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1、深圳市龙华区棚户区改造实施细则 （试行） 征求意见稿起草说明为有序、规范推进龙华区棚户区改造工作，我局起草了深圳市龙华区棚户区改造实施细则（试行）（以下简称实施细则）。现就相关情况说明如下：一、编制依据以关于加快棚户区改造工作的意见（国发201325 号）、关于加快棚户区改造工作的实施意见（粤府20142 号）、关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（深府规201813 号）、关于加强棚户区改造工作的实施意见（深府规20188 号）、深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（市政府令第 292号）等文件为依据，结合龙华辖区老旧住宅区现状、部门职责分工等实
2、际情况，制定本实施细则。二、起草背景及必要性（一）国家、广东省高度重视棚户区改造工作2013 年国务院正式印发关于加快棚户区改造工作的意见（国发201325 号）以来，全国各地都在不断加大棚户区改造工作力度，先后改善了近千万户棚户区居民的居住条件，取得了显著成效。针对棚户区改造中存在的规划布局不合理、配套建设跟不上、项目前期工作慢等问题，2014 年国务院办公厅又印发了关于进一步加强棚户区改造工作的通知（国办发201436 号），要求各地落实政府责任，完善工作机制，抓好组织实施。（二）市委市政府大力支持棚户区改造工作为此，我市从自身实际情况出发，将棚户区改造政策的核心目的确定为盘活存量用地，加
3、大人才住房和保障性住房供应，在我市人多地少、房价居高不下、人才吸引力受到影响的情况下，助力解决住房困难问题。2016 年 7 月，市委市政府以关于完善人才住房制度的若干措施（深发201613号）的形式明确要求“有条件的棚户区改造项目，除满足拆迁安置需要外，其余住房均配建为人才住房”。2018 年 5 月，我市针对棚户区改造工作正式出台顶层设计，印发了关于加强棚户区改造工作的实施意见（深府规20188 号，以下简称实施意见），其中要求明确各区政府主导辖区棚户区改造工作，并要求各区政府研究当前棚户区改造中出现的问题，结合辖区实际情况，积极探索棚户区改造的新路径和新方法，制定具备可操作性的实施办法，
4、加快依法推进棚户区改造工作。2018 年 7 月，市政府又针对住房制度改革问题，印发了关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（深府规201813 号），明确要求“盘活存量用地，加大棚户区改造力度，开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。 ”（三）龙华区亟需制定辖区棚户区改造实施政策由于历史发展原因，我区符合实施意见关于棚户区改造政策适用范围的老旧住宅区项目相对体量小、数量少。另从项目实施层面来看，老旧住宅区改造将涉及规划用地性质调整和周边零散用地整合的问题，牵涉到多方权利主体，实施难度大、操作困难。在此背景下，研究制定符合我区实际的实施细则，为
5、我区今后开展棚户区改造工作提供易于操作的行动指南，已成为当前工作的紧迫任务。三、起草过程去年 10 月份以来，在我局的指导下，龙华人才安居有限公司委托深圳市城市规划设计研究院（以下简称“深规院”）对全区棚户区改造项目进行了调查梳理。通过对项目改造的紧迫性、价值、可行性以及潜力的综合评估，基本摸清了我区棚改实施项目的基本情况，明确了项目实施的先后时序和工作安排。在此工作基础上，我局积极与市规划和自然资源局龙华管理局、区城市更新和土地整备局、各街道办事处和市龙华人才安居有限公司对接，组织深规院按照国家、省及市相关文件要求，在充分借鉴各区工作经验的基础上，起草并形成了实施细则（初稿）。在起草过程中，
6、我局先后组织了多次集中会议讨论，并于今年 4 月就实施细则专门组织了专家评审会，在广泛征求各部门和专家意见的基础上，对实施细则进行了修改完善。 四、基本框架和主要内容为了更好地与实施意见相关内容确定的流程相衔接，确保与我区的棚户区改造工作推进计划保持一致，从方便工作推进的角度出发， 实施细则共分 8 章，合计 59 条。主要内容是：第一章第一章“总则”，具体包括制定依据、适用范围、实施模式、搬迁安置补偿和奖励标准等；第二章第二章“组织机构和职责分工”，规定了区指挥部、区住房和建设局、区城市更新和土地整备局、市规划和自然资源局龙华管理局、区财政局、街道办事处等部门在棚户区工作推进的各项职责，以及
7、实施主体义务；第三章第三章“项目申报与审查”，明确了棚户区改造的申报条件和申报方式、棚户区性质评估界定、项目筛选与申报、项目申报审查；第四章第四章“项目前期工作与意愿征集”，具体包括编制项目实施方案、确认项目实施主体、编制项目概念规划、改造意愿征集、申请纳入棚户区改造计划、计划的批准和备案、纳入房屋征收和整备计划、纳入相关计划等内容；第五章第五章“编制项目专项规划”，明确了项目专项规划的编制、项目专项规划的审查、项目专项规划的审批、项目监管协议签订等内容；第六章第六章“搬迁安置补偿协议签订及房屋拆除”，具体包括：申请开展项目信息核查、开展项目信息核查、启动项目签约的准备、发布项目签约通告、签订
8、项目搬迁安置补偿协议、项目终止、房屋征收及行政处罚、搬迁工作的启动、房屋拆除、权属注销、土地入库等；第七章第七章“用地审批及后续工作”，具体包括：建设用地手续申请、建设用地手续审批、签订土地使用权出让合同，以及建设工程方案设计申请与核查、规划许可与审查、施工许可与审查、规划验收申请与审查、竣工验收备案申请与审查等；第八章第八章“附则”，具体包括项目实施的费用承担情况、概念规划与专项规划的要求、文件的解释主体、生效日期及有效期等。五、重点内容说明（一）关于项目实施的适用范围（第二条）据了解，关于实施细则适用范围，我市其他区的规定稍有差异：南山区与宝安区明确规定为辖区内的老旧住宅区；龙岗区则规定占
9、地面积小于 10000 平方米或不具备纳入城市更新条件的老旧住宅区；罗湖区则规定为辖区内国有居住用地及商住混合用地上，规划功能以居住为主导的旧住宅区；福田区则规定为辖区内旧住宅区以及相邻的小面积非住宅类用地。究其稍有差异的原因，基本都是缘于本区的老旧住宅区实际情况所致。根据实施意见的内容要求，我区符合条件的住宅小区数量不仅远低于罗湖、南山、福田等其他几个区的数量，而且也面临着难以完成市棚户区改造实施年度计划要求的问题。为此，经我局征求相关专家意见后商议决定，适当拓宽棚户区改造政策的适用范围，在排除别墅区与城中村项目的基础上，棚户区改造实施的对象不仅包括全区行政范围内实际功能以居住为主导的老旧住
10、宅区，也包括与其相邻的小面积非住宅类宗地。（二）关于项目的申报方式（第二十条至第二十四条）目前，我市关于棚户区改造项目的申报方式主要有 3 种类型，一类是由辖区内的街道办事处统一向区主管部门申报，业主并不具备直接申报的资格；一类是由权利主体直接申报，但涉及重大安全隐患等特殊情形的，由街道办事处依职权启动；还有一类是业主直接申报和街道办事处依职权申报相结合。为了适当扩大申报对象，同时也为了避免给街道办事处带来较大工作压力， 实施细则在比较了上述 3 类申报方式的基础上，根据我区实际情况，最终确定了我区棚户区改造项目采用权利主体申报和街道办事处依职权申报相结合的方式，这在一定程度上也体现了公开、公
11、正的原则。对于权利主体申报的棚户区改造项目，明确由业主委员会或者社区工作站组织开展初步改造意愿征集后，对于满足有改造意愿权利主体人数达到权利主体总人数 90%以上，且所拥有建筑面积占总建筑面积的比例达到 90%以上的才能申报。针对改造意愿的比例设定，我局参考了其他几个区的做法，除了龙岗因老旧住宅区数量大、牵涉的户数多等问题将人数和面积比例设定为 95%之外，宝安、盐田两个区则将比例设定为 85%，而其它几个区并没有明确的规定。对于满足人数和面积比例要求的项目， 实施细则规定街道办事处需组织专业机构对申报项目进行性质评估界定，最终将根据初步改造意愿情况和性质评估界定结果编制的综合情况初审报告向我
12、局申报。我局将在受理之日起 10 个工作日内对申报材料进行初步审查，待初步审查通过后再报区指挥部审议。实施细则对申报方式的细化，为开展前期工作奠定了坚实的工作基础，也为正式开展改造意愿征集、编制项目概念规划和制订搬迁安置补偿标准提供了现实依据。（三）关于项目的退出机制（第二十八条和第四十二条）为了保障项目实施工作的灵活性，避免出现项目“烂尾”的情况发生，针对区指挥部审议通过的项目， 实施细则在意愿征集和项目签约 2 个阶段设置了退出机制。在改造意愿征集阶段，街道办事处将在项目范围内发布意愿征集公告和搬迁安置补偿标准以后，进行为期 6 个月的意愿征集工作。有改造意愿权利主体的人数未达到权利主体总
13、人数的 95%，或所拥有建筑面积未达到总建筑面积的 95%的申报项目意愿征集工作将被终止。此外，对于同时满足人数和面积比例要求的项目， 实施细则也规定了街道办事处有权根据实际情况提出终止。在项目签约阶段， 实施细则规定了项目可申请终止的三类不同的情形：一类是已签约权利主体人数未达到权利主体总人数的 95%，或所拥有建筑面积未达到总建筑面积的95%，实时主体可以申请终止项目；一类是占比人数和面积均未达到 95%比例要求的；还有一类是占比人数和面积均达到了 95%比例要求，但因其他原因需要终止的，项目实施主体都具有向街道办事处提出终止的权利。（四）关于项目实施的工作机制（第五条）根据实施意见的要求
14、，各区政府应当成立区棚户区改造工作指挥部，负责组织实施辖区棚户区改造工作。我市其他区按照实施意见的内容要求，结合辖区内的实际情况，在各自的实施细则或实施办法中明确了领导机构和成员单位，虽然叫法不同，但工作机制基本相同。例如，宝安区将区人才住房和保障性住房工作指挥部作为区棚户区改造的领导机构，龙岗区则把区棚户区改造工作领导小组作为区棚户区改造的领导机构。我局在研究制订实施细则的时候，基本上也延续了实施意见的相关工作要求，同时结合了我区保障性安居工程建设指挥部和城市更新领导小组的相关工作，将区棚户区改造工作指挥部确立为今后我区棚户区改造工作的领导决策机构，与区保障性安居工程建设指挥部合署办公，与区
15、城市更新工作领导小组协同分工。明确区指挥部建立不定期的例会制度，研究解决棚户区改造工作涉及的重点、难点问题，对棚户区改造重大事项进行审议、决策。（五）关于核心部门的职责分工（第六条至第十九条）与区棚户区改造工作紧密相关的核心部门除了住房建设、城市更新主管部门之外，还有各街道办事处。随着我市棚户区改造工作的深入推进，为了更好地强化各区属地责任，合理调整职权，简化审批流程，我市按照“强区放权”的改革精神和棚户区改造工作职权调整的工作安排，对棚户区改造项目涉及的，现由市规划和自然资源管理部门及其派出机构行使的多项职权调整至各区政府行使，同时明确棚户区改造项目的建设工程施工许可、项目建设工程竣工验收备
16、案、项目民用建筑节能专项验收以及项目质量安全监督等职权，明确由各区住房建设主管部门行使。我局在起草实施细则的时候，基本上按照今年 2 月印发的深圳市人民政府办公厅关于贯彻落实深圳市人民政府关于棚户区改造工作职权调整决定的实施意见（深府办20191 号）和实施意见内容明确了核心部门的职责，但也参考借鉴了其他区的经验做法，结合我区的实际情况，对核心部门的部分职责进行了细化深化，主要体现在 3 个地方：一是完善了区主管部门的部分工作职责。包括制定区棚户区改造规范性文件，受理、审查街道办事处的项目申报，将列入区棚户区改造年度计划的项目申报纳入市保障性安居工程年度计划，组织开展项目立项、选址工作，负责项
17、目涉及的政策性住房信息核查，对项目建筑物拆除工程进行备案、监督和确认，办理项目建设工程招投标备案、施工许可、质量安全监管、竣工验收备案等内容。理由是我局的机构职责里已经包含了研究制订本区保障性住房、政策性住房年度供应计划，负责区管建设工程施工报建管理和竣工验收备案管理，负责本区保障性住房及人才住房建设项目的监督管理和验收、房源筹集、方案设计审查，以及统筹和监督本区保障性住房及人才住房建设的管理工作等内容。二是赋予了区城市更新和土地整备局部分工作职责，具体包括：负责项目范围内涉及历史遗留问题的用地处理，对需要启动行政征收的项目报请区政府实施行政征收等内容。理由是我区于 2017 年 4 月印发的
18、深圳市龙华区城市更新实施办法（深龙华府规20172 号）中已经明确区城市更新和土地整备局行使的职责包括了负责城市更新项目的土地和建筑物信息核查及权属认定（含城市更新项目的历史用地处置及旧屋村认定）。此外，区城市更新和土地整备局在机构职责中也包含了监督城市更新项目拆迁补偿，负责国有土地上房屋征收，发布征收提示，报请区发布征收决定、补偿决定并组织实施等内容。三是新增了街道办事处的部分工作职责，包括：申报项目，开展项目立项、选址工作，组织实施主体开展项目信息核查，组织开展项目搬迁安置补偿协议签约工作，处理项目涉及的信访维稳事项等内容。其中，组织开展项目搬迁安置补偿协议签约工作还包括街道办事处与项目实
19、施主体、权利主体三方签订搬迁安置补偿协议。理由是街道办事处在机构职责中已经包含了负责处理辖区维稳事件，本街道的建设工程项目招投标、施工报建、工程预算、施工安全、竣工验收的监督管理，协助做好住房保障工作，协助审核保障性住房并做好日常管理工作等内容。在棚户区改造项目的实施方面，街道办事处的主要工作包含前期项目申报、搬迁安置、信访维稳三大方面的内容，考虑到街道办事处的工作压力，在开展项目信息核查、启动项目签约准备等阶段， 实施细则尽量安排实施主体配合街道办事处开展相关工作。（六）关于项目实施的基本流程实施细则在起草过程中与市相关文件内容要求进行了高度衔接，明确了棚户区改造的基本流程，该流程是对实施意
20、见在实操层面的细化，同时也在实施意见的基础上，更加强调对实施风险的把控，包括在前期改造意愿征集工作阶段以及项目终止退出机制等方面都进行了明文规定。 实施细则规定的棚户区改造的基本流程包括：1.项目申报与审查（第二十条至第二十四条）；2.项目前期工作与意愿征集（第二十五条至第三十二条）；4.编制项目专项规划（第三十三条至第三十六条）；5.搬迁安置补偿协议签订及房屋拆除（第三十七条至四十七条）；6.用地审批及后续工作（第四十八条至五十五条）。六、主要特点实施细则的内容，主要是明确龙华各职能单位在棚改中的职能分工，确定棚改项目的工作程序，以便使棚改政策更具操作性。我局在制订实施细则的过程中，始终把便
21、于棚户区改造工作的开展放在出发点上，不仅注重对上位政策的细化落实，而且也注重积极借鉴其他区的工作经验和结合我区的实际情况，建立了“一套制度、一个机制和一个目标导向”，其主要特点具体表现在以下 2 个方面：（一）在结合本区实际的情况下注重项目的可实施性一是建立了一套统一的领导制度。将区棚户区改造工作指挥部（区指挥部）与区保障性安居工程建设指挥部进行合署办公，明确了区棚户区改造工作组织方式，有效地解决了区指挥部与区保障性安居工程建设指挥部、区城市更新领导小组之间在项目实施决策过程中的关系。二是建立了一个贯穿项目实施全过程的监督管理机制。规定了相关主管部门从项目申报到项目竣工验收全过程的职责要求。在
22、项目前期，主要涉及改造意愿征集和项目筛选申报，通过设立一定门槛，确保所申报的项目具备改造实施的基础，在一定程度上保障了后续工作的高效推进。在项目后期，特别是项目建设中， 实施细则对建设工程方案设计核查、建设工程规划许可、建设工程施工许可、建设工程规划验收以及竣工验收备案都提出了具体要求。（二）侧重于棚户区改造项目具有“房住不炒”的属性和保障公共利益的目标导向根据我市开展的在深工作无房人才群体的住房需求专项调查，我区有近八成左右的具有本科以上学历、30 至 40岁的从业人员没有自己的住房，高企的房价迫使无房人才群体将目光转向住房租赁市场，而已建和在建的人才和保障性住房根本无法满足大量的住房需求，
23、大多数人仍依赖于通过租住辖区内现有的商品住宅小区和城中村解决居住问题。随着近年来房屋租赁市场价格的不断攀升，我区基础性人才和低收入群体的生活成本也随之不断提升，在某些地区已经出现了因住房问题而产生的“人才挤出效应”。针对当前面临的严峻形势，我局按照“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位.把民生属性摆在更加突出位置”的要求，强调棚户区改造项目具有保障公共利益的目标导向，在实施细则中创新性地提出将区人才住房专营机构作为项目实施的主体，从最大限度上地保障了棚户区改造项目的建设是主要用于人才住房和保障性住房。但为了确保项目实施主体在确认过程中的合理性和合法性， 实施细则同时也规定，其它经济组织或个人经招标方式确认后也可以以股东身份参与项目建设，但必须确保区人才住房专营机构在项目建设中的主导作用，改造后的项目除了部分用于搬迁安置住房之外，将全部用作人才住房和保障性住房。深圳市龙华区住房和建设局2019 年 8 月 2 日