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1、关于贯彻实施预算法的六个问题,傅光明2015年2月27日,主要内容,一、预算法的重要地位和特殊作用二、预算法的起源与英国的预算法制三、美国的预算法制及其运行模式四、1995年我国颁布实施的预算法的主要内容及其缺陷五、新预算法实施三大主体的新内容新规定六、财政部门贯彻实施预算法责任重大,2,一、预算法的重要地位和特殊作用,财政是国家治理的基础和重要支柱。是保证国家政权机器正常运转必需的财力基础。是宏观调节社会经济协调发展的有效手段;是全面深化改革的突破口和重要领域.建立现代财政制度，是法治国家建设和全面深化改革的必然的要求。预算是财政的核心。现代预算制度是现代财政制度的核心。是国家治理体系的重要
2、内容。去年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改预算法的决定，并重新颁布了修订的预算法。自2015年1月1日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革的总体要求，为进一步深化财税改革引领方向，新预算法将近年来财税改革发展的成功经验，以及现代预算制度的基本要素和理念原则，用法律的形式确定下来，是国家法律制度和财政法律建设的重要成果，标志着我国加快建设全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步，法律是治国之重器，良法是善治之前提。可以说，新预算法的出台，实现了以法治引领改革，以改革完善法治的有机结合。以运用法治思维和
3、法治方式推进财税体制改革进程中具有里程碑意义。党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，提出了法治的总目标是建设中国特色的的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。把法治提高到前所未有的新高度。习总书记提出四个全面，其中要全面建设小康社会，全面深化改革，全面依法治国， 全面从严治党，其中全面依法治国是基本方式和路径。改革与法治是中国特色社会主义最核心的主题。,3,预算简称是政府的钱袋子。金钱的权力事关政府的生命。控制了财政，就等于控制了政府。议会就是通过掌握钱袋来控制政府的政策和工作。预算是经代议机关法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位在一
4、定期间的财政或财务收支计划。我的理解，预算是每个公民一年负担的政府运行成本，税收是每个纳税人负担公共服务价格成本。去年全国一般性公共财政收入140350亿元，比上年增长8。6%。高于GDP7。4%，低于全国居民人均可支配收入增长10。1%。政府赤字1。131万亿元。财政收入相当平均每人1万多元。税收119158亿元，人均8000多元。政府预算的特征，具有预测性、法定性、完整性、年度性、公开性，责任性。预算是政府行为的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动以及调节收入分配的重要工具，在现代社会，它不仅对政府的活动范围和行为有重要影响，也是政府调节经济发展和收入分配的重要杠杆。预算在整个国家财
5、政体系中居于核心地位，也是公共管理的核心。政府预算管理面对的就是公共资源 “获取和使用”的问题。获取和使用公共资源正是政府区别于非政府的基本特征，也是政府开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。政府是公共资源和人民群众未来利益的受托者，应当履行职责，切实保护人民群众的资源和未来利益。正是在这个意义上，政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的政府预算管理，就不可能有良好的公共管理。政府预算管理的法治化进程是政府预算管理水平提高的重要标志。,4,5,预算法简称是管钱袋子的法律规范。可分为实质上的预算法和程序上的预算法。实质上的预算法是指调整预算关系的法律规范的总和，是财政法的主要组
6、成部分。预算法调整的法律关系是指导国家在组织预算收入、支出和进行预算资金使用、管理和监督过程中产生的社会关系。 国家预算关系包括：各级国家机关之间以及中央政府和地方政府之间因预算管理职权划分所产生的预算体制关系；在国家预算的编制、审议、批准、执行和监督过程中发生的预算程序关系；国家在组织预算收入、支出和进行预算资金使用和管理中产生的预算分配关系。即预算实体性关系。形式上的预算法，即指预算法律关系借以表现的形式上的预算法，即指预算法律关系的外在形式。有广义和狭义之分。广义的预算法，泛指凡规定有关预算方面内容的法律、行政法规、地方性法规、司法解释和国家签订的国际条约等规范性法律文件的总称。狭义的预
7、算法，专指国家系统编纂的预算法律或法典，预算法是我国的狭义的预算法。,6,预算法是民主法制建设的基础性制度。是政治制度改革的切入点，是把政府财权、财力运行关进制度笼子的根本制度。是市场经济的保护神。是预防惩治腐败的有效利器。预算法是调整预算关系、规范预算行为、贯彻国家财政政策、管理国家财政收支分配的基本法律手段，是财政法体系中的核心地位。涉及宪法、其他法制。是构建中国社会主义特色法律体系的重要的支柱性法律，是财政法的核心。预算法是经济新常态下（经济转型升级）稳增长促转型和转变经济发展方式的重要法律。预算法不仅是分配和筹措财政资金的作用，对调控经济和转变经济发展方式具有重要作用。预算法还是健全反
8、腐倡廉、从源头上防治腐败、保障作风建设常态化长效化的基本制度。贯彻预算法最根本的是要树立依法治国依法理财的理念，坚持把依法治理放在首位，用法律来管理预算，限制滥用行政权力，真正把预算纳入依法办事、依法行政的轨道。四中全会决定提出：社会主义市场经济本质是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。法律保障市场经济高效率和任何经济体制运行所必需的经济行为和经济激励问题。,7,二、预算法的起源与英国的预算法制,现代国家预算法是适应市场经济发展的而产生的。市场经济是富国裕民的康庄大
9、道和重要制度，是用看不见的手合理配置资源。必然要求有相应的法律制度来保护私权限制公权力。预算法的产生，都是由于商品市场关系引起的。马克思说：先有交易，后来才由交易发展成为法制。1317世纪， 15世纪的航海家哥伦布麦哲伦等的地理大发现以及由此而引发的殖民主义浪潮，极大地剌激了以市场为导向的资本主义生产方式的扩散和传播。新生市场力量的代表者资产阶级不仅成为社会财富的主要创造者，而是封建政府财政收入的主要提供者。而封建贵族阶级日益没落，利用手中的权力，滥收滥支，挥霍浪费，收支无度。纳税人负担沉重。为改变这种现状，需要政府依法监管和调控。新型资产阶级提出：政府财政收支编列计划，并要由资产阶级控制的议
10、会批准。要求人身自由和贸易自由，要求改革由封建国王实施繁重专制的税收制度和财政制度。通过纳税人建立的议会同封建国王讨价还价，在税收和财政制度上通过选举产生的代表体现和反映人民的意志。1214年贵族们便开始了全国性有组织的武装反抗，从而导致了大宪章的出现。1215年国王宣传颁发了这个规定。1225年重新颁布时又补充了御前大会议有权批准赋税的条款，从而明确了批税权的归属。1297年英王重新确认大宪章时承认国民同意即是议会批准，从而标志着议会批税权得以正式确立。,8,大宪章第一次在英国以法律形式限制和剥夺了国王的部分财政权。将国王的财政权力限制在封建法所许可的权力范围内，对有关国王的财政权利作出了规
11、定。特别值得一提的是在传统封建收入之外的新收入，必须经全国公意许可，这是第一次以成文法律形式确定了纳税人批准税收的原则，是以后议会批税权的法律理论依据。大宪章为实施这一原则而作出的在关组织制度的规定，又成为了议会组织制度在法律理论上的一个依据。经过半个世纪的斗争，国会最终推翻了詹姆斯二世。导致了1688年资产阶级的光荣革命，新的统治者是原国王的女婿威廉。革命后于1689年他接受阐明国会至高无上的基本原则的权利法案才真正开始对国王为首的封建特权加以宪法法上的限制。确立了国会的最高权力。也是现代议会形成的标志。如权利法案第4条规定：凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱
12、，超过国会准许之时限或方式者，皆为非法。此次革命从根本上改变了英国的财政制度。,9,议会在财政事务上获得了重要地位，它不仅牢固地重新确立了开征新税方面的绝对权力，同时在审查政府如何开支方面，议会获得了前所未有的权力。议会对政府开支具有否决权，以及对经其批准了的资金使用情况进行监督的权力。还将国王个人支出纳入了监管，将王室年俸中的君主私人支出与国家支出相分离，国王的支出限制在专项经费上，同时将大部分的世袭王室收入转为议会征收和拨付，议会对政府开支的否决权，对其批准了的资金使用情况进行监督都极大地限制了国王的权力等，从而基本上实现了议会对财政权的完全控制，而大体上形成了政府预算制度。也极大地增强了
13、财富所有者对政府的控制，对保护私人产权产生了重大作用，促进了财政制度的正规化，公共债务市场和私人债务市场发展，推动了金融证券市场和银行发展，使得早期的现代英国出现了经济增长。诺思认为：英王比较顺利地解决了财政问题，但是以接受资助商业利益集团控制的议会的监督为条件。英王在行使公共权力受到了限制，但是在议会的参与下，明确了有利于市场经济发展的产权，这就是英国率先崛起的有力的制度安排。有效地发挥了个人积极性，保证把资本和精力都用于对社会最有益的活动。而西班牙由于产权得不到保障，经济停滞是不可避免的结果。充分说明有效的产权保护对于经济发展不可替代的作用。明确的产权（排他性、可收益性和可交易性）对于成功
14、的市场经济的制度安排具有生死攸关的作用。,10,英国在17世纪编制了第一个国家预算。1832年英国国会通过了一项法律，规定财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书”。这项法律使英国在世界法制史上首先确立了现代意义的国家预算制度。此后其他资本主义国家竞相仿效，到了20世纪，绝大多数国家都确立了国家预算制度。最初的国家预算是一个简单的收支一览表，随着政府职能的不断扩展和活动的日趋复杂化，国家预算形式逐步复杂化。英国于1854年制定公共收入统一基金支出法，国内收入部、关税部和邮局的所有年度支出预算，都要强制性地提交议会。财政大臣格莱斯顿实施了一系列财政改革，所有的公共收入都纳入了财政预算；18
15、61年4月2日成立了公共账户委员会，议会拥有了高效的手段，以相对系列和完整的方式实施监管公共账户的权力。1866年制定国库与审计部法，总审计长完全独立于政府，构成了议会完全控制财政最重要的一步。迫使所有的部都向议会提交审计后的账户，以说明财政部拨付的钱是否真正依据议会的拨款规定使用。总审计长及其机构的工资直接由统一基金支付，只有两院的决议才将他解职。建立了现代的预算和簿记方式；1912年成立了专门预算委员会。还建立了国有企业的陈述制度。,11,1911年英国正式出台国会法，通过法律确立了现代宪政意义上的议会对财政税收的控制和监督。国会法第一条规定：1、凡下议院通过的财政案，于闭会一个月前，提交
16、上议院，而该院于一个月内不加修正并未通过者，除下议院别有规定外，应径行呈请国王核准。虽未经上议院通过，仍应认为国会之法令。2、财政案为下议院议长认为含有关于下列事项之议案：赋税之课征、撤销、改订或规定；偿还公债或由集中基金内或由国会指拨款项内之支付，或此项支付之变更或撤销。支出项目：公款之指拨、提领、保管、签发、或其帐目之审核；公债之发行、担保或偿还。权力转移到了下院。上院只能表示同意。实现了政府统治、议会监督。议会的职能，按照威尔逊的说法：严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，是代议机构的天职。 从1763年到1914年，欧洲获得了对世界大部分地区的霸权时期。在面积达1681.8
17、万平方英里的亚洲,有944.3万归欧洲统治.199.8万归英国统治.科学革命、工业革命、政治革命成为推动力。英国的制造商威尔森评论说：制造业和商业总是在教会和国王干预最少的地方最繁荣。英国采用跨年制财政年度，从每年的4月1日开始，到次年的3月31日止。英国政府预算的编制主要由财政部负责，财政收入由财政大臣拟定概算，支出预算一般是为期五年的政府公共支出计划，并以白皮书的形式发表。,12,三、美国的预算法制及其运行模式,美国原来是英国的13个殖民地。从1763年起，英国先后施行一系列的财政措施，开征糖粮税法、印花税法和汤森税法，将英国繁重的税收负担转嫁给美国殖民地。1776年7月4日发布独立宣言。
18、1781年英国投降。1783年承认美国独立。美国被西方称为自由和机会的象征。一个没有历史负担的枷锁的大陆。以三权分立为原则制定的美国宪法，规定了国会掌握财政权。政府哪怕要花一分钱，也要得到国会的同意。美利坚合众国宪法与国会有关的修正案第八款规定：国会有权规定和征收税金、关税、输入税和货物税，以偿付国债。提供合众国防和公共福利。十六条修正案规定：国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。但是，在联邦政府成立以后的132年中，基本上是各个行政机构向国会上报各自的预算。国会通过的所谓联邦预算，不过是各机构预算相加的总和，而不是一个综合平衡的、统一的预算，有效的预算监督就更无从提及。直到19世纪上半叶
19、，国会对预算监督的效力还很差，政府部门立项比较随意，时常挪用、多用拨款。从19世纪下半叶开始，国会开始建立起授权和拨款相结合、详细分项、注重检查的预算监督程序。相对完善的联邦预算制度，直到1921年才建立起来。虽然1921年预算和会计法案通过之后，美国总统获得了更为优势的权力，甚至被称为“总统主导”，但是美国宪法确立的基本原则，决定了美国政府的预算体制基本上仍然是“总统提议，国会决议”。,13,美国国会对于政府的预算监督主要包括以下内容。首先，是国会预算案形成的监督。总统将编制好的联邦预算交给参众两院后，两院预算委员会在国会预算办公室的协助下进行详细审查和表决。其次，是国会对于预算执行的监督。
20、执行过程中最重要的一点是，国会通过了授权法案只是同意立项，政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动，仍须国会批准。除此以外，美国国会还向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督。最后，美国联邦审计机关独立于总统和行政机构在国会中设立，负责对政府预算收支及使用情况进行审计，并向国会报告预算执行结果和决算审计情况。国会据此决定有关项目、机构下一财政年度是否能够继续获得拨款。如果发生严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。可见，美国国会对于政府的预算和决算监督制度是相当完整的，这是历经多年的实践与改革的结果。,14,根据国会
21、和总统在政府预算管理中扮演的角色的不同，我将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：第一阶段国会主导的阶段（1789年-1921年）美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。同时从小政府和无赤字变为大政府和财政困难。这个时期的预算主要由国会主导。第二阶段，（1921年到1974年），1921年预算与会计法授权总统管理国家财政，国会主要负责预算政策，这个时期联邦预算的主权特点是总统权力相
22、对增大。1921 年预算和会计法案的通过给予了总统主动权和政策建议，以便行使领导权的能力来打破不平衡。,19世纪的最后10年和20世纪头20年在美国的历史上被称为进步时代，在内战和重建后，美国迅速成为一个工业化和城市化社会。但其政治体制不适应社会带来的挑战，贪污、裙带关系、特殊利益盛行。美国在19世纪末面临的腐败问题非常严重。美国很多城市，腐败横行，假冒伪劣猖獗，重大灾难屡屡发生，社会矛盾异常尖锐。但危机也是转机，美国进行了一系列深刻的制度建设，从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。纽
23、约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要市政研究所编制的市政会计手册，并派人到市政研究所举办的培训班学习。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法.国会终于在1921年通过了预算与会计法预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善了政府与
24、民众的关系，增强了政府正当性。,15,16,第三阶段，（1974年至1999年）这个时期的主要立法有1974年国会预算法，1985年通过了又在1987年修正1985年平衡预算与紧急情况赤字控制法，1990年预算实施法。这个时期预算的特点是赤字与反赤字较量。主要表现在国会通过有关法律限制总统权力。1974年国会预算法案在众议院和参议院各增设了一个预算委员会，并在当时已有的国会幕僚机构中增设了国会预算办公室。预算委员会行使着集权和协调的功能，国会预算办公室，作为总统管理和预算办公室的对应而设计，增加了国会的分析能力。国会早就已经有了通过拨款法案、税收立法和其他财政措施的程序，1974年法案在当时的
25、基础上，进行了一些修改。最显著的增加是在预算中运用共同决议来为预算总数设置上限。并在别处进行征税或削减来应对新的直接支出（即随走随付机制）。新的财政规则提供了更大的弹性并考虑了经济条件。90 年代，总统和国会都运用预算实施法案程序来实现自己的政治目的。 1995年国会通过的拨款法被克林顿否决，进入1996年度之后，国会通过继续拨款，迫使政府两度关门数日。第四阶段总统主导回归的阶段（2000年-至今）总体上说，在这一阶段，总统在预算过程中的权利有所增加，从国会那里赢得很多主动权。今年2月17日的人民日报载：总额约400亿美元的国土安全部预算案在众议院获提通过，但难获参议院通过，国土安全部将于2月
26、28日起将面临停转。原因是奥巴马总统绕开国会以行政命令方式宣布了新的移民权改革计划。共和党人不敢再拿联邦预算开刀，国土安全部便宜成为他们的目标。再一次暴露出政治机制中的“准也办不成事”的弊端。,17,美国预算法值得参考的重点地方：一是透明度。在美国，总统递交他的预算提议即正式的联邦政府预算前，这些提议和他们的内部讨论被视为是机密的。一旦美国政府向国会提交了美国政府的预算，其就成为一个公开的文件，可以在管理和预算办公室和白宫的网站上免费得到，还可以通过联邦政府出版社印刷发售。多年以来，预算与管理办公室（OMB）一直出版联邦预算的公民指南二是权力制衡。在美国，行政编制预算，国会审批预算，行政执行预
27、算，国会监督预算。这种联邦政府预算管理模式是与美国“三权分立，相互制衡”的宪法原则分不开的，不仅明确了在预算编制、审批、执行和监督过程中各部门及各权利单位的责任，同时分权的形式保证了美国联邦政府预算管理中的权利制衡。三权的分立并不是均匀分配，国会有更大的权利，决策制定程序、审批预算及监督预算执行等，但总统及有关部门也掌握了编制预算和执行预算的权利，但是美国的预算中的债务负担过重。2012年底联邦政府债务达到16。39万亿元，占GDP104。5%。超过了国际金融警戒线60%的界限。从2011年起奥巴马总统与国会讨价还价，提高富人家庭所得税率。增收节支，减少赤字。2014年美国国会通过了总拨款1.
28、1万亿元美元的财年综合拨款案后，支出稳定。2014年前三季度GDPf增长2.5%，今年预计增长2.8%。全要素生产率年均递增 0.8%，高于欧洲和日本。,四、1995年我国颁布实施的预算法的主要内容及其缺陷,18,中国的预算法律是从国外引进的。清代宣统三年制订全国预算章程编制预算，岁入8类岁出18类。1914年北洋政府公布会计法。制定预决算。1928年我省预算年度是每年7月到次年6月。1941年国民政府制订实施预算法和决算法。新中国成立后。1951年8月19日中央人民政府政务院颁布了预算决算暂行条例，这是我国建国后的第一个预算法规。在以后的40多年中发挥了预算法的积极调整作用。1991年9月6
29、日国务院发布了国家预算管理条例。1992年我国确立社会主义市场经济体制目标之后，为促进国家预算关系适应市场经济体制的需要，1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了预算法，共11章79条，从1995年1月1日开始施行。预算法是我国预算法律制度的基本法律规范，它规定了国家财政资金的筹集和分配方式，预算主体及职权范围，预算的编制、审核、批准、执行程序等，国务院制定的预算法实施条例及财政部在预算管理方面制定的一系列规章和其他规范性文件，为国家预算管理提供了基本法律依据。一是预算法最突出的特点。从1995年1月1日起实施的预算法，把方方面面管理与监督预算的职权以及对预算从编制、审批到
30、执行、调整到决算通过等各个环节的主要内容和实施程序，都纳入法制化、规范化的轨道。,19,纵观全法，最突出的一点，就是强化国家权力机关，对预算的约束，督促政府及其财政部门和其他部门单位依法进行预算管理。过去长期实行的“政府拿盘子、党委拍板子、人大举砣子”（即举手）的作法，特别是人大监督流于形式的状况有所改变。二是本级国家权力机关审查批准本级政府预算。预算法第12条、第13条规定：本级预算的批准权在本级国家权力机关，但上一级国家权力机关对本级总预算仍拥有审查权。这个规定对过去的预算审批办法有了很大的改变。我国宪法规定全国人大审查批准国家预算，因此，过去全国人大批准的预算既有中央预算又包括地方预算，
31、而地方预算又要经过地方人大审查批准，形成同一个预算经过两级权力机关批准。比如省的预算既包括本级预算又包括市县汇总预算。这样一是责任不清，职权不明，是以本级预算数为准还是以总预算为准责任不明；二是全国人大开会在前，地方人大开会在后，只好由财政部门层层代编预算。,20,预算法13条规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告批准本级预算和本级预算的执行情况的报告”第38、39条规定：地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告，地方各级政府预算由本级人民代表大会审批和批准，这样规定后执行的情况是：省人大批准省本级政府预算，但政府要报
32、告一下地方总预算草案。但批准是各批各的。这样规定有利于各级人大行使职权，加强对本级预算的监督、考核、执行。符合国际惯例，是审批预算的重大突破。三是预算级次问题。预算法第2条规定国家实行五级预算。第一是中央预算；第二级是省、自治区、直辖市预算；第三是设区的市、自治州预算；第四是县、自治县、不设区的市、市辖区预算。第五是乡、民族乡、镇预算。这里有三个问题：一是地区行署不具备设立一级预算的条件，但省政府可以授予地区行署的权力。二是计划单列在法律上没有任何规定，法律回避了这个问题；三是乡镇预算。有两点：未设立一级乡政府的不设立乡预算；经济不发达，收入低，没有财政所的不设立乡预算。,21,四是地方预算不
33、列赤字。预算法第3条规定：各级预算应当做到收支平衡。第28条规定地方各级预算应当按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。对地方不列赤字争论很大，但国务院讨论时规定四个字不能变。理由是怕整个预算赤字扩大后，后果不堪设想。五是预算调整的规定。过去对预算调整规定有一个比例，如支出不能超过2%，收入减收2%等要进行预算调整。预算法第53条规定：经过批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收入平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。这样的规定要进行预算调整中有两个条件：平衡的预算
34、出现不平衡；举债规模增加了。这样的规定比原来有很大突破，对财政部门很有好处，比过去的比例规定灵活，预算内部结构只要不影响收支平衡可以调整，不需报人大批准。六是实行复式预算。预算法第26条规定：中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定。复式预算内容包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保,22,障预算、其他预算。由于复式预算的内容不是固定的，经常变化，由此具体编制方法、步骤另由国务院规定。七是预备费设置比例。国家预算管理条例第34条规定，各级政府预算应当按照预算支出额的百分之一至百分之四设置预备费，用于解决当年预算执行中难以预料的特殊开支。预算法第
35、32条改为按1%至3%设置预备费，用于自然灾害救灾开支及其他难以预料的特殊开支。还规定要经过一定批准程序，动用方案由财政部门提出，由政府集体讨论决定，原则上在8月份以后动用。少数民族自治区预备费设置可以适当 高于一般地区2%。八是少数民族地区财政问题。预算法增加第31条规定：中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方，革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。九是国库设置管理与分税制配套。财政部在预算法实施条例中规定中央和地方国库设置与分税制配套，设置中央国库和地方国库。地九是法律责任。预算法第73、74、75条规定：,23,对擅自变更预算，总支出超过
36、总收入，举债数额扩大的对直接责任人追究行政责任；擅自动用国库款或违法支配库款的；隐瞒预算收入或交不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的要予以纠正和对直接责任人给予行政处分。预算法自1995年1月1日正式实施之后，对于我国强化预算的法律约束力，保证预算收支的严肃性，规范预算管理程序，明确预算管理职权，克服现实中存在的权责不清、管理和监督不力的现象起到了一定的促进作用。但是，随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，而诞生于市场经济体制构建初期、运行了20年之久的现行预算法，其中一些规定已不能适应新形势发展的需要，因此，为了进一步加强预算管理监督，增强预算编制及管理监督的透明度，
37、真正做到依法理财，依法治财，以及完善社会主义市场经济条件下公共财政体制的的内在要求，修改和完善预算法势在必行。从预算法实质在于对政府财政权利制约的角度来看，本着公开透明和便于监督的原则，现行预算法中规定的预算编制部分存在以下主要问题：,24,一是预算编制过于简单和粗略，不利于立法机关和社会成员进行监督。财政部门提交的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的说明材料。大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，有的虽稍细一些，但也只列到“款”级科目。二是预算编制时间过短，造成预算编制科学性、细致性不足。所谓预算
38、即预测估算，既要符合国家的方针政策和经济发展的客观规律，又要结合各项收支的内在经济联系进行科学周密的测算，是一项技术性、专业性很强的工作。而我国长期以来预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。在过短的时间内完成，难以保证其科学性和细致性。我省现在的预算编制两上两下时间是从每年8月20日开始的。12月10日前完成。三是预算编制方法不科学。我国目前预算编制方法基本上还是采用“基数加增长”的办法，基数成为各地区各部门既得利益，不论合理与否均触及不得，这种情况既造成了在财政支出刚性增长的同时各部门各单位又苦乐不均，还导致财政在现有财力下不能
39、对资源进行合理配置，使财政资金使用效益低下。,25,四是预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，但财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。五是初审机构的法律地位规定不明确。各级人大普遍存在对预算专业解读能力不强的问题，同时受限于人大会议的时间，很难对财政部门提交的预算进行详细审议。这就要求设立“预算委员会”作为初审机构，协助人大对预算的编制进行审议。六是法律责任不明确不具体。没有紧箍咒。预算法第73、74、75条
40、规定：对擅自变更预算，总支出超过总收入，举债数额扩大的对直接责任人追究行政责任；擅自动用国库款或违法支配库款的；隐瞒预算收入或交不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的要予以纠正和对直接责任人给予行政处分。,五、新预算法实施三大主体的新内容新规定,26,国家治理现代化是一项宏大的系统工程，既包括国家治理体系的现代化包括国家治理能力的现代化。国家治理现代化的实质是制度现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱。现代预算制度又是现代财 政制度的核心和关键领域，更是国家治理现代化的重要基础。预算法的颁布和实施，对我国开启新一轮财税改革大幕和推进预算管理的法治进程产生深远影响。 有效率的经济组织是经济增长
41、的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展是西方兴起的原因所在。2014年8月31日。第12届全国人大常委会第10次会议以高票审议通过了“全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国预算法的决定”。新的预算法自2015年1月1日起施行。共有11章101条。至此，实施至今将届20年，启动修订已达10年的预算法尘埃落定，在中国立法上并不多见。2004年以来两度成立专门起草小组，历经两届人大常委会四次审议。2012年7月6日到8月5日，中国人大网公布草案，一个月时间，收到19115个公众的330960条意见，其中34628条提出了具体意见。本次审议通过的新预算法与旧预算法相比，法律条文从原来的79
42、条增加到101条，对原法修改多达82处。没有修改的25条，增加了22条，保留原有内容并补充新的内容5条，删除4条。此次预算法大修从过去政府管理收支的法律转变为管理政府规范政府的法律，从过去帮助政府管理钱袋子转变到规范政府钱袋子，政府从管理监督主体转变为被管理被监督对象。总体上，各方面比较满意。以“预算法定”宪政原则,27,为基石，以规范政府收支为宗旨，以全面深刻的预算制度创新为主线，以强化违法追究为手段，构筑了全方位、全过程的预算监督体系。因此新预算法是一次全面深刻的预算管理制度创新，是在总结吸收预算法实施近20年的经验上的一次比较全面的较大幅度的修改。新预算法的五大制度创新和突破.一是完善政
43、府预算体系，健全透明预算制度。二是改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制.三是规范地方政府债务管理，严控债务风险。四是完善转移支付制度，推进公共服务均等化。五是坚持厉行节约，硬化预算支出约束。在修订预算法的宗旨，确立全口径预算管理制度，预算公开制度，规范财政转移支付，赋予地方政府有限度的发债权，完善预算审查、监督制度，增进选民和社会各界对基层预算草案的审查的一定程度的参与，强化预算法律责任等方面，都取得了一定甚至可能说是可喜的进步，勾画了现代财政制度的方向和内容。新预算法的实施，将形成人大、政府和社会公众三大预算管理与监督主体及其运行机制，必将有力推进我国财税改革，加快建设现代财政制度，造福
44、于人民。目前我国的全口径预算收入已达20万亿元。各级人大及其常委会就是要代表人民加强对财政资金的管理与使用，保障人民的钱用到人民身上。同时强调将预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，全过程纳入法治管理轨道，进一步增强约束力。（一）各级人大及其常委会对预算收支控制和监督权进一步得到了强化。,28,“预算法定”是现代财政制度的基石，是发达市场经济国家普遍推行的核心的宪政原则。纵观西方预算法实施的路径，经过博弈和演化，形成了以议会控制和监督政府的预算收支惯例。预算法的核心和实质就是“预算法定”下的合理配置和规范人大和政府之间的预算权力，形成审查和监督性质的预算法律关系。长期以来，
45、我国预算权体系过分地依赖行政主体的主导，权力机关难以有效地制约行政主体的预算行为，政府的收支难以真正向人大负责。那么这一次新预算法实施有了突破，从立法宗旨和预算管理职权以及预算审查批准、预算调整、监督等方面强化了职权。突出了法治的权威性，强化了人大预算管理、控制与监督的地位，形成了以人大为核心的预算权运行体系和机制。预算法是财税领域的“龙头法”，修法将引领新一轮财税体制改革大幕，从而为国家走向法治化建设道路奠定了一块坚实的基石。1、明确了规范政府收支的立法宗旨和原则。立法宗旨是预算立法的灵魂和核心，从理念上、立法宗旨上都实现了前所未有的超越。匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法
46、由过去“政府管理的法”，变成了“规范政府的法”。旧预算法的立法宗旨是：强化预算的分配和监督,29,职能，健全国家对预算的管理，加强国家的宏观调控，保障经济和社会的健康发展。新预算法第一项创新表现在立法宗旨和原则上。将第一条修改为：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。新预算法明确规定是规范政府的收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。这与十八届四中全会公报提出的加快建设职能科学，权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法
47、诚信的法治政府是一致的。新预算法增加一条作为第二条：预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。这两条重要修改突出了各级人大及其常委会加强预算管理与监督的职权，加强预算全过程监督。是原来的预算法所没有的。2、强化和规范了各级人大的预算管理职权。旧预算法第九条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。新修订的预算法第13条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准,30,的预算为依据，未列入预算的不得支出。这一条是预算法的关键和核心，突出了预算法定的宪政原则，强调了预算就是法律，无预算不支出，无
48、支出不得行政的新理念、新制度。比原来的规定更加严格，更加具体，更具约束力。旧预算法规定了各级人大、人大常委会的预算管理职权，但没有规定专门委员会的职权。新预算法第二章明确规定了各级人大、人大常委会和专门委员会的权力。人大的预算权力主要包括：预算审查权、批准权、变更撤销权、监督权、质询权以及初步审查权。第22条规定了专门委员会的职权，主要是对本级预算草案及上一年预算执行情况，本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。这是充分总结了多年专门委员会的工作经验，确立的法律条文。有利于发挥人大专门委员会的作用。在预算审查和批准这一章，旧预算法第39条规定：中央预算由全国人民代表大
49、会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。而新预算法则增加了许多内容。第44条规定了各级财政部门提交预算草案初步方案给各级人大会议举行的具体时间，中央是在45日前，地方是在30日前。旧预算法没有规定预算草案细化的内容，而新预算法第46条规,31,定了报送各级人大审查批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编制到项，按其经济性质分类，基本支出应当编制到款，本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。旧预算法没有规定各级人大审查批准预算草案的具体内容。而新的预算法第48条规定了各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况
50、的报告重点审查的8条内容。第四十八条：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容（一）上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求（二）预算安排是否符合本法的规定（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（四）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；（五）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定（六）对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（八）与预算有关重要事项的说明是否清晰。第49条规定了对中央和地方预算草案
51、及中央和地方预算执行情况的审查结果报告的4条内容。(一）对上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况作出评价（二）对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行作出评价；（三）对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议（四）对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。第52条规定了各级预算经批准后，本级财政在20日内向本级本部门批复预算。各部门15日内向所属单位批复预算。3、预算调整更加严格。旧预算法对预算调整只规定了两个条件，一是经人大批准的预算出现新的不平衡，二是举债规模扩大，债务增加。新预算法对预算调整更加严格和细化，第67条规定：“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。除了因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整外，其他发生的调整行为都要报送本级人大及其常委会批准。新预算法第六十九条规定：在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及,