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1、精选优质文档-倾情为你奉上公共财政：渊源、内涵与属性武警总部后勤部军人保险基金管理中心 张胜军财政部财政科学研究所 程 蓉建设公共财政，是当前乃至今后相当长一段时间内，我国政府公共化改革的核心任务。在转轨社会中，公共财政究竟应该如何定位，怎样在对我国财政运行模式变迁进行历史回顾的前提下把握公共财政的渊源、内涵与属性，我国财政理论界一直没有形成统一的答案。在此背景下，笔者试图对公共财政的渊源、变迁、内涵和其范畴本身的属性做一深度分析，并力求对上述问题提出一些初步的答案。一、公共财政的理论与实践渊源所谓“公共财政”的概念，从其形成至今已有200多年的历史。其间，政府也经历了充当“守夜人”的非干预政
2、府、纠正市场失灵的干预政府及度量均衡、效率回归的公共性政府三个历史发展阶段。通过对公共财政的理论源流进行历史性的回顾，不难看出：“公共财政”这一概念是与市场经济相伴生的。但是，公共财政的本质却并不一定与市场经济关联。（一）公共财政理论：产生与发展西方经济思想源于古希腊经济思想。柏拉图在对国家经济管理职能的阐述中探讨了国家的公共职能，亚里士多德强调国家财政收入要“取之有度，取之有道”，其观点对西方公共财政理论产生了深远的影响，而色诺芬则系统地、框架性地勾勒了一系列关于财源、公共事务、公共收入、公共资源、公共建筑等原始的公共财政范畴。至于将财政学作为政治经济学的一个部分来研究，则始于亚当.斯密的国
3、富论，在其经济观与国家观的基础之上，催生了西方现代财政学。西方现代财政学的重要特征就是注重对于税收的研究，而对公共支出的研究则往往忽视或很少。经过了之后几代经济学家的努力，财政理论终于在20世纪5060年代末发生了由传统财政学向公共经济学的转变，同时对公共部门预算之“两翼”，即公共支出与公共收入给予同样的重视。必须指出的是：上述西方学者对公共财政的研究存在重大的逻辑缺陷。他们罗列了财政的收支活动而没有分析财政收支背后的真正原因；他们指出了公共支出的发展规律却不能科学阐明推动公共支出增长的真实动力；他们看到了除财政之外存在于生活中的大量“公共”现象却不能将它们统筹思考；他们意识到了公共与私人部门
4、活动的根本区别却不能从逻辑上加以鲜明的分述。凡此种种，都是因为在西方财政学或公共经济学中，学者们未能对“公共”的逻辑基础人类群体展开深入的思考与分析，他们把人类的群体行动混淆于个体行动，所以认识不到公共风险才是推动公共财政发展的真正动力，社会制度因公共风险而产生，并受到公共理性的指引。从这个角度而言，公共财政其实由来已久，它是公共风险发生与深化的必然产物，也是人类社会发展的必然产物。（二）公共财政实践：起点与变迁对于“公共财政”的概念本身而言，它是市场经济发展到一定阶段的产物，其模式与市场经济相适应。在公共财政产生之前，封建国家的财政是王室“家计财政”，那时的财政是以符合君主个人的利益为标准，
5、而不以公共风险为标准，体现了财政的个人专属性。随着私人资本的产生以及市场的逐步发展，这种财政形态与市场经济所要求的成本收益对称原则产生了剧烈的冲突。与此同时，政府日益需要提供大量公共产品来防范与化解公共风险，如基础设施、社会稳定、公共福利、国防安全等。只有异于“家计财政”的新型财政模式才能适应市场经济的发展，为市场的健全与完善提供必不可少的外部条件。随着英国议会制度的建立，从概念上“家计财政”到“议会财政”的变迁也得以完成，公共财政的实践初露端倪。在西方自由资本主义时期，政府的主要职能是满足公共安全、公共设施、公共司法。财政的职能范围狭窄；一战之后，经济“大萧条”，迫使人们重新思考财政的作用，
6、财政必须在稳定宏观经济、规范市场竞争、调节收入分配上有所表现。在此阶段，财政谓之“国家干预的公共财政”；从20世纪80年代起，在如何把握政府对市场干预的“度”上引发了人们的争论与思考。一系列的税制改革、社会福利制度改革、国有经济私有化的改革使公共财政的“公共”职能愈发突显，公共财政在理论与实践的演进中不断完善。二、公共财政的基本内涵（一）公共财政的逻辑线索对“公共财政”进行严格的表述，其参照系自然是西方财政的现有模式，“以满足社会的公共需要为口径对财政职能范围进行界定，并以此构建政府的财政收支体系”，但是，西方公共财政的现有模式不仅有理论缺陷，而且有其一定的专属性，经济环境、社会体制、历史渊源
7、、政府职能、功能定位的诸多差异决定了在中国的财政改革与发展道路上必须坚持走自己的路，绝不可能通过照搬西方财政的现有模式解决中国的财政问题。我国的财政是在“公本位”的社会环境中产生的，由于长期受计划经济的影响，人们强调的是“大政府，小市场”，严格捍卫国有资本神圣不可侵犯的公共产权；而西方的财政是在“私本位”的社会环境中产生，由于政府公共职能的局限以及要素市场的完备，突出的是“大市场，小政府”，严格保护私人产权。上述这两种“财政”从一开始便不可避免地各自打上了不同的阶级烙印，两种理念产生于截然不同的社会制度中，这决定了我国“公共财政”与西方“公共财政”理论的产生、职能、任务、特征、属性、内涵、路径
8、、方向都会存在某种差异，这种差异是以内涵更丰富的社会制度差异为依托的。因此，如何按照中国人的思维习惯和理念，定义公共财政，解释公共财政框架，显得尤为重要。既然公共财政是以“公共”即“人类群体”为逻辑起点，那么在本质上它就与专业化、分工、市场经济等以“社会”即“人类个体”为逻辑起点的范畴迥然不同。推动人类群体公共化的动力就是公共风险，它的防范与应对是公共财政的根本任务。因此，公共财政的内涵应定义为：政府为防范与化解公共风险而进行的以提供公共产品、公共服务为手段，以公共理性为指引，市场优先、政府垫后，最大限度地实行民主决策、充分接受民主监督的一种资源配置方式。（二）公共财政在我国的特殊性在我国，看
9、待“公共财政”问题，必须有一个特定的历史视角，即不能简单照搬西方，而应在我国特定的国情下理解“公共财政”的涵义，它标识着一种与以往不同的、适应于社会主义市场经济体制的新财政模式。西方所谓“公共财政”与我国所谓“公共财政”在渊源、定义、职能上有着显著的不同。财政从来都是政府部门的收支或政府部门的收支活动，换言之，财政一词本身就包含了“公共”收支或“公共”收支活动的意义。在我国计划经济时期，财政不可避免的带有鲜明的指令性与计划性，涉及到社会各个领域、方方面面，既包括私人领域，也包括公共领域，政府依靠行政性指令大包大揽，无所谓“公共性”与“非公共性”，是具有强制性概念的“大一统”财政。所以，今天我们
10、所提出的公共财政绝不是以往财政概念的置换，是为了适应市场经济的发展，更理性、更人性、更公开、更民主、更透明的新型财政。我国的财政困难产生于渐进的市场化改革过程中，但它并非改革必须支付的成本，真正的症结在于，财政运行机制的调整只不过是整体经济体制的局部变革，未能产生连动效应。因此，作为财政运行机制一个组成部分的支出一方的调整，并不能解决财政困难问题的全部。对整个财政运行机制作根本性的变革，才是我国财政改革的方向和出路所在。因而，理论界沿用了“公共财政”的概念并赋予其与市场经济体制相适应的中国财政运行机制的特殊意义。但是，对于公共财政的某些基本问题，长期以来并未在理论界达成共识。其原因就在于当前流
11、行的一些观点大多是照搬西方财政学的理论线索，对“公共”及其相关问题做了纯“概念到概念”式的说明，这并不能令人完全信服，尤其是对于公共化的起源及发展问题，更是阐述得模棱两可、似是而非。实际上，从本质上来说，公共财政既不是市场经济的内生物，更不是计划经济的内生物，它只能是转轨经济的内生物，即财政在适应自计划经济向市场经济转轨的过程中，所需要的解释财政转轨的理论。可见，计划经济条件下和市场经济条件下分别有一套财政理论，用来解释和指导计划经济财政和市场经济财政活动，而在它们的过渡阶段，存在着公共财政理论。三、公共财政的四重属性（一）公共性所谓公共财政，顾名思义，很关键的一个内在导向就是强调其“公共性”
12、，“公共”是现代财政的标签。公共财政的特征，首先就是要以防范与化解公共风险为主要的目标和工作的重心。所谓公共风险，是从同个体风险的比较中解释的，它指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而面临的风险。公共是以人类群体的生存方式为逻辑起点的，这与以人类个体为逻辑起点的社会截然不同。只有在群体的基础上讨论“公共”问题才有意义，因为群体不是个体的简单结合，个体不能具有所谓“公共”的特性。基于这种价值观，政府的性质应该是“民有、民治、民享”。从基本理念层次上看，公共性是指政府应着眼于社会发展的长期、根本风险以及公民的普遍公共风险来开展其基本活动；从道德层次上看，公共性应是每个政府公职人员的职业态度、观
13、念与信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为公众服务，在道德、伦理上满足“公共性”的基本要求；从政治过程层次上看，公共性意味着在涉及公共产品提供等集体活动中，存在着有效的决策参与和决策选择机制。它意味着政府的政策制定与执行具有开放性，公民能够充分了解有关信息，公民依靠完备的规则来决定政治决策、公共产品或公共服务的提供等。（二）民主性公共财政的本质是民主财政，是以人民为主体进行的公共决策活动。在规范的市场经济体制下，私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿分散决策，而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品则要求有更强、更复杂的政府决策，对私人物品的偏好可以通过市场价格机制来表露，而公共物品的偏好难以
14、在市场上表现出来，需要依赖于政府的集体决策来提供。市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在，而只能产生一个民主政府。“民主财政”也不是从一开始就有的，卢梭的“社会契约论”在西方世界产生了深远的影响，他认为财政就是所有纳税人的一个契约。正因如此，财政的每一分钱是怎么花的，应当公开，应当透明，应当告诉社会公众，让所有纳税人知道，这要求财政有一整套机制，程序化、规范化，而且主动接受全社会监督。长期以来，我们注重抓收入，特别强调“纳税是每个公民的义务”，没有提“纳税人的权利”，只强调义务，不谈权利，漠视纳税人的权利。民主化的大趋势不可逆转。市场经济、民主经济既然已经开始，财政民主也肯定会实现，这
15、是个历史趋势。当然，在我国一下子搞民主是不行的，民主更不可能“包打天下”。实际上，我们的财政民主已经开始：政府采购、国库集中支付，都是朝民主财政的方向前进。这就不只是停留在口头上，而是具体的制度建设，是民主的思想认识的“物化”、“固化”，就是制度化，并变成在现实社会中运行的活的机制。这时，这种民主理财的观念、思想、认识就真正地发挥了作用，民主财政的思想正在通过预算制度的改革逐步地制度化、机制化。（三）公平性公共财政是为满足社会公共需要，以政府为主体进行的分配活动，是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。公共财政的基本职能是资源配置、收入分配、稳定经济和监督管理。与计划经济时期的生产建设型财政
16、相比，社会主义市场经济时期的公共财政具有公平性，这是指财政政策一视同仁、无差别地对待所有的企业和居民。公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。不管其经济成分，不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍，只要守法经营，依法纳税，政府就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。（四）法制性公共财政是以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。与“国家财政”有所不同，公共财政既然是以防范与化解公共风险为基本着眼点的，它
17、便与全体社会成员的切身利益直接挂上了钩。社会成员为了实现个人利益的最大化，必然会对于公共财政的举止产生强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化，继而实现社会利益的最大化。财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模必须建立在法制的基础上，收与支都必须有一定的量度。先立法，后征收，无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据既有的制度来安排。所有的政府收支完全归口于财政税务部门管理，资金的筹集来源于社会成员，将其作为各个政府职能部门开展日常政务的活动经费，各个政府职能部门不具备向自己的服务或管理对象直接收取与花费的权力。不论是税收、规费，抑或其它形式的收入，都要由财政税务部门统一管理起来。政府的收与支，必须全部置于各级立法机关和全体社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支活动。/责任编辑 莫之军专心-专注-专业