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1、精选优质文档-倾情为你奉上公路建设节约集约用地的内涵及实现机制 邓小华（），男，广东交通集团有限公司副总经理，高级工程师， 邓小华1 卢 毅2（1.广东省交通集团，广东，广州 ；2长沙理工大学交通运输工程学院，湖南，长沙 ）摘要：公路建设节约集约用地正日益受到重视，但对其往往有不同的理解。本文对公路建设节约集约用地的概念和内涵进行了探讨，分析了现阶段公路建设节约集约用地存在的问题，以节约土地并体现经济、社会、资源、环境四者协调统一为出发点，构建了基于强化政府的调控、完善社会约束、建立社会激励与构建公路节约集约用地的技术标准体系的公路建设节约集约用地实现机制。关键词：公路建设；节约集约用地；内涵
2、；实现机制中图分类号F503 文献标识码AStudy on Connotation of Intensified Land Useand Its Deng Xiaohua2 Lu Yi1 (1. Guangdong Communication Group, Guangzhou , Guangdong ; 2. Communication and Transportation Engineering of Changsha University of Science and Technology, Changsha , Hunan)：Highway construction land use h
3、as got recognition, but its often has a different understanding. This paper studies the concept and connotation of the highway construction optimal and intensive land-use, and analysis the problem of highway construction problems in at this stage, then makes land conservation and seeking the homeost
4、asis balance from the angle of uniform of social, economy and environmental goal as a starting point, at last constructs the highway construction land conservation and intensive implementation mechanism, thats based on strengthening government regulation and control and improving the social constrai
5、nts and the establishment of social incentives and build the technical standard system of highway construction .： construction；implementation mechanism公路作为重要的基础设施，在促进国民经济与社会发展、保障国家安全等方面有着突出的地位和作用。目前，我国正处在公路建设快速发展、公路建设用地需求大量增加的过程当中，而与世界上大部分国家相比，我国的基本国情是人多地少，耕地更少，这就决定了我国公路建设用地只能走土地节约集约利用的道路。近年来，我国实行了十
6、分严格的耕地保护政策，不可避免地陷入了公路建设快速发展与保护耕地之间的矛盾之中，研究和探索公路建设节约集约用地有利于从宏观上把握我国公路建设快速发展中土地供需的关系，从而最大程度地化解这个矛盾。本研究针对目前我国公路建设节约集约用地内涵界定存在的争论点，以公路建设节约集约用地特性分析切入重新界定内涵，并构建公路建设节约集约用地实现机制，以期为我国公路建设节约集约用地的实施起到积极作用。一、公路建设节约集约用地的概念与内涵公路建设节约用地是指满足公路建设基本功能的前提下，通过采取一系列政策、经济和技术措施，减少对土地资源的消耗。公路节约用地主要体现的是农用地及建设用地占用总量的减量化原则，希望用
7、尽可能少的土地占用量，来实现公路建设的基本功能。鉴于耕地资源的珍贵，节约用地的重要原则是不但在于减少土地占有量，关注的重点还在于尽量少占和不减少原有耕地。 公路建设集约用地是指公路建设在占用土地资源既定的情况和现有经济技术条件下，通过增加公路建设项目的存量用地投入，优化公路建设项目用地与布局，改善运营管理等途径，使公路建设项目达到最有效的用地状态，不断提高公路建设项目用地的使用效率，以取得更高的经济、社会和生态环境效益。集约用地主要体现的是功效最大化原则，注重挖掘用地资源的利用潜力。其特点是提高现有公路建设项目用地的集约利用。 迄今学术界对公路建设节约集约用地的内涵尚未达成共识，综合国内外从不
8、同角度提出的关于节约集约用地的观点，本文认为公路建设项目节约集约用地的内涵主要应该有：（一）用地数量的合理化公路建设项目的线路标准、技术指标、道路走向布局、线路通过方式、耕地占补平衡等是影响项目用地量的主要因素。线路车道数、路基宽度等线路标准直接关系到公路建设项目的土地占有量；公路平面、纵面、路基横断面、隧道、交通工程及沿线设施、取土弃土地点、路线交叉、临时用地等的每一项设施和技术指标的采用都与项目用地量相关；公路的走向空间布局直接影响路基高度、对山体的开挖程度等，进而影响用地类型、数量；整体式还是分离式路基、高路堤还是高架桥、深路堑还是隧道等线路通过方式的不同极大地影响公路建设项目的用地量；
9、项目耕地的占补情况反映了项目占用耕地的多少。用地数量合理化在于公路建设的各个阶段、各个环节都要尽量节省用地，不占或少占耕地。要把节约用地放在公路建设项目节约集约用地的首位。（二）用地功能的最大化公路建设用地的功能水平体现在两个方面，一是实现公路建设用地功能的优化，其又包括自身优化和项目建设用地与社会经济发展协调程度的优化等两个要素，项目自身功能优化是一个过程，需要在公路建设的全生命周期的各个阶段与环节予以优化，同阶段项目用地功能的优化可以通过投资力度、土地利用率等从不同侧面来反映；二是公路建设的贡献水平，当公路建设用地的贡献增长速度大于社会经济发展速度，则可认为公路建设用地处于集约状态。强调公
10、路用地资源的潜力，实现土地利用的最大功能，其中的重点是实现公路建设的最大功效。即提高公路建设用地的投入产出强度，提高用地的集约化程度，获得用地功效的最大化。（三）用地综合效益的最优化公路建设节约集约用地要求公路建设发展不能单纯追求公路里程的高速增长，而是以谋求综合平衡条件下的经济、社会、资源和环境效益最优为目标。经济发展与社会进步需要公路为其提供交通便利，然而公路建设占用土地资源又会增加土地资源压力与产生负面环境效用。可持续的公路运输要求公路建设用地效益不仅仅体现在取得最大的经济效益，还要注重社会效益的获取以及尽量避免或减少对资源和环境产生的巨大负面影响。因此，要使得公路建设用地综合效益最优，
11、既不能为了经济与社会发展而牺牲资源与环境，也不能为了保护资源与环境而无视社会与经济发展对公路的需求，而是要寻求经济、社会、资源和环境的协调发展。综上所述，公路建设节约集约用地是根据公路建设的定位及目标，以公路合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，借助政府和市场两种手段来不断提高公路建设用地效率，是一个动态的过程，目的是节约用地的同时实现用地功能及用地综合效益最大化，其中用地综合效益是社会效益、经济效益、资源效益和环境效益的有机统一。二、现阶段公路建设节约集约用地存在的问题尽管当前我国在公路节约集约用地方面做了大量工作，取得了许多成功经验，但还仍然存在一些问题和不足，例如：（一）政府角色带来
12、的公路建设节约集约用地问题政府在公路征地过程中承担着土地征用的决策者、执行者、监督者和服务者等四种社会角色。目前的公路建设征地现实中因政府角色情况存在如下主要问题：政府角色错位，农民利益受到侵害；政府角色淡化，公路建设单位征地成本大增；政府角色缺位，公路建设单位征地报批难；政府角色冲突，公路征地工作缺少监督。（二）土地市场体系与土地节约集约利用利益机制有待完善由于土地市场体系与土地节约集约利用利益机制的不完善，引发了以下问题：划拨用地问题多，不利于价格机制的正常运作；协议出让比例大，价格激励不足；耕地占用成本偏低，节约集约挖潜刺激不足；“投资收益”机制创新滞后，土地整理资金短缺。（三）节约集约
13、用地标准规范缺乏目前对于公路建设节约集约用地缺乏鼓励性政策，缺乏节约集约用地的标准规范，不利于充分调动建设部门的积极性和推广成功经验。（四）节约集约用地的新理念新技术推广不够深入在公路建设中贯彻节约集约用地的新理念新技术还不够深入。如个别项目前期勘测工作深度不够，设计难以全面贯彻节约集约土地的思想；有的项目工程实施过程节地措施执行不力，导致施工场地、施工便道等临时用地扩大，造成土地资源浪费；有的工程完工后，复耕工作不彻底，造成部分耕地损失。（五）有的节约集约用地技术尚有争议目前常用的节约集约用地技术有：采用低路基、以桥代路、以隧代路、挡墙与高陡边坡。虽然上述技术的采用能够节约大量的土地，但对节
14、约集约用地也会带来一定的其他影响，如以桥代路与以隧代路，虽然能节省一部分土地，但工程造价会明显增加；挡墙、高陡边坡可节约土地，但由于缩小了路侧净区的宽度，景观比较生硬，也不利于生态恢复，对行车安全有不利影响。三、公路建设节约集约用地的实现机制（一）强化政府的调控机制公路建设过程中必须坚持征地的政府主导，健全完善用地政策参与宏观调控机制，提高用地调控的针对性和有效性。在继续使用规划、计划、审批等手段的同时，更多地运用土地价格及租税等经济手段，加强和改善用地调控的规模、布局和时序，管住总量，严控增量，盘活存量。（1）完善规划调控机制用地规划对节约集约用地具有重要的调控作用，建立科学、严谨的用地规划
15、是完善用地规划调控机制的重要手段。公路的用地规划应该与土地利用总体规划相互衔接，杜绝各自为政，任意规划用地，扩大用地规模，背离土地资源的供给能力。政府部门应该统筹安排好各类、各区域用地，统筹好土地利用和生态建设，尤其是要注意保护耕地资源。（2）建立环境协调机制建立环境协调机制，要保证公路的建设是在保护环境的前提下进行，对于破坏环境的建设用地要实行“环境一票否决制”和“项目限批”，保证环境的良好发展。同时，在公路建设中要注意保护山区丘陵、江海滩涂、湖泊湿地等自然环境，防止无序无度的开发自然植被和湿地结构，多利用低质土地和荒废土地，促进公路建设与环境的协调发展。（3）健全价格形成机制运用市场价格机
16、制，是抑制多占、滥占和浪费土地最重要的经济手段。过去在公路建设过程中，征地补偿费和土地出让价格偏低，是造成粗放用地的重要原因。为此，必须健全用地市场价格形成机制，使之能够反映市场供求关系、土地价值和国家公路建设需求，反映我国土地资源的稀缺状况。要根据不同地区土地资源状况和经济社会发展水平，确定土地基准价格，制订协议出让土地最低价标准。严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地，控制划拨用地的范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用，经营性用地价格由市场决定，不得以低于国家规定的最低价标准协议出让土地，不得随意减免新增建设用地土地有偿使用费，禁止搞所谓的“零地价”， 严肃查处对造成国有土地资产严重
17、流失和有腐败行为。这也是国家在土地使用方面正在采取的措施和改革的趋势。（4）加强政府用地行为的制约机制政府在公路建设节约集约用地中发挥重要的调控作用。但由于公路基础设施的特殊性，公路建设一般由政府组织实施，某些地方政府为了追求政绩，在论证不充分用地控制不严的情况下，决策和修建公路，造成土地资源的不必要的浪费。必须建立政府用地行为制约机制，以遏制政府在公路建设用地中的不良行为。一方面，要实行用地利益担保制度，从法律责任上制约政府行为，各级人大要举行针对公路建设的专项用地报告会、群众听证会，从具体操作上制约政府行为，做到该取消全部取消，该纠正坚决纠正，保证政府在公路建设中用地的合法性、合理性和科学
18、性。另一方面，在政府考核中加入节约集约用地的内容，针对为了追求政绩，追求公路里程数，不考虑当地经济的实际情况，盲目上马，并且不注重土地的产出效益，造成土地的利用效率低下的地方政府，要提出必要的警告并追究相关责任人责任，从而促进各级领导增强节约集约用地意识，自觉把好关。（二）完善社会约束机制完善公路节约集约用地的社会约束机制，能够对公路建设的用地行为进行有效约束，增强用地者的效益和效率意识，推进公路建设用地的节约集约利用。（1） 法律、法规约束机制法律、法规是最强有力的约束机制，也是国内外普遍运用的促进资源节约手段之一，其中也包括各种具有强制力的规划和标准。国外发达国家大都制定了关于节约利用资源
19、的法律，我国也于1997年颁布了节约能源法、节能法等一系列法律，但是体系还很不健全，节约用地方面还缺少法律，没有形成符合市场经济要求的强制与激励相结合的机制。另外，我国现行的规划标准部分是在20世纪80、90年代颁布的，关于节约集约用地的规划与标准更是少见。实现节约集约用地的法律、法规约束机制，需要建立健全我国相关的法律、法规体系，同时更新和完善各种具有强制力的规划和标准。（2）政策自身约束机制 政策自身约束是指政府部门制定的一系列的政策措施来约束自身，以达到引导社会节约的目的。在公路建设过程中，地方政府对是否节约集约用地往往并不关心，关心的往往是公路是否能够如期或提前竣工，这是评价官员政绩的
20、一个指标，而用地不能产生很明显的“政绩效应”。这也反映出政府在制定政策方面未能有效协调节约与发展的冲突，解决节约与发展问题应该成为政府制定政策的关键内容，在制定政策的过程中，应充分论证，使政策自身对政府的行为起到约束作用，避免公路建设的“粗放型”发展。（3）经济约束机制经济约束机制主要是指运用价格、税收等经济手段调节资源的分配，从而达到土地资源在公路建设中的有效配置和节约利用。如制定和推行不同类别（建设用地、基本农田、居民区等）、不同地区土地价格差别制度，对占用基本农田征收额外的补偿费用，增加征地的成本，通过这些经济措施来引导和规范公路节约集约用地。（4）监督约束机制公路建设用地的监督机制应包
21、括两个方面：行政监督和社会公众监督。一方面，各级政府和各级人大应对公路建设的用地进行严格的审核和约束，对不符合规定和违反土地政策的行为，有选择的采取公开曝光、公开调查、公开处罚、公开追究责任的形式，对一些后果严重、影响恶劣的典型违法违规用地案件严加惩处，并依法追究违法当事人的责任包括法律责任，坚决制止浪费土地资源、粗放用地，促进土地节约集约利用；另一方面，建立有效的举报、民主管理和民主监督机制，充分发挥新闻、出版、广播、电影、电视等新闻媒体对节约用地的舆论监督作用。（5）审计约束机制建立完善的用地审计机制，对于公路建设用地进行预审和结算设计。在项目开工前，进行用地规模、价格、资金、效益等方面进
22、行预审，凡是未达到一定标准的坚决不予供地。公路建成之后，进行用地审计和产出效益审计，对于没有按照规定用地的进行相应的处罚，从而严格控制土地利用，提高建设投资强度，使每条公路都能实现节约集约用地的目的。（三）建立社会激励机制（1）经济激励机制采用经济上的补贴或优惠，如在公路建设中采用节约集约用地新技术和新材料的项目给予适当的资金支持，对于节约集约用地的措施给予资金奖励，对于起到非常明显的节约集约用地效果的措施由政府给予税收或费用上的优惠，提高建设单位和施工单位节约集约用地的积极性。（2）声誉激励机制借助广播、电视、网络等新闻媒体，定期对公路建设用地的情况进行通报，对于节约集约用地的先进单位、企业
23、、个人进行表彰。国外资源节约声誉激励的经验值得借鉴，美国环保局20世纪90年代推出的商品节能标识体系“能源之星”，符合节能标准的商品会贴上带有绿色五角星的标签，并进入美国环保局的商品目录得到推广，日本节能中心每隔半年向人们公布一次节能产品排行榜。建立声誉激励机制，政府可以通过特定的媒体对节约集约利用土地的公路建设单位和个人进行表彰。（3）资质激励机制建立资质激励机制就是要联合交通、环保、土地、建设等各个部门，对建设单位和施工单位进行环保和节约集约用地资质评定，在工程招标的过程中，对投标单位的环保和节地资质有所要求，只有达到一定的环保和节约集约用地资质企业才能进行投标，从而激励建设单位和施工单位
24、积极的提高自身的环保和节约集约用地水平。随着我国建立“两型社会”的深入，资质激励可以在社会上形成良性的循环，公路的建设对节约集约用地的要求必然会越来越高，建设单位和施工单位为了获得更大的业务量必然会不断提高自己的资质，进而促进整个社会环保水平的提高和土地资源的节约集约利用。（四）构建公路节约集约用地的技术标准体系构建公路节约集约用地技术标准体系是实现公路节约集约用地新机制的重要内容，具有基础性作用。技术标准体系为公路建设节约集约用地提供目标、管理和技术对策和基本手段。公路节约集约用地的技术标准体系的中主要内容应有：（1）公路建设项目用地指标控制要求根据国土资源的现状与公路建设用地现状，以节约集
25、约和有效利用土地资源为原则，建立不同地质地貌环境下公路建设项目用地指标控制要求。（2）基于节约集约用地考虑的公路设计技术基于节约集约用地的路线设计选择、构造物桥梁隧道、互通式立交、路基、沿路设施的设计技术。（3）基于节约集约用地的不同规划设计方案的比选技术从土地的实际经济价值和社会价值作较长时间段的全面比较，充分考虑土地占用的机会成本，综合考虑工程造价、土地资源占用、环境保护等因素，研究不同公路选线及互通立交设计方案的比选技术。（4）施工取土、改地造地、新材料技术结合不同的土地资源类型，不同地形地貌区取土场的设置、取土与弃土场的改造与恢复、炉渣矿渣粉煤灰等填筑路基的技术。（5）临时用地的规划统
26、筹、坡地荒地利用技术立足节约集约用地的公路建设临时用地的统筹规划技术，对坡地荒地的土地利用方向进行分析，在公路建设的同时开发这些未利用的土地。（6）公路建设复垦、植被恢复、边坡保护等技术公路建设中需要复垦的区域：中央分隔带、土路肩、上下边坡、立交区、临时设施占地的复垦、与植被恢复技术。（7）公路建设节约集约用地评价技术根据公路建设项目节约集约用地评价的目的、原则，从用地量、用地功能、用地效益等方面明确公路建设节约集约用地评价的主要范围内容，构建公路建设项目节约集约用地评价指标体系，开发先进有效的评价技术，为公路节约集约用地提供管理手段。四、结语只有深刻理解公路建设节约集约用地的内涵，才能从根本
27、上确立公路建设节约集约用地的理念。用地数量和理化、用地功能最大化与用地综合效益的最大化是公路建设节约集约用地的内涵，也是判断公路建设是否节约集约用地的依据。推进公路建设节约集约用地，必须加快建立和完善公路建设用地的政府调控机制、社会约束机制、社会激励机制与构建公路节约集约用地的技术标准体系。但由于公路建设节约集约用地本身的复杂性和节约集约内涵的动态发展，该研究仍需不断探讨和完善。参考文献：1杨玉霞,刑宏. 转变经济发展方式的内涵及实现机制J. 学理论,2008,(6):15-18.2汪波. 城市土地集约利用的内涵及对策研究J. 重庆大学学报社会科学版, 2005, 11(5): 16-18.3
28、刘敏.土地集约利用的理论分析与对策研究J. 安徽农业科学,2009, 37(13): 6117-6119.4 王春霞,刘胜,杨庆媛. 土地集约经营的经济学原理及途径探讨J. 安徽农业科学, 2006, 34(13):3225-3227.5 谢敏,郝晋珉,丁忠义,杨君. 城市土地集约利用内涵及其评价指标体系研究J. 中国农业大学学报,2006,11(5):117-120.6杨树海. 城市土地集约利用的内涵及其评价指标体系的构建J,经济问题探索, 2007,(1):27-30.7卢毅,邓小华,王礼志等. 高速公路建设征地政府主导型模式研究J,交通企业管理,2009,(1): 48-49.8 卢 毅,卢正宇,王礼志,邓小华. 公路建设项目节约集约用地评价指标体系研究J,中外公路,2009,(3).9 卢 毅,邓小华,王礼志,黄建华. 高速公路建设征地中政府的角色与责任J, 长沙理工大学学报(社科版), 2009,24(1):5-11.专心-专注-专业