规做好选举上一级人大代表工作；纪检监察部门要加强监督检查认真受理投诉举报发现不良苗头立即制止发现违法违纪行为立即严肃查处。 （四）人大常委会工作应有新改观新气象 县级以上地方人大设立常委会是改革开放新时期党和国家发展社会主义民主的一项重要举措。l954年宪法规定实行人民委员会体制人民委员会是地方人大的执行机关也是地方国家行政机关。1979年以后县级以上地方人大依法设立常委会这就使得县级以上地方人大有了自己的常设机关能够在代表大
45、会闭会期间依法开展经常性工作。 1 从各方面了解和反映的情况看县级人大常委会普遍能够做到依法开展经常性工作依法履职情况总体上是好的。存在的问题不少意见和建议也有不少。概括起来主要有几类情况：一是法律规定的职权和工作由于种种原因没有做到位或者没有开展起来如监督工作方面的质询、特定问题调查、预算审查监督、讨论决定重大事项、规范性文件备案审查等。感到人大的作用主要是程序实质性作用发挥得比较有限。二是一些地方人大常委会在监督、决定、任免、代表工作等方面有不少新探索新做法有的希望得到上面肯定有的希望能够推开有的希望在法律上或者在全国层面上有个认可有的做法存在不同看法和认识也有的做法不大合适。三是有的地方
46、人大常委会存在职能偏移、职责错位的现象把人大当成党委的工作机构安排人大常委会的主任和副主任直接负责招商引资、建设项目、维护稳定等具体工作即所谓“种了别人的田荒了自家的地”。有的人大同志觉得有些实事可做未尝不可。这种现象发展下去必然弱化人大常委会的法定职能。四是专职的干部普遍存在“二线”意识不少人认为到人大工作是一种安排和过渡“船到码头车到站”不必再像以往那样积极进取甚至认为不做事可能比做事更好些“明哲保身、但求无过”。而在人大兼职的干部往往以本职工作为主很少用精力做人大工作甚至连参加人大会议的时间都无法保证。产生上述问题和现象的原因有很多也不是一天两天形成的。如何解决这些问题还是应该先从总体上
47、认识和把握。我国人大制度的最大特色就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统 1 一。 人大工作的最大特点就是紧紧围绕党和国家工作大局依法行使职权、开展工作。全国人大是这样地方人大也是这样。各级人大处在社会主义民主法治建设第一线担负着重要的法定职责人民群众寄予希望和重托应当尽职尽责做好工作。干部到人大工作不是照顾性安排也不是退休前的过渡而是一份责任担当。党的十八届三中全会决定提出推动人民代表大会制度与时俱进。如果各级人大没有一种积极进取、奋发有为的精神状态没有一个工作事业上的新改观、新气象与时俱进的目标要求是难以实现的。 加强和改进县级人大常委会工作涉及诸多具体问题需要认真探索不断总结、继
48、承、完善、提高可以从三个方面入手。 一是做“人”的文章。从组织上要采取必要措施使人大常委会干部同党政机关干部同样使用、同样考核、同样交流同时增加专业干部的比例。从现行体制上看在党政领导岗位上工作到一定年龄的领导干部转到人大任职对人大坚持党的领导、监督“一府两院”的工作是有利的。但是要教育这些干部树立正确的“权力观”人大工作是一线工作不是二线工作。任何工作的加强和改进都是建立在使人想干事、能干事的基础上的。改变县级人大“无为而治”、“无所作为”的状况必须解决“人”的问题。 二是做“法”的文章。县级人大常委会的各项工作都离不开法律法规主要是地方组织法还包括其他一些相关法律法规。加强和改进县级人大常委会监督、决定、任免、代表等工作健全组织机构和工作制度从整体上看还是应当通