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1、精选优质文档-倾情为你奉上国外审计观察第1期（总第1期）审计署审计科研所 2012年4月10日 编者按：1983年，我国国家审计机关成立以来，审计机关认真借鉴国外先进审计经验，积极研究审计发展规律，围绕中心、服务大局，在维护国家经济社会健康发展，完善国家治理方面发挥了重要作用。在全球化、信息化的今天，为了更好地服务国家审计工作，全面、及时、系统地介绍和研究国外审计的最新发展和良好实务尤为必要。审计署领导多次强调加强国外审计跟踪研究的重要性，审计署科研所、办公厅、外资运用审计司、境外审计司、国际合作司等单位将密切配合，发挥各自优势，跟踪研究世界主要国家和国际审计组织的做法和经验，并以国外审计观察
2、内部刊物的形式提供给广大读者。同时，我们欢迎读者参与国外审计的跟踪研究，并对我们的工作提出宝贵意见和建议。美国审计署高风险领域评估制度及启示经济社会健康运行的系统风险是导致经济社会运行严重偏离运行轨道的整体性、毁灭性风险。这种风险会动摇经济社会运行根基，堵塞经济社会运行路径，断送经济社会发展成果。系统风险包括经济社会运行外部的风险，自然灾害、侵略战争、金融危机等，也包括经济社会运行内部的风险，资源配置失灵与运行机制失调。审计机关维护国家安全的首要任务就是要揭示、抵御和预防这种系统风险。美国审计署秉持“责任、正直、可靠”的价值理念，着力维护国家安全，自1990年报告高风险领域以来，持续揭示系统风
3、险。1999年1月开始以序列的形式，发布联邦政府在履行绩效与受托责任中面临的高风险领域，此后每两年更新一次。2000年又发布了美国审计署确定联邦政府面临风险与挑战的标准与程序，进一步规范了高风险领域的认定和取消的标准与程序。一、美国审计署高风险领域评估制度美国审计署高风险领域评估制度已经历时20余年，每两年根据既定的判断标准与程序，对高风险领域进行更新和调整，最近公告的2011年高风险领域包括6个方面30个项目。（一）美国审计署确定联邦政府面临高风险领域的变动。审计署每两年更新一次高风险领域，增加提请国会关注的新风险领域，并删除风险消失或降低的领域。高风险领域的变动情况为：1990年认定的高风
4、险项目共14项，1990年至2011年之间增加39项，减少21项，合并2项，2011年高风险项目为30项。与2009年认定的高风险领域相比，2011年增加了1项高风险项目联邦石油和天然气管理，减少了2项十年一次的人口普查、国防部人员安全审查。（二）美国审计署确定联邦政府面临风险与挑战的标准与程序。2000年，美国审计署发布了确定联邦政府面临风险与挑战的标准与程序，该文件用以规范审计署和审计人员在高风险领域认定中的标准与程序，总体来说，需要遵照以下操作规程：第一，判断面临风险的项目或任务是否具有国家层面的重要性、管理是否对履行绩效与受托责任重要。第二，判断项目和管理面临风险的根源是否源于内生风险
5、或系统问题。内生风险是指项目本身易出现舞弊、浪费和滥用的风险；系统问题是指项目实施的计划、管理、财务系统、政策和程序等失效的重大缺陷。第三，从定量和定性两个方面考虑这种风险可能造成损失的严重程度。第四，根据职业判断，综合考虑定量和定性因素，判断项目或管理是否面临高风险。第五，考虑机构或部门计划或正在执行的改进措施的有效性，如部门是否有解决问题的承诺，在应对风险和加强控制方面的改进情况，以后的改进计划是否适当，解决方案是否能够解决根本问题并且能在限期内完成。此外，审计署和审计人员在高风险领域认定时，会考虑如下法律法规的要求：专项法律；相关管理改革法案，如1990年首席财务官法案、1993年政府绩
6、效与成果法案、1994年政府管理改革法案等；联邦政府内部控制准则。审计署和审计人员根据以下信息，判断项目和任务的重要性以及高风险领域：审计报告、证词、研究报告、调查和正在进行的工作，经审计的年度财务报表，总检察长报告，政府机构编制的责任报告、战略规划、年度绩效计划和报告、项目绩效审核、项目评估和其它内部报告，总统年度绩效预算、外部研究小组和委员会的相关报告，国会下属委员会的报告。（三）2011年美国审计署确定联邦政府面临的高风险领域。2011年高风险领域包括6个方面30个项目，具体如下：第一个领域是强化效率效果目标实现的基础，主要包括：联邦石油和天然气管理；更新落后的金融监管体系；重组美国邮政
7、，实现财务持续稳定；资助国家地面交通系统建设；人力资本战略管理；联邦不动产管理。第二个领域是改革国防部项目管理，主要包括：国防部业务管理改革的方法；国防部业务系统更新；国防部支柱性基础设施管理；国防部财务管理；国防部供应链管理；国防部武器系统采购。第三个领域是保障公共安全，主要包括：国土安全部的运行与改革；建立威胁国土安全的恐怖信息共享机制；保护联邦政府信息系统与国家关键基础设施；确保关系国家安全的关键技术得到有效保护；改进联邦食品安全监管；加强医疗产品监管，保护公众健康；改革美国环境保护局的工艺评估，严控有毒化学品。第四个领域是管理联邦合同，主要包括：国防部合同管理；国家能源部对国家核安全管
8、理局与环境管理署的合同管理；宇航局并购管理；联邦机构间合同管理。第五个领域是评估税法执行效率效果，主要包括：税法的实施；更新国税局业务系统。第六个领域是更新和保护保险和福利计划，主要包括：改进和更新联邦残疾人补贴计划；养老金保险公司保险计划；医疗保健计划；医疗补助计划；国家洪灾保险计划。二、对美国审计署高风险领域评估制度的评价美国审计长基恩多达罗认为，高风险领域评估如同路标，为有关人员提供了一种观察联邦政府面临风险的视角。联邦政府高风险领域是美国审计署向国会及相关机构提请，关注容易产生舞弊、浪费、滥用和管理不善或需要提高经济性、效率性和效果性的项目，充分体现了美国审计署的监督力、洞察力和远见力
9、。2011年联邦政府高风险领域评估具有以下几个特点：（一）覆盖面广。美国审计署评估联邦政府高风险领域以大量审计报告为基础，以研究报告、战略规划、财务报告、绩效报告、国会报告等广泛信息为支撑。高风险领域涉及范围广泛，涵盖金融安全、信息安全、民生安全、国防安全、资源与生态环境安全、人力资本管理等。（二）持续跟踪。一旦认定为高风险领域，审计署将进行密切跟踪，甚至对取消认定的高风险领域仍然保持关注。审计署的关注不仅体现在具体审计项目上，而且体现在两年更新一次的联邦政府高风险领域评估的内容上。这样有利于审计署关注的问题或建议得到国会、被审计单位及相关责任人的重视或采纳。（三）标准与程序严格。尽管高风险领
10、域最终由审计机关确定，但整个确定过程均有严格的标准与程序。高风险领域的相关资料来自于审计项目、研究报告、绩效报告、国会报告等，审计机关组织专家对相关领域进行审查，并根据美国审计署确定联邦政府面临风险与挑战的标准与程序予以确定。这使高风险领域的确定有了规范的标准与程序，体现了审计署提供信息的客观性、真实性和可靠性。（四）注重为国会提供服务。参议员任期6年，但每2年改选其中的1/3；众议员任期2年，每2年选一次。美国审计署是在每届新议员履任时向社会公告高风险领域，更新周期与国会议员任期相一致，目的在于帮助议员确定履职重点和优先顺序。高风险领域评估体现了审计署履行宪法责任为国会提供的支持，提高联邦政
11、府绩效并对美国公共利益负责的精神。（五）成效显著。美国审计署的高风险领域评估20余年的历史表明，高风险领域评估引起法律制定者和行政管理者持续、集中的关注，使经济社会运行的风险得到了缓解和控制，带来了几十亿美元的收益与公共服务的持续改进。此外，高风险领域评估还是各个行政部门用来制定管理改进计划的重要依据。三、对我国审计机关的启示经济全球化带来的外部风险冲击、经济转型过程出现的可持续发展问题以及政府职能转变过程的错位问题，都是引发系统风险的重要因素。审计发挥“免疫系统”功能就是通过预防、揭示和抵御影响经济社会科学发展的障碍、矛盾和风险，保障经济社会健康发展。美国审计署高风险领域评估的做法对我国审计
12、机关具有以下启示。（一）审计机关应当建立高风险领域评估制度。当前，我国社会正处于风险高发时期，各种不同性质、不同层次的矛盾和问题相互纠结在一起，单个看起来很容易解决的问题综合起来就变得异常复杂，处理不善将对经济社会健康运行带来损害。美国审计署20年来，始终如一地坚持高风险领域评估制度，并取得了丰硕成果。这表明无论社会处在何种发展阶段，风险都相伴而生，只是不同发展阶段面对的风险不同而已。我国目前尚未有科学、权威的经济社会健康运行高风险领域报告，使得整个社会应对风险处于消极被动状态。我国审计机关对使用公共资源的机构和部门进行监督，具有微观入手、宏观着眼的优势，能够把握经济社会运行中潜在的各种风险。
13、因此，审计机关应当建立高风险领域评估制度，发挥审计在经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。（二）高风险领域评估应成为完善审计计划和提升审计成果的重要举措。国家审计准则第三十条要求，确定备选审计项目及其优先顺序时，需要考虑项目重要程度以及项目风险水平。高风险领域评估对审计监督对象的绩效履行和管理控制水平进行客观评价，认定的高风险项目表明，其重要程度和风险均处较高水平，未来期间年度审计项目计划应重点考虑。高风险领域评估不是偏离审计机关法定职责，另起炉灶或闭门造车的研究报告；而是审计成果的高端、精品形式对审计报告的归纳、总结、提炼。高风险领域评估报告有利于维护国家安全，警示被审计单位等相关部门关注并
14、防范面临的风险。（三）高风险领域认定标准和评估程序是该制度成败的关键。高风险领域评估是一项复杂的系统工程，制定标准和程序是进行评估工作的基础，恰当的认定标准和评估程序是成功开展该项工作的关键。认定标准包括定性标准和定量标准，定性标准指影响国家经济社会健康发展的隐患或风险的程度和范围，如影响公共健康和安全的潜在事件，影响国家安全的经济和金融风险，影响经济发展的重大障碍，造成交易成本急剧增加的规章制度，造成重大工程效率、效果显著降低的矛盾，对国家安全造成重大伤害的泄密风险等。定量标准指用数值度量的影响国家经济社会健康发展的隐患或风险。潜在的风险或隐患转化成现实风险或隐患的概率，一方面取决于这种风险
15、或隐患的性质，另一方面也取决于其大小。定性和定量标准相结合才能准确地认定高风险领域。评估程序首先框定可能存在较大隐患和风险的领域，然后再对照标准进行认定。框定范围时应从审计报告、预算报告、治理腐败报告、社会热点等方面进行选择，对照标准认定包括审计机关的单项评估和综合评估及必要的外部专家评估。（四）审计机关应就高风险领域评估与其他部门建立联动机制。高风险领域评估是一项复杂性工作，评估的目的一方面是准确地认定高风险领域，另一方面对认定的高风险领域及高风险隐患采取必要的措施，消除或缓解高风险隐患，这就需要审计机关与其他部门建立联动机制。审计机关需要与人大和本级政府建立联动机制，与人大建立联动机制是为了获得立法和问责的支持，与本级政府建立联动机制是为了有效消除或缓解高风险隐患。当然，审计机关与社会公众的有效沟通也是评估有效的重要方面。 作者：审计署审计科研所 王长友 邹小平主题词：美国审计署 高风险领域 审计 启示 报：署领导。 送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研 所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各 派出审计局。 发：本所所领导、各处，存档。 共印200份 编辑：宫军 签发：崔振龙专心-专注-专业