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1、精选优质文档-倾情为你奉上城郊集体土地参与城镇建设的现实需求与实践进展一、背景和现实需求(一)基本制度背景1城乡二元。农村土地属于农民集体所有，农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权；在农地转化为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的倍数补偿后即告消失。城市土地属国有，地方政府代表国家享有建设用地的处置权、出让权和收益权。2政府垄断。地方政府成为农地转为建设用地的唯一合法途径，它一手从农民手中征地，另一手将转为国有的土地独家向土地需求者供应。对于征收的农用地按照原用途进行补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，综合不得超过征收前三年平均产值的30倍。20
2、05-2010年全国批准征收土地面积从445.4万亩增加到688.9万亩。3非市场配置。建设用地实行指标控制，自上而下、层层分解；耕地占用实行更为严格的审批制度，并要求先补后占、占补平衡；需要占用基本农田的，须经国务院批准。地方政府既是土地管理者，又是土地经营者。尽管在2004年以后经营性用地、工业用地陆续要求必须招拍挂供应，招拍挂占出让土地总面积的比重从7.3提高到88.3，协议出让比例大幅下降，但供给垄断导致的非市场化配置并未改变。4土地财政。1994年分税制改革之后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化。1999-2009年，国有土地出让成交价款与地方财政收入占比从
3、9.2提高到43.7，国有土地出让成交价款与地方预算外收入之比从16.3提高到194.2，土地出让收入在地方发展中的作用越来越显著。(二)现行制度的积极作用既有土地制度安排在我国工业化和城镇化进程中发挥了不可替代的重要作用，我国之所以能在一个土地资源极其稀缺的条件下，支撑起资本不足阶段高速工业化和城市化，关键在于我们建立了一套独特的土地产权制度和管理制度。20世纪90年代以来，我国实施出口导向型战略，为了吸引外资，使廉价劳动力转化为现实优势，我国利用独特的土地制度安排(即地方政府强制低价征用农民土地，独家供应给土地使用者)，通过创办园区，提供优良的政策环境，特别是低价供应土地，避开了土地稀缺性
4、可能导致的土地价格上涨，使我国在短短十年间，成为世界工厂。进入21世纪以后，我国城市化进程加快，面对城市建设的巨额资本需求，对经营性用地实行招拍挂制度，从而实现了土地从资源向资产、资本的转化，将土地传统的生产、生活功能拓展到资本功能，形成巨大的乘数效应，土地增值收益成为城市建设和经济发展至关重要的源动力。不仅如此，以地生财和以地融资为工业化和城镇化提供了巨大动力，形成了土地、财政、金融“三位一体”的模式。土地招拍挂制度让土地的资本价值充分体现。土地出让金从2001年的1295.89亿元，增加到2011年的31500亿元，年均增幅达37.6，以地生财已成为地方政府为增长而竞争的主要手段。土地凭借
5、天然的资产属性，成为各类地方融资平台的最佳抵押品。2011年土地抵押面积达450万亩，抵押贷款金额达4.8万亿元。这套机制不仅给基础设施投资提供了重要的融资渠道，还通过货币供给乘数变动，对国家宏观调控产生重要影响。(三)现行制度面临的问题土地、财政、金融“三位一体”的模式，在我国工业化、城镇化进程中发挥了非常重要的作用，但该模式下，土地城镇化不以工业化为前提、也不以人口城镇化为必要条件，导致土地利用的“中国式悖论”，并已难以为继。1土地供需矛盾日益突出。当前我国城镇化快速推进，2000-2012年城镇化率由36.2提高到52.57，年均增加1.2个百分点；城镇人口增加了2.5亿人，年均增加21
6、00万人，相当于欧洲一个中等国家的总人口。可以预见，未来一段时期城镇化对建设用地的需求将持续增长，在最严格的耕地保护制度和建设用地供应制度下，建设用地指标成为制约许多地方发展的瓶颈(许多地方早已用完了规划至2020年的建设用地指标)。这客观上要求积极探索建设用地供应方式改革。2地方政府财政风险加剧。城市建设需要大量的资金，目前我国城镇基础设施投资主要是政府投资，其中仅有10左右来源于政府财政节余，20左右来自于土地出让金和房地产税费，70左右来源于土地抵押融资，形成了中国特色的“土地财政”现象。地方政府纷纷搭建融资平台，2012年底地方政府融资平台贷款余额达9.2万亿元，是地方政府财政收入的2
7、.1倍，是地方政府可支配财力的1.1倍，风险加剧并难以为继，需要探索更可持续的建设用地供应模式。3征地拆迁引发冲突多发。尽管近年来各地征地补偿标准不断提高，较5年前普遍提高了30左右，征地拆迁已成为郊区农民迅速致富的主要途径。然而，由于征地补偿在土地出让收入中的比重大幅下降，再加上农民意识的不断提高，对提高补偿的呼声日渐高涨，在补偿价格上的分歧及其引起的群体性事件已成为当前社会的不稳定因素之一。从促进社会和谐的角度看，有必要对现有的土地供应制度进行完善。4城郊土地利用效率低下。既有制度强化了地方政府的征地冲动，造成城市建设用地增长过快，2000-2010年间，我国城镇建成区面积增加了64.45
8、，而城镇人口仅增加了45.9，城镇人均建设用地面积133平方米，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，这与我国耕地资源紧张的国情很不适应。不仅如此，城市向外扩展时经常有意避开农村居民点，形成了“城乡接合部”现象，违法建设普遍，小产权房盛行，集体园区无序等。(四)“城郊先行”的必要性1以城郊为突破，符合渐进改革的逻辑起点，有助于各方达成共识。土地制度是牵一发而动全身的重大问题，大多数学者推崇的“允许集体土地直接入市、实现城乡同地同权同价”只是一个终极目标，一下子放开所有集体土地很可能引发地方政府抵触、土地兼并等诸多问题及不可预见的风险，还不具备实施的社会基础，因此
9、只能延续渐进改革的逻辑。而城郊由于级差地租的存在，土地价格高，增值收益大，各方都有参与土地活动的热情，协商和回旋余地也大，只要能把利益的边界定好、分配好，就有可能形成制度化的途径。而那些远离城市的集体土地还不具备市场化的条件，放开交易还不具有可行性。2以城郊为突破，有助于释放土地资本潜力，减少政府投资无偿外溢和负外部性，符合增量改革的逻辑起点。我国土地制度改革的历程是不断发掘土地资产价值并将其向资本转化的过程。城郊由于其良好的区位，其土地资本价值已经显现，然而受制于土地制度，这一规模巨大的资本潜力难以释放。不仅如此，城郊集体土地被排除在“体制外”，在基础设施配套较为完善的国有土地周边，都有大量
10、利用无序的集体建设用地(如小产权房、乡镇工业大院等)，导致政府投资大量外溢，造成很大的损失，并且周边集体土地的无序也会降低国有土地的吸引力和价值，这几乎形成一个负反馈的循环，导致政府在解决郊区土地问题上的能力进一步下降、补偿进一步降低(相对的)、问题进一步增多。以城郊为突破推进土地改革，将产生远高于城市地区、其他农村地区的增量红利，而增量红利的存在，将有助于缓和各方分歧，也不会引起存量主体的阻碍，符合增量改革的逻辑起点。3以城郊为突破，有助于抓住土地改革的窗口期，增强城镇化的土地资源保障能力。城郊是城镇化边际增长地区，由于其在城镇化进程中有巨大的增值收益而处在推进改革的窗口期，待城镇化完成后，
11、则改革的条件就不再具备。当前，高房价已成为推进城镇化的重要障碍，大量待转移人口在城里买不起房，而与此同时城镇化产生了郊区新富阶层，这种趋势持续下去，很可能会导致城镇化不仅没有成为促进经济的动力，反而成了扩大差距的利器。以城郊为突破，通过调整产权关系来调整利益关系，形成权利与责任基本匹配的城郊土地产权结构，将有助于增强城镇化的土地资源保障能力，促进城镇化健康发展。二、城郊集体土地参与城市建设的实践进展尽管与目前国家的土地政策框架存在一定的冲突，我国各地仍存在集体建设用地自发或试点的开发及流转，最早可追溯到1992年广东南海。自1999年国土资源部首先批准安徽芜湖开展流转试点以后，各地出现了不同特
12、征的集体建设用地开发流转。诱发这个广泛而深刻变化的经济动力，其实源于一个非常简单的经济现实：同一幅土地，用于农业与用于工业和城市建设，带来的收益常常有天地之别。于是，由积聚和集中带来的不同区位土地之间的级差收益，就不断诱使人们把农地转为非农用地。根据开发流转的内涵、范围、运行程序等不同，概括起来为“四老四新”几种模式。(一)四种“老”模式1以“土地股份合作制”为特征的南海模式。南海市是经国务院批准的全国农村改革试验区之一。南海市县、乡两级政府从1992年开始，利用大量本地和外地资金在当地投资设厂的机遇，在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，以土地或厂房出租给企业使用，打破了国
13、家统一征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了一定的空间。这种模式最主要的特征是股份合作制，其基本思路是：把市场经济引入农村管理，以股份制改造合作制，以股份制稳定和发展家庭联产承包制；通过运用市场经济手段解决农村在新旧体制转换过程中出现的新矛盾和新问题。它的主要成效是：突破了旧的产权制度模式，实现了农村生产组合方式的转变；突破了土地单家独户零散经营的格局，实现了农村土地向适度规模经营的转变，丰富了家庭联产承包责任制。2以“规划区内外转权让利保权留利”为特征的苏州模式。1996年苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法开始了规划区内外分别对待的政策：苏州市城区规划区
14、、县级政府所在地的镇及省级以上开发区范围内的集体存量建设用地“转权让利”；上述范围外的集体存量建设用地“保权留利”。2002年根据国土资源部对苏州市征地制度改革试点方案所作的批复，苏州市在城镇规划区内全面探索国有土地和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。苏州市政府对集体建设用地市场的规范主要有：明晰集体土地所有权者为乡(镇)或村农村集体经济组织，所有权代表为乡(镇)农工商总公司或村经济合作社；确定集体建设用地流转的管理主体为县级以上人民政府土地管理部门；确定流转基本方式为转让和年租制；确定了流转的年限和最低保护价制度；确定土地流转后的收益分配原则，市、县级市(郊区)及乡(镇)政府
15、三级分成的政府参与方式。这一大胆的制度设计，使城市规划区内外的存量和新增集体建设用地直接入市流转，并实行不同用途的最低保护价。3以“建设用地使用权流转”为特征的芜湖模式。1999年11月24日，经国土资源部批准，芜湖市成为集体建设用地流转试点市。具体实施方案的核心是：村集体拥有的土地所有权不发生变化，由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地使用权，乡镇建设投资有限公司再按照需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权，在转让、租赁、作价入股等形式的流转行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。土地收益金由县、乡、村集体按照14
16、5三级分成。该模式的缺陷是，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中，容易导致寻租或垄断现象出现，村民处于比较被动的地位。4以“集体建设用地直接入市”为特征的广东模式。2001年顺德由国土资源部和国务院法制办批准作为广东唯一的农村集体土地管理制度改革试点地区，解决农民集体土地财产权利不能通过市场实现的问题。集体建设用地流转须符合土地利用总体规划和城镇建设规划；建立集体建设用地基准地价，定期公布，作为政府向土地所有者核收流转收益金的依据；流转可采取招标、拍卖、竞价或协议方式进行，流转双方当事人须签定流转合同并备案，向土地所在地的区国土资源部门申请登记。2005年10月1日，广东
17、省政府发出广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)，明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同权、同价”，并要求农村集体建设用地流转的收益50以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利，从此打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，征地制与农地直接入市并存，由此被专家称作“农地直接入市”。(二)四种“新”模式1以“集体土地建设保障性住房”为特征的北京模式。北京市是最早进行集体土地公租房试点的城市，早在2010年11月，该市即制定了集体土地建设公租房的试点方案，并报请国土资源部审批。试点伊始，即有5个农
18、村集体经济组织提出申请，并计划建设10000套公租房。随后，一些沿海城市也开始探索利用农村集体建设用地建设公租房，以作为保障性住房用地供给的辅助渠道。根据规定，集体建设用地建设公租房，其产权还是归农村集体经济组织，土地性质也不变，还是农村集体土地，只是允许用租赁的方式租给住房困难的家庭。而且整个建设当中也要严禁占用耕地等，也是有一定的限制。这种模式在上海也有实践。2以“增减挂钩”为特征的天津模式。天津模式的核心是两个挂钩，农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩；城市建设用地增加量要和农民到城里定居挂钩。试行宅基地换楼，通过整村农民集体拆迁，并在新区域建设集中回迁楼；拆除后的区域除引进房地产开发
19、外，其他面积用于回迁楼住户进行农村产业化项目建设。这种模式在河南也有实践。3以“还权赋能”为特点的成都模式。周其仁认为成都模式的核心在于还权赋能，即先通过确权，在此基础上通过新农村建设、城镇改造、工业园区等形式，将农民非农化与土地城镇化充分结合，具体的操作手段有土地整理与指标流转、增减挂钩等。约翰奈斯比特认为，成都模式是以尊重个人权利为核心的，将土地调整与农村倾斜的公共服务安排密切结合，包括教育、医疗、养老等，取得了一定效果。成都模式有效地解决了城市建设用地指标受到严格控制和约束的问题，但是基本模式并没有脱离东部地区城市化的模式，反而可以看作是对东部地区模式的加剧和强化。4以“二次开发”为手段
20、的深圳模式。针对农村城市化过程中存在“部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了”的历史遗留问题，以及部分深圳原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租的现状，以盘活土地资源，为深圳转型升级腾出更大空间。对原农村集体经济组织而言，有两种收益分配方式可供选择，一种是所得收益50纳入市国土基金，50归原农村集体经济组织继受单位；另一种是所得收益70纳入市国土基金，30归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20的物业用于产业配套。深圳的做法虽然不是真正的“集体土地入市”，但其与放开集体土地入市的基本精神是一致的。(三)小结“四老”面向的是“工业化”的问题，“四新”面向
21、的是“城镇化”问题，但都不具备普遍推广的条件。“四老”主要面向的是“工业化”的问题，是自下而上的实践，主要发生在中小城市。“四新”主要面向的是“城镇化”问题，是中央批准的地方试点，主要发生在大城市。总体来看：首先，由于当前面对的主要是城镇化的问题，因此“四老”的借鉴意义已经不大。其次，“四新”一般要求地方财力较强、土地价格较高、土地指标紧张等，因此尚不具有普遍推广的条件。再次，“四新”本质上是政府放弃(部分)垄断利润，与村集体(包括村民)“分钱”或“分地”，由于级差地租的存在，每一个案例中的“钱”和“地”都是不同的，“一事一议”的交易成本较高。（作者单位：国家发展改革委宏观院国地所）专心-专注-专业