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1、精选优质文档-倾情为你奉上我国环境保护规划的发展现状、问题与对策摘要 环境保护规划是对我国环境保护工作的统领和指导，对指导各个时期我国环境保护工作发挥巨大的作用。环境保护规划同样对国家的发展起着极其重要的指导作用。但长期以来，由于环境保护规划的局限性，致使国家发展过程中产生了一系列的环境问题，从而制约了国家的快速发展。我国环境保护规划面临着严峻的挑战。了解我国环境保护规划的发展现状，清楚地认识我国环境规划的主要问题，并探索解决对策，无疑对我国环境保护规划工作具有重要意义。关键词：环境保护规划；发展现状；问题；对策一、前言环境保护规划是指为使经济、社会发展与环境保护相协调，对人类自身活动和环境所
2、做的空间和时间上的合理安排1。其目的是指导人们进行各项环境保护活动，按既定的目标和措施合理分配排污削减量，约束排污者的行为，改善生态环境，防止资源破坏，保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划，以最小的投资获取最佳的环境效益，促进环境、经济和社会的可持续发展。它担负着从整体上、战略上和统筹规划上来研究和解决环境问题的任务，对于可持续发展战略的顺利实施起着十分重要的作用2。根据国家过去十年的发展经验、资源环境的状况、未来发展的趋势、国家发展战略和环境需求，结合国家提出的树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，得出环境保护规划处于一个极其重要的战略地位这样一个结论。环境保护规划成为
3、了实现社会经济环境协调可持续发展的重要工具和途径。因此，做好我国环境保护规划的编制和实施将面临更大的挑战和压力。本文分析我国环境保护规划的发展现状、从而认识我国环境规划的主要问题，并探索对环境保护规划的完善和发展提出建议和对策。二、我国环境保护规划的发展现状（一）、我国环境保护规划的层次结构现状目前，我国的环境保护规划按照国家行政层级可以分为：国家级、省级(自治区、直辖市)、市级、县级(区)。各层级又分别制定水、气、生态环境和噪声等环境要素专项进行规划。因此，我国的环境保护规划体系呈现出了纵向和横向二维结构，即行政层级和环境要素的二维结构。其中，国家层面的环境保护规划主要包括三个方面内容：国家
4、环境保护总体规划，即国家环境保护五年计划和其有机组成(全国主要污染物排放总量控制计划、环境保护重点工程规划)，主要是确定国家层面环境保护目标与指标、明确主要任务与措施，是整个环境规划体系的核心，也已经成为国家规划体系中的重要组成部分。由国家环保部牵头编制的国家环境保护专项规划，包括重点流域、海域水污染防治规划、酸雨控制规划、核安全及辐射防治规划等，主要解决环境保护重点领域突出的问题。由其他部门牵头、环保部参与的有关环保的国家专项规划，包括长江中下游水资源环境保护规划、重点行业污染防治规划、城市污水处理和中水回用设施建设规划等3。（二）、我国环境保护各规划之间的衔接现状我国环境保护规划之间的衔接
5、主要体现在以下几方面：环境保护总体规划与专项规划之间的衔接。总体规划与要素规划均以5年为规划期限，几乎同时编制，总体规划中对重点区域的规划目标指标进行确定。国家环境规划与地方环境规划的衔接。我国环境规划在纵向协调上属于自上而下的组织方式，地方参照国家环保部牵头制定的国家环境规划编制本地区的规划，在规划指标和任务环节上与其衔接。环境规划与其他环保相关专项规划的衔接。主要通过环保部门积极配合其他规划编制部门，以书面形式向规划编制部门反馈意见来做好规划之间的衔接工作，部门联席会议在一定程度上发挥了作用。规划间内容的衔接主要体现在发展趋势的判断、需求预测和主要指标等方面4。（三）、我国环境保护规划的编
6、制体系现状1、编制总体思路和期限我国目前国家层面的环境保护规划设定的主要任务目标是污染物的削减和环境的治理。因此，我国环境保护规划现阶段仍以污染防治为主。环境保护规划的编制理念仍停留在根本的环境问题该如何治理的阶段。而在优化资源配置、预防环境污染的发生、促进经济协调可持续发展等方面所起的作用依然模糊。近年来，我国部分环境保护规划进行了经济引导和空间布局方面的创新，对于“就环境论环境”的编制理念有了进一步的突破与创新。但新型理念的环境保护规划总体上仍然较难落实。此外，我国环境保护规划基本以五年为期限，属中期规划，部分规划展望到十年。2、编制主要内容我国环境保护规划体系经过近三十年的发展，环境保护
7、规划的内容已日趋完善，包括：现状调查和预测、目标指标体系、规划方案和实施计划等，其中关键内容包括以下三个方面：规划指标体系。规划编制体例。污染物总量控制。（四）、我国环境保护规划实施评估现状1、规划指标分解规划指标分解是明确各个参与主体的任务和职责，以消除具体操作的盲目性，杜绝推卸责任的现象5。我国环境保护规划指标分配主要采取自上而下协调统一的方式。由于我国地区发展的水平差异性较大，环境保护规划指标分解执行阻力大，因此在指标分解时会综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力等因素。目前主要针对总量控制指标进行分解，通过与各省进行协商后得出最后的分配定额。 2、实施主要
8、手段目前我国环境保护规划实施状况不容乐观。国家环境保护总体规划项目完成率不足八成。目前规划的实施手段仍以行政调控的手段为主，在很大程度上依赖于自上而下的任务分配和传达，且规划实施的措施多为约束性措施。3、实施的评估和反馈实施评估是指导当前规划调整和未来规划编制的主要依据。目前我国的环境保护规划体系中尚没有明确的规划评估主体。目前首要评估形式是规划编制单位会在制定新一轮规划中对前期规划实施状况和成效的总结；其次是一些专家学者以课题研究的形式完成的规划评估，这些评估多数只涉及规划的指标和主要任务的完成情况，且多属于规划后评估6。三、我国环境保护规划存在的问题（一）、规划层次结构有待完善，不同层次规
9、划的衔接尚未做到统一。目前我国的环境保护规划以五年为期限，实施中期规划，从中不免出现缺乏长期的战略方针和目标指导，难以保障环境规划的连续性问题。这就使得环境保护规划的制定和实施容易取决于任期领导的意志，从而影响到整个环境保护长期计划的完整性和连续性。目前规划所包含的范围已经不能完全体现新型环境问题，不断完善规划层次结构迫在眉睫。此外，目前我国规划的衔接尚未做到统一，规划的编制和批复具有明显的滞后性，这导致总体规划与专项规划和地方规划在时间和内容的衔接存在问题。此外，国家与地方在规划目标指标、重点工作任务方面存在着一定的差异，地方规划难以体现国家总体规划的目标和要求。从而体现不了国家规划的导向性
10、，不利于国家规划目标任务的分解、考核和评估。 （二）、规划局部研究多于整体研究，纵向与横向关系整合不足。目前我国环境保护规划的系统性相对薄弱，有一定的局限性和限制性。一般局限在规划的编制上。总体规划与专项规划和地方规划在时间和内容的衔接存在问题，在规划的理论基础、规划方法、规划内容和实施步骤的有机结合方面尤其不足，规划实施与手段研究不多，规划局部研究多于整体研究。另外，在目前体制机制下整体环境保护规划的纵向与横向横关系界限比较模糊，难以明确。首先，国家环境保护规划和省级规划纵向间缺乏衔接，表现在规划目标指标和重点工作任务方面存在较大的差异，国家考核的部分指标往往在各省规划中找不到直接对应的指标
11、项，这样即使各省完成本省的规划指标，也难以保障国家规划目标的实现；其次，环境保护规划与农业、生态、水利、建设等相关领域规划之间的横向关系需要明确，例如环境部门的水环境功能区与水利部门的水功能区的目标协调等。通过规划编制和实施实现环境保护的系统性是整体研究面的重要环节。（三）、规划定位目标偏高，指标层次不清晰，地区差异性不明显。目前我国的环境污染严重，范围程度广，治理难度大，污染防治长期重视不够。同时统计、监测、研究环境保护基础环节相对薄弱，这加大了我国环境保护规划制定和实施的难度。但是，我国环境保护某些规划中，尤其是湖泊治理规划，在编制过程中对湖泊污染治理的难度估计不足，低估了治理的长期性、艰
12、巨性、复杂性，这就致使有些规划目标偏高，进而影响到了规划实施的成效。另外，规划中的指标的层次性没有合理区分，规划指标中包括了一些工作指标、评价指标，没有明确考核性指标和约束性指标。其中的一些指标难以考核、没有定期的监测数据，例如，国家环境保护“十五”规划中的生态环境指标(水土流失、矿山生态恢复治理率) 7；国家考核的部分指标往往在各省规划中找不到直接对应的指标项，部分规划指标过多地涉及了外部门、外系统。这些问题导致了规划指标层次不清晰。此外，我国环境保护规划中的大多数规划指标往往是全国总体性和均一性规划和要求，全国区域间的差异性和特征性体现不明显，这也使规划的公平性难以得到充分的体现。（四）、
13、规划决策支持系统有待加强，分区规划与分类指导作用不够。目前我国已建立了环境决策支持系统，基于GIS的规划决策支持系统对于环境规划资料库的建立，各类数据的分析、表征、论文受环境保护部中国环境宏观战略课题资助和管理在环境规划领域具有明显的优越性。但其实用程度有待加强，环境统计的广度和深度都不尽人意，制约了环境规划的发展。同时，省级规划普遍缺乏明确的空间布局要求，规划空间落地较少，无法通过环境规划手段实现对区域分类指导、优化经济布局的作用，规划指导性有待加强。环境保护问题也是一个布局调控的问题，各省规划在目标、指标、任务、措施上统一讲得多，分区推进、分类指导的内容较少，空间调控的明确禁止要求就更少了
14、。为此分区规划与分类指导作用需加强。（五）、规划实施手段偏单一，经济导向和空间调控能力弱。目前，环境保护与经济的融合是可持续发展的趋势，是解决环境问题的最根本途径，环境保护规划不能指局限于污染治理层次，还要对经济起到引导的作用。我国环境保护规划实施手段比较单一，规划只明确了“禁止做什么”，而没有明确到“应该做什么”。引导性和鼓励性措施数量较少，使得规划的导向和调控能力不足。一些引导措施也大多停留在原则和方针阶段，未制定详细的操作实施方法。此外，规划也是一个布局调控的问题，但规划普遍缺乏明确的空间布局要求，规划空间落地较少，无法实现对区域分类指导、优化经济布局的作用。8（六）、规划法律地位不足，
15、缺乏法律效力保障。国家环境保护“十一五”规划是第一次由国务院印发的环境保护五年规划，其他大部分环境保护规划由同级人民政府审批后实施，而城市总体规划和土地利用总体规划要求由上一级人民政府(或国务院)审批后实施。法律地位不足导致其他规划，如城市总体规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、交通规划和区域发展规划等与环境保护规划缺乏一致性与协调性，导致环境保护规划在我国现行的城乡规划体系中缺乏权威性、严肃性和可操作性。9环境保护法规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划；县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计
16、划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”上述条款虽然明确了环境保护规划的地位，但仍是原则性规定，对环境保护规划所具有的法律效力即公定力、确定力、约束力和执行力等4个方面没有做出规定10，在一定程度上影响了环境保护规划应有的权威性、严肃性和实施效果。（七）、规划监督薄弱，实施的评估、考核和问责机制没有明确。我国目前环境保护规划的监督比较薄弱，环保主管部门既是主要的实施部门，又是问责的主体，没有配套的、规范的实施环境保护规划的管理制度，在对规划的实施情况进行检查、监督、行政问责和惩罚等方面没有建立起相应的管理制度。我国在“十五”以前，长期不重视规划的实施工作，也没有建立系统的规划实施评估、考核
17、和问责平台，导致环境保护难以按照预期的思路开展，这使得规划约束性不强，法律效应不足，也使得国家环境保护规划及地方环境保护规划执行情况不一。规划评估的内容构成不具有统一性，没有覆盖规划文本的全部内容，比较粗略和概括。评估采用的方法也没有明确的标准，这就导致规划不能体现公正性。四、我国环境保护规划存发展建议对策（一）、理清各层次规划的重点和差异，做好各层次规划间的衔接。建议编制一个十年至二十年长期的基础性全国环境保护规划，作为未来一段长期时间内全国各项环境保护工作的战略指南，并通过几年短期规划或年度计划方式逐步予以实施。同时，应该对新型的环境问题，要及时不断补充专项规划，以便进一步完善规划的体系。
18、强化各层次规划目标的联系，规划体系必须要解决各层次之间的环境规划衔接，尤其是目标层次上的衔接。规划层次上下层次之间既有区别又有的联系，总体规划体系在衔接与协调方面，通过目标体系的一致性和目标体系评估体系的时序性，达到不同规划组成的协调和时间尺度上的衔接。国家层面的环境规划在可操作性和宏观指导之间兼顾平衡，环境保护总体规划追求的是规划的系统性、综合性和长远性，强化规划的战略地位。在规划编制过程中应加强国家与地方、总体与专项、环境规划与其他规划之间的统一、协调。首先做好时间的衔接，保证国家规划按时编制和公布，以使得专项规划和地方能够以总体规划作为参照，更好地与总体规划进行衔接。（二）、加强规划系统
19、性，明确纵向与横向关系。在编制上加强在规划的理论基础、规划方法、规划内容和实施步骤的有机结合，增加规划实施与手段研究。另外，加以明确在目前体制机制下整体环境保护规划的纵向与横向横关系界限。总体规划确定了总体目标与具体目标之后，所有其他组成部分都必须严格遵守该目标体系，总体规划内容按照要素展开，其内容须与要素规划建立直接对应关系。在保证国家规划按时编制和公布的前提下，在协调体系中融入更多自下而上的国家与省级政府间的纵向磋商环节。环境保护涉及农业、生态、水利、建设等相关领域规划之间的横向关系，往往多部门、跨地区，在明确各部门的权责前提下，通过建立部门协作机制来加强部门之间的横向协调。通过规划编制和
20、实施实现环境保护的系统性是整体研究面的重要环节。（三）、突出指标的约束性，合理构建指标层次，指标体现地区差异。规划目标指标选择要进一步体现国家导向、国家事权，宏观反映全国总体趋势和特征，以国家重点工作为主，充分发挥规划指标对未来一段时间内国家环境保护重点工作的引导作用，并能够反映全国总体环境变化趋势及其特征，如国控断面、环境保护重点城市、全国型的总量控制因子等指标；而且，规划指标应具有一定的牵头作用，工作任务指标一般不应该纳入，规划指标原则上应是约束性指标、考核指标，但部分考核指标可以在任务和要求层次而不一定体现在规划目标指标章节。除评估指标外，一般应该以定量指标为主。评估指标可以在规划指标外
21、对规划中要求的工作任务、保障措施进行评估。此外，我国地区经济社会发展水平存在较大差异，对经济实力强、社会环保意识高、污染控制有力的省市地方可以进行环境规划目标转变的先期试点。（四）、完善规划决策系统，发挥分区规划与分类指导作用。GIS的规划决策支持系统对于环境规划资料库的建立，各类数据的分析、表征、论文受环境保护部中国环境宏观战略课题资助和管理在环境规划领域具有明显的优越性。由于环境统计的广度和深度都不尽人意，其实用程度有待加强，制约了环境规划的发展。为此，必须完善规划的决策系统，使规划有充分的系统保障。同时，省级规划需要明确空间布局要求，增加规划空间落地，做到通过环境规划手段实现对区域分类指
22、导、优化经济布局起到指导的作用。环境保护问题是一个布局调控的问题，同时提高各省规划在目标、指标、任务、措施上统一和分区推进、分类指导的内容。分区规划与分类指导作用需加强。（五）、强化环境规划的经济导向性和空间调控性。我国环境保护规划的经济导向作用在相当大程度上需要通过其他各个部门的相应规划才能得到落实。因此，应该做好环境保护规划与区域发展规划、产业结构规划、城市发展规划等的渗透和衔接，提高环境保护规划对区域产业结构调整直接经济导向和调控能力，体现污染治理和经济引导的特征。从而加强多元化的经济调控手段的实施，进一步实现“堵”与“引”相结合。此外，还应强化我国环境保护规划的空间调控性，使我国环境保
23、护规划实现区域分类指导、环境保护措施及土地利用合理布局的最优空间设置。（六）、完善环境保护规划的法律机制，提高法律效力保障。我国需尽快启动环境保护规划的立法工作。提出以下三个建议：一、修订我国环境保护法，提高环境保护规划在我国的法律地位，将环境保护总体规划纳入上一级人民政府的审批，使其与土地利用总体规划和城市总体规划的审批级别保持一致。提高环境保护规划在我国城乡规划体系中的地位，保障其法律效力的全面发挥。二、立法的主要内容应该包括环境保护规划的法律效力、规划制定程序、确定程序、规划制定权、执行权、制定主体、公众的权利义务等，使得环境保护规划的公定力、确定力、拘束力和执行力得到制度的保障 ，以实
24、现环境保护规划制度运作过程的规范化、程序化和制度化。三、规范环境保护规划技术文件的内容和要求，绘制环境保护规划综合性图集，以保证环境保护规划编制的规范化、直观化。（七）、努力完善环境规划评估、监督反馈及行政问责机制。建议制订环境保护规划实施的评估机制，从法律和制度上保证规划实施评估的地位，强化独立第三方机构对规划实施的监督和评估，推行实施不力的环保行政问责和惩罚制度。通过立法形式确定对各级环境保护规划进行评估。环境保护规划评估结果可以作为政绩考核的重要依据，根据评估结果实施环境保护规划行政问责和惩罚制度，在各级政府目标责任制中明确奖惩方式方法，明确责任承担者，以督促规划实施。只有通过环境保护行
25、政问责机制对环境保护规划评估结果的规范性约束，才能使环境保护规划的评估结论在后续环境保护规划执行过程中得到有效落实。否则，环境保护规划评估结果可能流于形式，同时也会进步助长后续环境保护规划的执行不力，造成恶性循环。五、结论我国的环境保护规划是环境保护工作必要工作步骤。随着我国社会经济的快速发展，我国环境问题的日益突出和环境保护工作的深入、环境保护规划暴露出了一些弊端，如规划层次结构有待完善、不同层次规划的衔接尚未做到统一、纵向与横向关系整合不足、规划定位目标偏高、指标层次不清晰、分区规划与分类指导作用不够、规划实施手段偏单一、规划法律地位不足、规划监督薄弱，实施的评估、考核和问责机制没有明确等
26、问题。在借鉴国际经验的基础上，从以下方面建议完善我国的环境保护规划的措施：1、理清各层次规划的重点和差异，做好各层次规划间的衔接。2、加强规划系统性，明确纵向与横向关系。3、突出指标的约束性，合理构建指标层次，指标体现地区差异。4、完善规划决策系统，发挥分区规划与分类指导作用。5、强化环境规划的经济导向性和空间调控性。6、完善环境保护规划的法律机制，提高法律效力保障。7、努力完善环境规划评估、监督反馈及行政问责机制。通过完善我国环境保护规划制度，使其最终起到环境保护、协调社会经济环境和谐发展的作用。六、参考文献1 国家环境保护局计划司环境规划指南编写组环境规划指南M北京：清华大学出版社，199
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