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1、精选优质文档-倾情为你奉上城市规划管理经验（2005，No.2北京规划建设）美国波士顿房地产项目开发过程给予的某些启示高岩 Te-MingChang波士顿重建局(以下简称重建局)是美国马萨诸塞州波士顿市(市辖区内人口为58.9万人面积125.4平方公里)主管城市规划与经济发展的机构它是美国为数不多的将规划与发展合二为一的例子。这就决定了它既要设立规划法规来限制盲目的房地产开发又要采取多种形式来鼓励发展和管理房地产项目。笔者有幸在波士顿重建局工作数年，直接或间接参与了城市规划与管理行为切身体会到它是如何充分行使州立法赋予的权力，将看似矛盾的双重功能有效的处理和发挥。从它对房地产项目开发过程的参与
2、、协调、审批、管理中可以给予我们很多的启示。一、重建局简介及地区规划分区法的发展历史重建局成立于1957年，经马萨诸塞州立法法案批准，所以它的立法权利来自于州一级，但又是专门针对波士顿市的机构在某些问题上的处理可以独立于波士顿市政厅。它的财政预算也与波士顿市政厅分开进行。重建局当年成立的重要原因是美国正在进行如火如茶的城市更新运动许多大都市为了振兴衰落的城市中心.大量征用市内土地建立一系列大型公共设施或由私人企业开发商业住房将迁居到郊区的人口吸引回城市。所以不论是否是居住还是商业用地，重建局具有可以为了公众利益而征用城市土地的权力(这种权力称为“征用权”)付给原拥有者当时的市场价格。这可以说是
3、美国版的“拆迁办”。同时它还具有买卖土地及为促进居住和商业房地产开发而实行税收优惠政策的权力。除了前述成立的初始原因外创造良好的经济发展和居住就业环境提高市民的生活质量也一直是重建局的工作宗旨因为它也被赋予规划控制都市的物质形态的权利。它本身既拥有城市中的许多土地(大多是20世纪60年代城市衰落期买来的).并主动去开发经营这些土地;同时又立法管理监督其他的私有土地开发，提供最需要的住宅、办公楼等，从而指导城市的发展方向。这两种功能的合并使得它能够完整地将规划制定的方针、原则贯彻执行到实际的房地产开发项目中做到最小偏差所以规划与发展在这里是相辅相成的关系。经过近50年的发展，重建局拥有城市规划、
4、工作与社区服务、经济发展三大部门，共200名工作人员。这其中包括建筑师、城市规划师、城市设计师、项目经理、律师、经济师、房地产金融分析师等多种专业人士。成立伊始的重建局有很强的自主性但近年来愈来愈注重与市政厅的协作关系，目前它虽财政上独立，但是在城市规划方面很大程度上受市长先生直接领导许多规划需要市长的签字才能最终生效。自1880年以后，波士顿的政府机构开始直接参与到城市的物质形态发展中。19世纪后期市政府先后建立了相互连接的绿化系统、给排水和废物垃圾处理系统。1914年，波士顿规划委员会成立成为当时美国仅有的14个规划机构之一。1924年完成第一部分区图，启动了分区法。1935年波士顿房屋局
5、成立专门主管住宅开发改造。1957年波士顿重建局成立后合并了规划委员会与房屋局的权利和功能成为指导城市发展的核心机构。1990年最后一个区域分区制定完成后波士顿对建筑地点、土地使用、建筑高度、密度等就都有了详细的说明。分区法是控制城市形态和发展的一项重要手段。早期的分区法一般由重建局内部制定属于排除式.条文比较僵硬。20世纪80年代以后波士顿社区组织的力量日益强大，民众积极要求参与到城市的规划活动中.加之1969年美国国会在通过全国环境政策法案后强调环境规划中民众的参与要求其有知情权及决定权。于是1986年重建局通过80号法规将民众参与及商业房地产开发的程序正式写入分区法，鼓励市民通过各种方式
6、知晓和监督重建局的工作。自2000年之后重建局又针对当代的经济发展及城市发展状况开始对部分地区重新分区并修改土地使用条例。当前重建局在城市规划和管理中加强了对环境和原居民的尊重社区会议、公民听证会等成为与市民团体对话的主要方式。二、从前期规划到房地产开发项目的过程商业房地产开发具有相当程度的风险建成后的建筑物又会在较长的一段时间存在不可逆转性影响城市的景观面貌所以规划和审批上需要格外谨慎与小心。重建局兼备双重责任于一体，规划与开发好比是双重刃做的好双赢，做不好会产生恶性循环。重建局在启动某一项规划时通常是针对某些特定城市发展的需要。比如某个地区的规划图已过时效(很多20世纪60年代的都市更新计
7、划在40年的有效期后现已失效);或已有的分区不再适合当今社会的发展需要或从长远利益出发制定一定的计划保护某些现有资源更多的情况是为了启动市场，带动某一类型的土地使用(如目前大力发展住房用地)。城市规划根据地段大小、应用范围、主要任务等被细分为若干大类由专业的城市规划师与城市设计师主持，重建局内部先进行一个阶段的研究之后通过一系列社区会议及听证会，邀请所有有关的市民参加听取其意见与评论并将之纳入规划过程之中.以取得社会各界人士的共识。规划的结果通常由报告组成，内容有平面图与文字有时也有完全开发后的效果图。如果地段情况及主要问题比较复杂，有时也会聘请专业的城市规划公司协助完成。规划的目的是提供一个
8、“远景”设想，指导城市未来十数年或数十年的物理空间发展，并不是具体的城市设计与建筑设计它通常包括下一阶段的任务描述和实施办法。接下来如果要开始实行新规划被划分出来的地块还会再有一轮的研究，制定详细的指导方针(包括土地使用和城市建筑设计).类似国内的“详规”。值得一提的是重建局的设计指导原则制定得非常细致深入面面俱到.但还是会留给设计师一定的发挥空间。如果重建局要将规划区内自己拥有的土地按照设想的方向开发它会以公开招投标“方案征求书“的方式，寻求最合适的建筑师与开发商。如果是私人开发商开发私有土地，达到一定规模的项目则需到重建局报批。一个项目的方案征求书颁布后，在规定的截止时间内一般会有若干个开
9、发商投寄标书，内有项目的基本开发设想、初步设计想法、财政预算情况、开发商团队的基本组成.以及主要成员的工作简历等。如何选择最适合的开发商并不是完全看金融上的数字而是综合考虑包括他是否提供一定的公众福利设施等。开发商被选择出来后，要把项目从图纸变为建筑物还要通过80号法规的步骤。80号法规作为分区法的重要一章具体制定了这座城市对商业房地产开发项目的审批程序和步骤。它首先规定了何类项目需要经过波士顿重建局的详审主要针对一个项目的总体规模和是否在重要的环境敏感地段而定。如果一个项目总的楼层面积达到5万平方英尺(大约合4650平方米)以上，或者它处在波士顿海岸沿线及历史老街区内不论是新建筑还是老建筑改
10、造都需要经过80号法规制定的一系列步骤来报批。而小一些的项目则由Isn(In印eetional Service Department)审过就可以了。80号法规审核的重点内容包括交通、环保(风向噪音，光线遮蔽等)、城市设计、历史文脉、城市基础设施等。根据一个项目的具体位置、面积大小、土地使用及周围地区的特点，其需要审查的内容可不尽相同。所以在开发商正式向波士顿重建局备案“项目通知书”告知此项目的基本开发设想和初步设计图后.重建局会在5天内将之发表于公众，然后在其后的30天内由重建局组织一系列的社区会议.邀请当地民众及社区组织参加“审核范围届定”。民众和专业人士在此时初步确定项目的重点影响在哪几方
11、面与波士顿总体城市规划和设计的原则是否矛盾，对其所在地区甚至对整个城市形象的影响等等。在滨水地区还专门有州政府制定的91号宪章来规范建筑的高度、密度、使用等，它与80号法规共同控制滨水开发项目的总图布置和体型。在“项目通知书”发表之后的45天内，重建局需要颁发“审核范围”的决定这是民众参与的第一步。开发商接到“范围决定书”后要着手研究这个项目对前述城市各个方面的影响，此时开发商可能会聘请专业的咨询顾问(例如环境咨询公司等)来执行并书面总结研究的成果称之为“项目影响报告草案”。开发商再将这份草案递交给波士顿重建局.后者必须在5天之内告知公众。在其后的45、60或90天内重建局根据项目的尺度和地点
12、情况，按收集第二轮的公众意见再举行系列的社区会议包括开发商的代表参加然后发布“前期充分性决定”，决定开发商是否已提供了详实的环境影响评估报告。如果重建局认为开发商仍需进一步深入研究对环境的影响开发商必须还要继续努力递交一份“最终项目影响报告”。重建局在接到这一报告后也必须在5天之内公之于众在接下来的30、45或75天内第三轮收集公众的意见和倾听公众的心声.最后由重建局的委员会举行公众听证会对充分性决定进行投票表决。如果重建局对开发商的最终项目影响报告仍有不满意的地方，开发商还需进行修改提供修改的最终项目影响报告。可见这一过程有时是反复的.时间有可能从几个月拖至数年之久。当开发商最终获得了“充分
13、性决定”之后，他还要与重建局达成合作协定，由重建局的城市设计处和市长领导的“市民设计委员会”对最终设计方案作出“设计评审”，反复修改和推敲设计.直到双方都能基本满意为止。当城市设计处给予“通过”之后由市政厅的检查服务部官员给予最终的“绿灯”“符规证明”.即通常所说的“开工纸”，之后才能开始正式施工。80号法规是一种线性的复杂的过程开发商在参与审批的过程中极有可能会增加额外的开销和时间。目前有统计认为波士顿地区的房地产开发项目平均要比其他地区增加前期费用15%一20%。但是因为整个波士顿地区的房地产市场形势比较健康，近年来又出现了房价大幅上涨的趋势.使得投资回报率较高还是吸引了大大小小的开发商在
14、此投资。开发商、民众与重建局在多次合作中也增加了对彼此的理解和信任，使得社区会议的质量不断提高。综上所述，从波士顿的房地产项目审批过程中不难看出完善的法律条文及积极的民众参与是决定其成功与否的两大关键二者缺一不可。政府部门的协调配合是连接开发商与民众之间的纽带也是处理两者之间矛盾的协调人。一个成功的房地产开发项目，往往是经过一次又一次的社区会议、公众听证会及中间的协调会议而逐渐走向完善和成熟。很多时候开发商当初的一些设想从土地使用、建筑体型到具体的一些建筑设计，都在重建局和民众的监督下逐渐地被改变但最后的结果经常是积极的令多方满意的.与整体环境更加协调的，也更符合市场需要的。虽然整个项目的运转
15、周期加长了但保证了其建成后长时期的投资回报率。有时当一个项目最终建成后，重建局还要负责它的物业管理和维护。流程图(附图)大致示意了从前期规划到项目管理的过程。三、城市规划管理中可供参考的几点经验波士顿是美国的历史文化名城.有它独特的自然地理风貌。如何规划与管理这座美国新英格兰地区的经济、文化与政治中心城市是重建局工作人员的长期任务。几代美国的城市规划人员50年来陆续累计了一些经验.当然也犯过某些错误。笔者做为一名中国人与城市设计师认为以下方面的经验值得与国内同行交流与研讨。（一）市长在城市规划中的决定性角色波士顿市只设立一个市长职位，没有副职，所以市长具有相当大的权利和责任。现任波士顿市长曼尼
16、诺先生已经任职12年，职位的连贯性保证了他的政策的可行性，并使他看到了规划活动创造出来的结果。曼尼诺先生一贯重视城市规划的意义，他于任期内启动了很多大型开发项目，倡导了一系列社区的重新分区和重新规划并对某些具有争论性的项目做了重大决定。如构想并最终建成投资达8亿美元的波士顿会展中心。作为城市的领航人他的决定性作用还表现在下述几个方面。第一他对市民普遍关心的规划热点问题有清醒的认识和冷静的头脑，注重长期的规划效益不被短期的经济利益所驱动。例如某位开发商曾经想将城市中央商务区内的某一停车场改造成办公楼，被他坚决制止.后来该地块被开发成一公园地下设停车位很好地服务了附近的居民及上班族，并极大提高了周
17、边房地产价值同样起到了增加税收的效果。第二他意识到经济和社会因素对城市未来发展的影响。波士顿目前正经历一场住房紧张的危机，许多新移民与年轻的上班族苦苦找不到合适的住房.曼尼诺先生现时的工作重点是大量发展住宅建设。第三能定期得到最新的规划工作负责人员的汇报及时提出解决问题的方案。第四能够聘请国际上著名的设计师来主持重大的规划任务最新的例子是聘请加拿大著名的城市规划和城市设计师KenGreenberg先生领导“中央干道”工程的整体协调规划。（二）审批房地产项目程序透明度高，没有“特例”，法律严格规范化美国作为发达国家严密的司法程序确保了整个审批流程的透明度几乎没有任何人可以钻法律的空子。笔者对这一
18、点真是有极深的感触纵使你再位居高职，也很难询私舞弊。另一方面纵使你再财大气粗，也不会被破例“优待”，而且达到一定规模的项目，无论地段如何，大小如何请到多有名气的建筑师都要一步一步依规审批。这一点只有一个社会达到一定程度的成熟与理性才可以做到。第一80号法案提供了法律依据和审批的具体程序。第二方案征求书中对地段未来的使用及设计指导原则有较详细和严格的规定开发商不会“跑题”。第三资质要求书对开发商团队有资质、经验方面的要求不可以“滥芋充数”，重建局只选择高素质、经验丰富及有良好金融背景的开发商使得项目不会成为一个“烂尾楼”。第四所有社区会议及公众听证会均向大众开放欢迎公众参与市民有知情权。第五媒体
19、记者可以参加所有的公众会议接触到所有的公开资料即时监督报道最新进展。（三）“波士顿市民设计委员会”的存在为项目的建筑设计和城市设计提供了公众论坛“波士顿市民设计委员会”由前任市长于1987年成立宗旨是使公众与专业设计师们就城市的自然与物质环境的发展进行对话。委员们由波士顿著名的建筑设计师、城市设计规划师、律师及房地产专家组成，每月举行一次会议。通常的形式是开发商的设计师们做完报告后这些专家对较大型及有特殊意义的项目从城市的定位角度提供专业参考意见很类似一设计批评“。值得一提的是这些平时工作非常忙碌的专家们全部义务为“市民设计委员会“工作并利用下班后的时间进行。他们的意见被记录在案作为波士顿重建
20、局城市设计部的重要参考。“波士顿市民设计委员会”的意见会随时汇报给市长使决策层知晓专业人士的意见。一市民设计委员会“平均每年大约审阅100多个案例包扩单体建筑、小区规划与校园扩建等。笔者曾经参加过一些他们的会议，每次都受益匪浅他们的丰富经验和老到的眼光往往一语中的指出项目的主要问题.设计质量得到提高。他们的密切合作伙伴重建局城市设计部的建筑师与城市设计师最终把有项目的“通过权。（四）波士顿重建局独特的机构组织将城市规划与经济发展的功能融合在一起作为兼具规划与发展双重责任的机构重建局设置了一套独特的组织和工作形式来有效率地完成规划审批流程。重建局下设的城市规划部门和经济发展部门信息互通协调工作。
21、当项目处于规划阶段主要由城市规划师负责定期向规划主任、首席规划师、经济发展部长与局长汇报。重建局的首席规划师、城市设计师及项目经理组成内部小组，与波士顿交通部的交通规划师、历史保护委员会、公园部等协调工作。有时某个社区会议上往往可以看到众多的市政府工作人员，每一位工作人士会届时回答自己业务上的问题。规划结果报告出来后.相关的人均获得一份报告。规划完成进入实施阶段，开发商的项目通知书递交后每个项目都有一名经济发展部的项目经理作为协调人。他(她)要协助开发商完成80号法规规定的流程r作为规划师、房地产开发商与公众之间的桥梁和协调者还要保证重建局方面的工作宗旨。社区居民如果对某项规划或开发活动有意见
22、或是想得知更多信息.也需联络该名项目经理由之解释。为明确责任分配重建局内部设有“灰色纸单“及管道线“从项目前期规划到建成后的管理每一步完成后由负责人签名。这些程序现时都可以在重建局内部网路上完成一节省时间提高效率。（五）根据项目的规模、地点及重要性进行分类以前的审批过程往往大小混合.程序不清80号法规的出台使得项目被清楚分类每一类的程序也都一一规定。目前所有的项目被分成以下几大类。第一，大型项目。划分标准为新建筑总建筑面积达到10万平方英尺(约合9300平方米)以上或改造建筑物总面积达到5万平方英尺(约合4650平方米)。第二，小型项目。划分标准为小于大型项目面积又不在历史保护区内。第三特别项
23、目。如会展中心、芬威棒球场扩建、南波士顿滨水地区规划等.它们对波士顿市的意义非常重大，决定城市未来的投资重点。第四学校及公共机构项目审核。之所以将之单独列出是因为波士顿市将教育产业视为城市经济的重要来源之一，意义重大并且学生人口占全市人口的比例极高是需要特殊考量的族群。第五规划发展地区指将某一地区划分出来在未来经济状况理想时规划，目的是避开当时的不利状况，取得实效发展。（六）政策的灵活性与创新性根据城市规划制定出来的政策往往要解决复杂的社会问题一时的条文并不能保证永久适用因此重建局在考虑某项规划法规实施时会适当灵活运用还经常推陈出新，使开发商和公众都能受益。例如波士顿的各个不同社区的分区土地使
24、用规定中，容积率规定普遍较低，迫使开发商慎重考虑设计。当开发商欲突破现有的分区控制条件，则可以根据其中的激励性条款提供一定数额资金或在城市某处保证供给相当数量的平价住宅从而获得较高的容积率或超过分区规定的建筑高度。这种用开发商的资金来解决平价住宅危机的做法获得各方面的好评。另外有时随着经济及社会的发展因素影响已有的分区制不再适用时重建局还会重新分区或再次重新分区争取最合理的土地使用。可见分区法决不是一成不变的每一次的重新分区都是根据现阶段情况的灵活调整。政策研究在重建局是一个重要部门此部门的专业人员会根据城市的经济发展状况适时进行政策规划不久前的“后巷规划就是强调用各种扶持政策鼓励处于城市次要
25、街道的工业发展。（七）公共部门与私有部门的良好合作关系重建局作为代表公共利益的规划机构，与私有部门之间一直保持良好的相互信任、相互配合的合作式关系。没有私人企业的投资城市的房地产业无法发展;没有政府方面的扶持帮助开发商们也很难顺利独立完成一个项目的审批过程。另外，许多规划活动涉及到私有土地为公众提供“公共领域”的“通道”.重建局与土地拥有者会多次协商尽管可能耗时甚久也决不轻易使用征用土地的武断做法，这也使私人业主感到自己受尊重，最后往往能达到共识。（八）波士顿重建局城市设计部门在规划行为中的独特作用在重建局的多个部门中城市设计处起到非常独特的作用。在美国的规划机构里.只有极少数设有城市设计分支
26、。城市设计不同于建筑设计研究的是城市中的空间关系又有别于城市规划更注重视觉观感使规划更加形象化具体化。城市设计处肩负城市印象的职责，它一直秉持以下几条原则。第一，根据城市的具体地理环境特色重点规划“滨水地带。如1998年开始的南波士顿滨海地区公共领域规划及延续所有城市滨水地区的步行带计划。第二根据城市的定位规划不追求高楼大厦与奇异的建筑风格。在波士顿想建一座高层建筑决不容易.它不是建筑师的实验场城市的天际线轮廓会被仔细研究，因此城市街区建筑物高度比较整齐划一。但不是说因此就没有高层建筑而是它们的位置、高度、建筑形象都是经过慎重考虑的力求经得起时间的推敲。第三根据城市的历史保护有价值的历史地段及
27、建筑做到新老和谐共存。在贝肯山或后湾这种美国国家级的历史保护区域，原有建筑外表基本要保留不动，仅允许内部改建;新建筑要严格与周围的老建筑采用类似的高度和建筑材料所以300多年前的城市遗韵尤存。又如坐落在波士顿的美国历史最悠久的棒球场(芬威球场)在扩建时也考虑到波士顿居民对它的深厚感情没有选新址重建，而是力求对周围影响改动最小的扩建方式。这些原则使得波士顿市保持了自己的特色风貌与可识别性而没有成为第二个纽约市或是旧金山市。综上所述，笔者认为波士顿重建局在城市规划管理中确有一些比较成功的经验但美国毕竟国情体制都不同于中国，有些美国的做法也许放在中国行得通有些就行不通。美国的分区制度究其实质是保护私有财产不受侵犯，并不能彻底实现社会公平，很多理想主义的规划在实施时也由于私人投资人的资金问题或私有土地者的干预而作出让步和改动。希望这些经验能给国内的同行们某些启发规划出具有中国特色的繁荣舒适的明日都市。专心-专注-专业