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1、精选优质文档-倾情为你奉上第一节 中国古代的社会性保障政策与实践一、中国古代的灾害救助 中国地处东亚大陆，属北温带季风气候，自古以来，灾害多发。从历史上看，小灾几乎年年有，造成严重破坏的重大自然灾害也经常发生。作为一个以农为本、疆域辽阔的大帝国，要保持社会的稳定，就不能不重视自然灾害，尤其是重大灾害对农业生产的破坏和对国计民生的危害。当重大自然灾害发生时，一家一户的小农是根本无法抵御的，国家如不采取必要的社会性保障措施，就可能造成赤地千里，饿殍遍野的惨剧，甚至激起人民的强烈反抗，使整个王朝倾覆，这在中国历史上是屡见不鲜的。 因此，从国家机器在中国产生起，历代的统治者就一直把灾害救助“荒政”作为
2、政府的一项重要职能。中国第一个王朝夏，就是在大禹领导治理洪灾的过程中奠定了“立国”的基础，在当时生产力还很低下，人类对自然认识还很蒙昧的时期，大禹的业绩确是一座历史的丰碑。但在总体上说，在中华民族文明史的初始期，人们对自然灾害发生原因的认识和所采取的灾害救助的办法还是很幼稚的。人们认为自然灾害的发生是天意，是“天毒降灾荒”1，要弥除灾荒，就必须祈求“上天”的宽恕与保佑。所以，在夏代虽有积粮备荒之举，商代也曾有汤为灾民赎回被迫出卖的子女等救灾举措的记载。但夏、商时最为盛行的救灾方法，则是由统治者“祈天弥荒”，或由巫师，施行巫术救灾，如竹书纪年中就有记载：“商汤二十四年大旱，王祷于桑林雨。”在殷礼
3、微文中也有“使巫祈雨”的记载，在中国古代的典籍中此类记述颇多。到了周代以后，随着社会生产力的进步和朴素的科学自然观的发展，这种不能产生实际效果的祈天救灾，虽然还一直产生着影响，但具体实在的社会性灾害救助政策与实践，开始逐渐取而代之了。 比较系统而实际的“荒政”始创于西周。西周朝廷设有地官司徒，辅助周天子“安忧邦国”，负责荒政是其主要的职司之一，据周礼地官司徒记载，西周的“荒政”有十二项，一曰“散利”，即向灾民发放衣食、钱物等予以救济。二曰“薄征”即减轻灾区的赋税负担。三曰“缓刑”即宽缓刑罚。四曰“弛力”即减少对灾区的徭役征发以宽民力。五曰“舍禁”即取消某些禁令，开放一些山林川泽等禁地，允许灾民
4、在一定限度内择业、择地谋生。六曰“去几”即撤消一些关卡、税卡以利民间交易和营生。七曰“眚礼”即省节吉礼的礼仪和花费。八曰：“杀哀”即省节凶哀礼的礼仪和花费。九曰“蕃乐”即把乐器收藏起来暂不演奏。十曰“多昏”即鼓励结婚多生育，以促进劳动力的增加。十有一曰“索鬼神”，即求神问卜以祈消灾。十有二曰“除盗贼”即辑拿盗贼，惩治犯罪以加强灾区的治安。上述这些灾害救助的政策与措施是系统且富实效的。与夏、商时期相比有了质的进步，对后世的荒政更有着深远的影响。它是古代中国在自然灾害救助方面，对人类文明作出的卓越贡献。 西周的这些“荒政”以后又为历代皇朝不断地继承，充实和发展，纵观中国古代灾害救助的政策与实践，大
5、致可概括为以下几个方面： 1养恤：主要包括施粥、居养、赎子等措施。施粥是给予灾民粥食，维持其生存；居养是临时收容抚恤灾民；赎子是由政府出钱为灾民赎回被迫出卖的子女。赎子如前所述起于商汤，施粥始见于战国，居养从宋代起有记载。这些措施主要是对灾民的急行救助，有一定的作用，但收效不大。 2蠲缓：主要包括蠲免和停缓。蠲免是指免除赋税、徭役。周礼地官司徒所载的十二条荒政中的薄征，弛力等措施就属蠲免。据唐六典.户部郎中员外郎记载，唐时有依灾情而定蠲免的具体规定：“凡水旱虫霜为灾害，则有分数。十分损四已上免租，损六已上免租调，损七已上课役俱免。若桑麻损尽者各免调，若己役已输者，听免其来年。”遇灾而减免赋税徭
6、役是历代统治者普遍采用的一项救灾措施，一方面这是灾发后稳定社会，恢复生产的需要，另一方面这也是统治者不得不采取的现实态度，如灾后继续横征暴敛，结果就可能激起民变。 3赈济：主要包括赈粮、赈银等，即向灾民发放粮食，衣物，或银钱帮助灾民度荒。战国时，齐国遇灾就曾无偿赈济灾民粮食、衣物。汉元帝初元元年，关东遭灾，朝廷下旨：“岁比灾害，民有菜色，惨淡于心，已诏吏虚仓廪，开府库赈救，赈寒者衣”2赈谷、赈衣救灾是历代王朝一项主要的救灾措施，史籍上此类记载甚多。赈谷有无偿赈济的，也有平价有偿赈济的。 赈济衣食并不能完全解决灾后的生活所需，如房倒家破者，患疾求医者，便不是救济衣食就可解决的。所以赈济中还有赈银
7、的做法，向灾民发放一定的钱款，帮助其恢复生计。如东汉永建三年，京师地震，民房大批倒塌，百姓死伤惨重，汉顺帝下诏，各地方官吏查灾上报，然后由国库拨付赈银，按年满7岁以上者，给钱二千，让灾民度灾。宋代天圣七年，河北大水，朝廷下诏，“其被灾之民，见存三口者，给钱二千，不及者半之。”3赈银有按人头计年龄给付的，有按户计口数给付的。这种救济方法是中国古代商品货币关系在救灾措施中的反映。 4贷赈：主要是在灾荒时期，由政府贷给灾民耕牛、农具、种子，帮助灾民恢复生产。在度过灾荒以后，再附带低息或不附息，收回所贷的本金。这项措施适合于灾情不十分严重，恢复生产条件较好的地区。东汉和帝时河北、河南地区发生水灾，政府
8、就将耕牛贷给农民，帮助恢复生产。唐太宗贞观二十二年各地发生水旱灾情，政府贷种粮给灾民以抗灾。元世祖忽必烈还采取过贷富人粟给灾民以救灾的办法。贷赈救灾通过放贷生产资料，帮助灾民恢复生产，结合救灾的其它措施，能发挥出更积极的救灾作用。 5工赈：即“以工代赈”，是历代救灾的传统做法。政府在灾害发生后，通过使用灾民劳力，兴修水利堤防、道路等工程，用付给民工工钱的办法来达到既救灾又兴修了公共工程的目的。春秋时，齐国发生灾荒，“晏子请为民发粟，公不许，当为路寝之台，晏子令吏重其赁，远其兆，徐其日，而不趣。五年台成，而民赈，故上悦乎游，民足乎食。”4宋神宗时蝗灾施虐，神宗下诏，“令灾民灭蝗除害，得蝗虫五升或
9、蝗虫一斗者给细包谷一斗，蝗种一升给细包谷二升，给银钱以中等值与之”。5明弘治时，黄河决口，灾民流离载道，河南副都巡抚孙需“乃役以筑堤，由予以佣钱。趋者万计，堤成，而饥民饱，公私便之。”6工赈救灾，一举两得，是较积极的救灾措施。 6安辑：即对逃荒流离的灾民进行安顿，主要措施包括给田、赍送等。给田是将闲田给流民耕种，并减免租税。或组织流民开荒，如唐代室州刺史卢坦在江淮大旱时，组织灾民开荒，度过了荒年。赍送是官府出资出人遣送流民回籍。与之相配套的还有给复，即蠲缓法中的对回乡流民，减免赋税，引导流民回乡复业。 中国古代社会性的救灾保障措施甚多，且成体系。许多措施，至今还有其借鉴价值，虽然在剥削制度下，
10、这些措施并不可能真正有效地贯彻，并解决灾民的生存保障问题，但作为人类历史上社会性灾害救助的一种思想与实践，乃是中华民族对世界文明作出的一份可贵贡献。 -1 尚书微子篇。2 西汉会要3 宋史仁宗本纪4 ：晏子春秋5 ：宋史神宗本纪6 ：开封府志 二、中国古代的贫困救济 剥削制度下，社会贫困现象的存在是必然的，对生活在社会最低层的，丧失家庭和自我保障能力的贫困群众的救济，同样是维护社会稳定的重要条件。所以在中国历史上，对贫困者的社会救济，也一直是国家采取的一项社会政策。 早在西周时期，就有所谓的“保息六政”。据周礼地官司徒记载，周“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，
11、六曰安富。”这里包括了对幼、老、穷、贫、疾等的多种救济，一般认为这是中国实行系统的社会救济政策的开端。 自秦汉至隋唐，社会贫困救济一般都由朝延诏令实施，虽是常策。如汉代皇帝下诏用谷物、织物等救济弧寡病疾者就达24次，但还无定制及常设机构。救济方法有发放救济物资；假民公田，供贫民生产；给贫民赈贷等。 从宋代起，开始出现了常设的社会性救济机构，使社会救济进一步制度化，宋代创设的社会性救济机构有：居养院、安辑坊、漏泽园等。居养院是官府设置的，收养流浪者的救济机构。对“道路遇寒僵仆之人及无衣丐者，许送近便居养院，给钱米救济。”1安辑坊是官府设置的收容及医治贫民患病者的救济机构，宋崇宁元年（1102年）
12、“八月，置济坊养贫病者，仍令诸郡具并置，”“安济坊钱米依居养法，医药如旧制。”2漏泽园是官府设置的贫民公墓。 在政府兴办救济机构的同时，还出现了封建土大夫，地方土绅兴办的义庄。义庄一般为家族共有，所得田租，除用于祭祖外，主要用于救济本族的贫困族人，如施粥，施医药，施棺等，还用于办学或资助本族子弟读书应举。最早见诸于记载的是，北宋著名的政治家文学家范仲淹在苏州所办的义庄，庄内还没有养老室、恤嫠（寡妇）室，育婴室、养疴室、严教室、读书室等，俨然是个社区性的综合救济机构。 中原王朝的社会救济政策与机构设置对少数民族政权也产生了深刻的影响，金朝在占据北方后，也设置了普济院，救济贫民，并首创了“粥厂”制
13、。元王朝建立后，进一步发展了宋代的济贫政策与设施。除设置了收养一般的“诸鳏寡孤独，老弱残疾，穷而无告者”，3的养济院外，还设有济众院，以收养鳏寡孤独的残疾人为主。元世祖中统元年（1260年）“首诏天下，鳏寡孤独废疾不能自存之人，天民之无告者也，命所在官司，以粮赡之”。4另外还设惠民医局，主要负责给贫病，孤残者施医施药。除设置救济机构外，元还实行给孤老衣食房舍，向贫民赈贷，收容遣送流民等措施。特别值得一提的是元代社会已认识到，那些贫病孤残者是“天民之无告者也”。因此元王朝在制度上规定：对“应收养而未收养，不应收养而收养者，罪其守宰，按治官常纠察之”5这种把社会贫弱救济看作官府司命的一项职责，地方
14、官在社会救济事业上失职，要按罪处罚的做法，是中国古代社会性保障政策与实践中的一大进步。另一方面，这也表明，元代民族矛盾，阶级矛盾尖税，社会贫困现象很普遍，而应收养的未收养，不应收养的倒收养了的弊政甚多，社会救济的实效可想而知。 到明代，粥厂，养济院、惠民药局、漏泽园等的设置更为普遍。清代继承明制，在各地设立施粥厂、施医局，清节堂（寡妇堂）、埋葬局等救济机构，在京师还设立栖流所，收养孤老和贫病流民等。 中国古代的贫困救济是历代王朝的一项常策，措施名目也很多。在剥削制度下这种救济并不能使社会的贫病孤残者真正摆脱困境，但它也在一定程度上缓和了社会矛盾，发挥着稳定社会的积极作用，并创造了许多可为后世借
15、鉴的政策与办法。-1 ：宋史食货志2 ：宋史食货志3 ：元史刑法志4 ：元史食货志5 ：元史志刑法、婚户 三、中国古代的军人优抚 对军人战士的优抚几乎是与人类社会早期的军事冲突同时出现的。原始社会晚期，为了争夺更多的剩余产品和财富，民族或部落之间常发生军事冲突，部落酋长或氏族首领为了鼓励更多的成员去奋勇拼杀，在分配剩余产品时优待作战的战士，对战斗伤残者给予同等的待遇，对阵亡者，则举行原始的宗教仪式予以祭奠，这可以说是军人优抚的雏形。 进入阶级社会以后，军队是国家政权的主要支柱，对军人及其家属的优待和抚恤，是巩固政权，稳定军队的一项重要的保障性政策，历来为明智的统治者所重视。 据史籍记载，早在三
16、千多年前，辅助周文王、武王开创周朝基业的著名政治家，军事家姜尚就明确提出“凡行军吏士有伤亡者，给其丧具，使归而葬，此坚军全国之道。”1西周规定:“军人被创即给医药,使谨视之,医不即治,鞭之。”2妥善归葬阵亡将士，对不及时医治受伤军人的予以惩罚，这都是早期的优抚政策与措施。 进入春秋，战国以后，诸候兼并，列国争雄，战争连绵不断。各诸候国为了扩充兵源，普遍实行征兵制，与此同时对军人及其家属的优抚也得到了相应的发展，渐成制度。这主要表现为： 1实行“士得受赏田”制。士兵在籍时，分给士兵一定面积的耕地。如周衰王七年，晋国推行“爰田制”时，把一部分田地分给服役的士兵让他们家属耕种。 2国家组织劳力为士兵
17、代耕土地，齐国大政治家管仲为相时，对参加作战，“有田而不自耕”的士兵，由国家组织人力为他们代耕。 3国家免除职业军人及其家属的赋税，徭役。战国时魏惠王为了精兵强国，实行武卒制，武卒是职业兵，要经过严格的考核与挑选，一旦选中，国家给予“复其户，利其田宅”3的优待。即免除武卒本户的徭役，田宅不纳税，即使武卒年老退伍，享受的待遇不变。 4国家奖励军功，提高作战立功者的身份地位。如晋国规定：立战功者按身份高低授田，立功者为平民和工商业者的免除赋税，奴隶和囚犯的恢复自由人身份。商鞅在秦国变法推行军功爵制，给立军功者授爵，即使是公室宗亲，没有军功也不能入宗属的谱籍。 5抚恤和优待阵亡将士的遣属。战国时著名
18、军事家吴起在与魏侯论兵时，大力主张：“材力健疾，志在吞敌者，必加其爵列，可以决胜，厚其父母妻子，劝赏畏罚，此坚阵之士，可与持久。能审料此，可以击倍。”4魏武候采纳了吴起的主张，在宴请群臣时，按功劳大小排列座次，赐予不同的饮食，并颁赐有功者的父母妻子于殿外，对战死者，则每到岁末就派使臣去慰劳和赏赐其父母。这些做法对稳定军心，提高士气起到了积极作用。 秦统一中国后，为了保持强大的军事力量，在全国范围内实行征兵制，凡17岁至60岁的男子均要服役二年，继续采用奖励军功的政策。汉皇朝建立后沿用秦制，在优抚政策方面，基本承袭前代做法。由于汉是一个社会经济相对稳定的和平发展时期，用兵主要在对付北方的匈奴，故
19、汉统治者较注重退伍将士的安置和对远征将士的慰劳与功业的表彰。刘邦即位后于高祖六年二次下诏给退伍将士“赐爵”、“与田宅”。后汉和帝永元元年，汉军三路追击匈奴至燕然山。班固受命作铭，刻石纪功，朝延还下诏：“以彰休烈”。5 三国时，对军士的优抚仍较为重视，曹操曾于汉献帝建安七年和十四年分别发布命令，实行廪食抚恤制度，对“将士绝后者，求其亲戚以后之，授田给耕牛，置学师以教之，为存者立庙，使祀其先人。”对“死者家无基业不能自存者，县官勿绝廪，长吏存恤抚循。”6蜀汉的诸葛亮也在蜀军中实行“尊之以爵，赡之以财”的政策，对“伤者，泣而抚之，死者衰而葬之；饥者，舍食而食之，寒者，解衣而衣之。”使蜀军在他的率领下
20、“所向必捷。”7 隋时实行府兵制，军户编入民户，军人既有军籍又有民籍，在可以得到受田和保存自已产业的同时，享受“身租、庸、调一切蠲免之” 8的优待。唐代是府兵制的极盛时期，军人按其地位授予永业田，免租、庸、调、阵亡或失踪军人的家属享受同等待遇，残疾军人待遇不减。宋代的军人优抚比前朝有较大发展，且成系统。宋面对北方少数民族政权的威胁，奉行“养兵”政策。宋实行的是募兵制，所募军兵均发给军俸。军官按军阶差给，土兵分上中下三等，多的一贯钱，少的三十文。军俸以外，还有名目繁多的补贴，宋规定招募的军人要在面上刺字，以防逃离，刺字以后即发给衣屦、缗钱，谓之“招刺利物”。每月月初要发给银鞋钱，冬季发柴炭钱，军
21、队调动时给军转钱，在苦寒地区服役特赐絮襦袄，戌岭南守戌者另加月俸。每年的清明、端午、冬至节有特支。每隔三年举行一次郊祀大典，祀典时有恩赏。到南宋后期还有婚嫁钱，义士军有军装钱、赡家粮。“军身出外，老小在家，生卷、家粮官给两份”。还有各种不定量的犒劳有功将士的“军赏”。以至，夏竦在省赍锡赍中说“中民十家之赋，禁卫一卒之赏”，可见宋代军人的待遇是很优厚的。 宋对伤亡军人有褒恤定制。北宋制定的军赏中，除有按官阶高低给予犒赏外，还有按军人负伤的轻重给予犒赏的规定，宋仁宗时对伤残军人的褒恤作出具体规定：“军士经战至废折者，给衣粮之半，终其身，不愿在军者给钱三十千，听自便。”9神宗时对此规定又有所调整。
22、对于老弱的军士进行妥善安置，办法大致有三，在军充当小分、剩员，或退役为民。宋史兵志载：“每岁拣禁军，有不经征战者，减充小分，小分复不任执役者，放充百姓，听其有便在京居止。”小分就是留在军中当差役，不再作战，剩员是留在军中做后勤工作，小分、剩员只支一半月俸，不愿留在军中的可以放充百姓，宋代的这些做法对后世有着相当的影响。 元是军事大帝国，元军都有俸禄，外出执勤借支的俸禄，如执勤时为国殒命，可不再偿还。阵亡的军官，其爵位可由后嗣承袭，士兵阵亡，给予抚恤。老弱军人退伍如不能自存的，规定由五服以内的亲族供养，无亲族的及亲族无供养能力的，由国家收留在“养济院”供养。 明代的兵制几经变化。明初是征兵制，中
23、间改世兵制，明末为募兵制。明代军人家属可减免徭役、租税，明洪武五年定武选法时规定：“当军家蠲其一丁徭”。明宪宗成化二年时规定：“士兵，每名量免户租六石，常存二丁贴其力役。军官，老而无子者，月给全俸，早亡而妻守寡者，月给俸二石；子患残疾，不能承袭者，月支俸三石。无子而有孤女者，月给俸五石，年至十五住支，名曰优养”。10 对作战伤残的军人，给予抚恤，洪武十六年诏：“士卒战伤，除其籍，赐复三年。”建文元年有诏：“笃废残疾者，收养济院，列支衣粮。”11由国家供养残疾军人。 明很重视对阵亡将士的抚恤祭奠，甚至由皇帝亲自设坛祭奠，洪武三年朱元璋就曾亲祭阵亡将士，至崇祯十五年，见诸于记载的皇帝亲祭就有六次之
24、多。平时每年三月清明、七月十五、十月初一日三次奉束力 祭奠阵亡官军。12 清入关后，其主要的武装力量是八旗与绿营，军人的待遇较优，特别是旗兵，待遇格外优渥，由政府特给旗地，免除赋税，月有晌银，年有岁末。绿营兵也有晌银和月米，家有婚丧喜事，有一定的赏银。 军人作战负伤，军官临时根据情况议恤，士兵头等伤恤银30两，二等伤25两，三等伤20两。随军出征的子弟，跟役，奴仆，因战受伤的，也按伤残等级给予一定抚恤。作战负伤三处以上的官员和受伤致残的士兵，不论服役长短，退休后可领取在职俸饷的一半。 对于阵亡将士，据清户部军需则例规定，武官自外委经制至提督，阵亡的按职位高低，赏银100两至800两。士兵阵亡的
25、赏银为：马兵70两，步兵50两，余丁25两。死难军官由礼、工二部议奏给予祭葬，士兵如家无直系亲属领取恤银的，则发银2两，命地方官致祭。阵亡或立功后病故士兵的子弟可以顶补，子弟年幼生活无依靠的每月发给赏银5钱，米3斗，至16岁止；子弟残疾不能谋生的，则给士兵生前半饷。 清也较重视纪念褒扬死难的官兵，雍正六年，北京崇文门内建昭忠祠，昭祀死难官兵。此后各省以至州县，都纷纷兴建昭忠，忠义、慰忠等祠宇，分别按籍贯入祀历年“忠勇作战殁身殉国”的清文武官员及偏裨士卒。此类祠宇有烈士纪念建筑的性质。 -1 ：六典2 ：六典3 ：荀子议兵4 ：吴子料敌5 ：后汉书和列帝纪6 ：三国会要兵政7 ：诸葛亮集后土8
26、：北史隋本纪9 文献通考卷152兵四10 明陆容菽园杂记卷十一11 明史兵一12 明沈榜宛署杂记 四、中国古代防灾、救济的物资储备制度仓储制 仓储制度即建立仓库储存粮食等物资，用以“调节粮价，备荒赈恤”等。是中国古代实物赋税形式下，财政体制的重要组成部分，是国家实施赈灾、济贫等社会性保障措施的物资储备制度。 仓储制度，创始于西周，据周礼地官大司徒记载：周时“遗人掌邦之委积，以待施惠；乡里之委积，以恤民之艰厄县都之委积，以待凶荒。”遇有灾荒，则“天子布德行惠，命有司发仓廪，赐贫穷、振乏绝。”不仅周王室建有仓储，各诸侯国也照例实行，齐宣王就曾“发棠邑之仓，以赈贫民”。1楚国也有“楚大饥振廪同食”，
27、的记载。2 周以后，历代都行仓储制，且不断创造发展，形式多样，名称各异，但基本功能未变。汉代始设常平仓；北齐开义仓先河；隋又创社仓；唐沿设常平仓、义仓；宋推行惠民仓、广惠仓、丰储仓；明有预备仓、济农仓；清规定州、县设常平仓、市镇设义仓，乡社设社仓。 从储备物资的来源与管理来区分，历史上的仓储主要可分为三种： 1、常平仓：是政府设置的粮仓，始创于汉宣帝五凤四年（公元前54年），朝廷采取耿寿昌的建议，在边郡设常平仓，谷贱时收储，谷贵时卖出，以调节粮价，也用于备荒赈恤。以后各朝多有沿用。 2、义仓：是政府倡导民间自办的公益性粮仓。始于北齐的“富人仓”。政府让民户交纳“义租”，在郡县设仓储存，防备灾荒
28、，到隋时义仓成为定制，唐时盛行。以后历朝也多有设立，清时规定义仓设在市镇。 3、社仓：是政府倡导，民间自办，以设在社里为主的互助性备荒赈济仓储。由隋代的长孙平首创，其于开皇年间，“奏令民间每秋家出粟麦一石已下，贫富差等，储之闾巷，以备凶年。”3宋代大儒朱熹曾大力提倡社仓，并倡导订立了一套较完备的社仓管理法。明代嘉靖年间，曾“令各地设社仓，以二十三家为一社，处事公平者为社正，能书算者为社副”。4清康熙二十四年令各州县于各村庄设社仓，收贮米谷。雍正七年曾明令重申，社仓只准民办，禁止官府插手。 历史上“义仓”与“社仓”名称经常互用，其做法也基本上是民办为主，存粮用于荒年赈济，或贷作种子，秋收偿还。但
29、此类仓储常为豪绅勾结官府，予以把持，甚至成为民间的额外负担。 中国历史上的仓储制度是较为发达的，除上述三种主要的赈济性仓储外，还有储备朝廷供奉物资及官禄、军响等的太仓、正仓、军仓等。这些仓储是国家的主要财政性储备，但它们一般也负有在荒年赈济的职能。 中国古代的社会性保障政策与实践，是一定历史条件下的产物，在剥削制度下，作为统治阶级维护社会稳定，巩固国家政权的一种政策，必然会打上剥削制度的烙印，它总是把赈灾济贫的社会性保障看作是，统治阶级的“恩赐”，它并不可能真正保障贫苦民众的基本生活，尤其是社会动荡、政权更迭，统治秩序失控的时期，那些社会性保障措施往往名实俱废，人民处于水深火热之中，而无处求告
30、。即使在社会相对稳定的时期，也会因吏治的败坏，官绅的勾结，在实行时流弊丛生。 但另一方面还必须看到，中国古代的社会性保障政策与实践，有着丰富的内容，完整的体系，创造了一系列的制度与方法，而且绵延几千年不绝。对中国古代经济的发展，社会的稳定确实起到了一定的积极的历史作用，对世界社会保障制度的发展有着不可磨灭的历史性贡献，是人类文明十分宝贵的一份历史遗产。 -1 ：孟子尽心篇2 ：春秋左传文公十六年3 ：隋书长孙平传4 ：明政统录 第二节 中国近代的社会保障一、晚清时社会性保障政策的新变化 鸦片战争以后中国社会发生了急剧的变化，西方殖民主义的入侵，使中国成了半殖民地半封建社会。随着外国资本及政治、
31、文化、宗教、军事势力的大举渗入，中国传统的社会结构在外来势力的强制作用下，开始分解，新的经济因素与社会因素逐渐出现。十九世纪四十年代外资在通商口岸设厂修造船舶等，由此产生了中国最早的工业无产阶级。十九世纪六十年代，洋务运动兴起，洋务派创办了一批近代军事与民用工业。与此同时民族资本也在外国资本与封建主义的重重压迫之下，开始投资设厂，办起了民族工业。资本主义生产关系和资产阶级逐渐成为中国社会发展的新因素。由于中国近代工业和资本主义是在半殖民地半封建社会的条件下生长的，有着天然的软弱性，无论是资产阶级的维新变法还是武装革命，其结果都没能根本改变半殖民地半封建社会的性质。 但是晚清所发生的社会变化，毕
32、竟是中国社会深层次的结构性变化，影响着社会生活的各个方面，在社会生存保障的领域里，虽然由于封建土地关系，还在经济生活中占据主导地位，因此传统的家庭保障依然是最主要的生存保障方式，清王朝作为封建统治阶级的政治代表，所实施的荒政、济贫、优抚等社会性保障措施，也跳不出历代王朝的传统政策的框框，而且由于内忧外患交加，这些政策和措施的实行，有时连形式也顾不及，更谈不上有什么实效。但是，社会变化的冲击波与正在生长的近代工业及社会新因素，又必然会对保障方式、保障政策产生不以人的意志为转移的客观影响。这就导致了在晚清社会性保障方面出现了一些与社会特征相适应的新变化。 1、外国慈善机构的进入，引进了近代慈善业
33、十九世纪中叶以后，随着中国逐渐沦为半殖民地，国门洞开。在外国资本及外国的政治、文化、宗教势力不断进入中国的同时，与宗教组织有着传统密切关系的西方慈善机构和慈善事业也开始进入了中国，成为中国近代社会保障发展中的一个特殊现象。 外国传教士到中国，结合传教开展行医等慈善活动，早在鸦片战争以前就有。鸦片战争以后，传教活动逐渐在中国取得合法地位，与传教相结合的慈善医院、慈幼机构等，开始大量出现。在一些地区发生重大自然灾害时，也有传教士和教会慈善机构介入赈灾。外国慈善机构进入中国，是西方资本主义东渐的一种方式，但同时也把近代西方的慈善业引入了中国。 外国教会在中国开办慈善医院是外国慈善机构进入中国后一项主
34、要的慈善活动。早期的教会医院一般不收费，开支主要靠募捐，进入20世纪以后，医院开始实行收费，只对少数贫病者免费施医给药，特别对有钱的病人收取高额的医药费，以贴补给贫病者的慈善医疗。据统计，从1835年到1949年的100多年间，外国教会医疗机构在华先后共设有2.5万张病床，投入经费约5000万美元，每年约有400名外国医护人员在这些医院工作。在这些医院里一般还设有专职神甫或牧师，在开展医疗业务的同时向病人传教，让病人特别是接受慈善治疗的贫病者皈依教门。 外国教会另一项主要的慈善活动是开办各类慈幼机构，包括育婴堂、幼稚园，孤儿院，盲童学校，聋哑学校等，其中以育婴堂、孤儿院为多，主要是收养孤儿和弃
35、儿。育婴堂的死亡率一般都较高，少数幸存下来的孩子，到6岁转到幼稚园，教养一年，再送入孤儿院，直到成人，在孤儿院里孤儿要学习做工，完不成要受处罚。在教会慈幼机构里，孩子们从小就要受宗教思想的灌输，成人后也要与信教的教徒结婚。 中国是个自然灾害频发的国家。晚清时也有外国传教士和教会机构介入赈灾活动的，他们在灾区发放救灾的物资，了解灾情，编篡灾情报告。在介入赈灾的同时，有的帝国主义势力就利用赈灾活动，进入灾区勘察地形和矿藏资源，收集经济、社会情报，甚至低价收买灾民土地，盘剥灾民。 西方教会从事慈善事业有着悠久的历史，鸦片战争后，外国教会慈善机构大量进入中国，这是近代中国社会变迁的产物，这一历史现象的
36、出现，既反映了近代中国随着社会结构的变化，传统保障方式要向社会化保障方式转变的客观要求，同时也反映出这种转变在近代中国所具有的半殖民地半封建的社会特征。 2、历史上第一个民政部的设立 “民政”一词始见于唐代，但它作为国家对国内一部分社会行政事务的管理，自国家产生便存在了。到了清末，由于社会结构的变化及受西方社会管理和政治思想的影响，资产阶级维新派在维新变法时，提出要设立独立管理民政的政府机构。康有为主张朝廷设立民政局，地方设民政分局。戊戌政变以后，变法是失败了，但其影响仍然存在。二十世纪初在资产阶级革命浪潮不断高涨的形势下，清廷被迫宣布“预备立宪”，派五大臣出国考察宪政，回国后五大臣之一的瑞方
37、奏请，设“为民治事”的内务部。1906年11月6日，清廷颁布清帝厘定官制谕正式定名设“民政部”。这是中国历史上第一个独立的管理民政事务的中央政府机构。 清末的民政部与历史上的民政兼管机构，无论其职掌范围和业务内涵上都已发生了很大的变化，与以后的民政机构也不全相同。清末民政部，是在原巡警部的基础上，加入原礼、工、户、吏部的部分业务。其职掌包括：地方行政、户口户籍、救灾救济、卫生防疫、营缮公用、警政治安、风俗社教、疆里版图等，地位仅次于外务部，是当时的第二大部。民政部下设承政、参议二厅，民治、警政、疆里、营缮、卫生五司，在民治司下设有专门的保息科，主管业务有：官办绅办的育婴、抚恤、济良等局及其它慈
38、善事业；各地水旱偏灾及其它变故的善后赈济；国内移民、拓值等事宜。 清末民政部的设置是对传统民政兼管机构的变革，是当时社会存在着建立必要的社会保障机制要求的反映。并为以后民政机构的设立提供了样本，在中国民政管理发展史上有一定的意义。 3、恤荫恩赏章程和退伍兵暂行办法章程的制定 辛亥革命前夕，清王朝已处于风雨飘摇之中，为了保住摇摇欲坠的统治地位，清廷仿效日本陆军，编练“新军”，并制定了中国历史上第一部较为完整的优抚法规宣统二年颁布而未及实行的恤荫恩赏章程；和中国第一部士兵的退伍法规退伍兵暂行办法章程。对军人死亡、伤残的抚恤作了具体的规定：国家对阵亡、伤亡、因公殒命、积劳病故、临战受伤的军人分别情况
39、，给予享有世职、荫监、恩恤金等待遇和荣誉。士兵服役满3年可退役，服续备役等。 这二个章程的制定，虽是清政府的自救政策，但它们在中国历史上第一次以比较完整的单项法规形式，规定了军人的退伍和优抚办法，这是军人社会优抚保障的历史性新变化。 二、民国时期的社会保障 辛亥革命推翻了帝制，建立了民国，是旧民主主义革命的一次伟大胜利，但革命的果实不久便被北洋军阀篡夺，中国社会半殖民地半封建的性质并没有改变。 民国时期，资本主义和近代工业有了进一步的发展，特别是无产阶级开始登上了政治舞台，诞生了中国共产党，中国进入了新民主主义革命的历史阶段。建立适应工业发展需要和维护劳动者利益的社会保障制度有了更为强烈的时代
40、要求。尽管北洋军阀与国民党政府的反动统治十分腐败、黑暗，新老军阀连年内战，不顾人民死活。但是由于党领导的工人运动和人民革命斗争，把争取和维护劳动者基本生存保障权利始终作为一项重要的斗争目标，迫使政府和一些企业不得不正视建立社会保障的要求，制定和颁布了一些有关社会保障的法规，实施了一些社会保障的项目与措施。 1民国时期的社会保险 社会保险是现代工业经济条件下，维护劳动力再生产的必要保障项目，是现代社会保障制度的主干。在民国以前，中国还谈不上有什么社会保险。近代中国工人深受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的剥削压迫，劳动时间长，工资微薄，劳动条件恶劣，工伤事故经常发生。工人一旦丧失劳动能力，得不到
41、任何保障。 中国共产党成立后就把争取和实现社会保险作为工人运动的一项重要斗争目标。1921年党刚诞生，就设立了中国劳动组合书记部。1922年5月在劳动组合书记部的领导下，于广州召开了全国第一次劳动大会，会议号召全国工人进行劳动立法斗争，要求北洋政府颁行劳动法实施社会保险。拟定了劳动立法原则和劳动法大纲两个文件，作为斗争的纲领。首先响应全国劳动大会号召的是唐山铁路、矿山、纱厂和水泥厂等的工人。各厂的工会联合成立了唐山劳动立法大同盟，组织示威游行，要求实行社会保险。继而郑州铁路工人和长沙等地的工人也纷纷响应。在工人运动的压力下，英商开采煤矿于1922年被迫为工人建立工伤保险，规定：“工人在受雇期间
42、，因受伤不能工作，应由矿务局担负医药费，并酌情津贴。”1 1925年，青岛各日商纺织厂，在纺织工人举行罢工斗争的压力下也被迫实行了工伤保险。同年全国第二次劳动大会召开，大会决议案中再次提出：“应实行社会保险制度，使劳动者在疾病、伤亡、失业以及女工生育时得到生活保障。”2其后的第三、第四次全国劳动大会也都提出了实行社会保险的要求。 1927年大革命失败，国民党政府上台。1929年11月，全国第五次劳动大会在上海召开，大会通过了中华全国工人斗争纲领，要求国民党政府举办社会保险，对劳动者在患病、伤残、老年、失业时给予生活保障，保险费由政府和资方负担。12月30日国民党政府社会部制定了关于工人津贴及抚
43、恤的规定，即国民政府制定的工厂法的第45条。规定于1931年3月1日正式公布生效，1932年又作了修改。但这些规定并没有能真正得到实行。 2民国时期的“灾政” 救灾历来是政府承担的一项重要的社会保障职责。民国时期，由于战乱不断，社会动荡，防灾设施失修，民生凋蔽，抗灾的能力丧失殆尽，自然灾害和饥荒十分严重。为了缓和社会矛盾，民国政府也不得不实行一些救灾措施，但一般都收效甚微，由于政治腐败，大小军阀、贪官污吏们甚至利用灾政，大量贪污挪用救灾经费，用赈灾款购置军火的有之，用堤防款做鸦片生意的有之，灾政中黑幕重重。 北洋政府的主要赈济机构是内务部附设的赈务处，负责全国赈务。赈灾的办法主要采用蠲缓，平粜
44、、施与、工赈、遣送等。赈款来源主要由中央财政拨给和地方省、县分别筹集与募捐，为了鼓励社会捐款救灾，北洋政府内务部于1913年和1914年发布了灾赈奖章条例和义赈奖劝章程，以拓展赈灾经费的来源。1914年北洋政府还颁布了勘报灾歉条例，规定地方勘报灾伤，如县知事不按时限报灾或以轻报重，以重报轻者，都要给予处罚。 国民党政府在南京建立后，于1929年成立了赈灾委员会，1930年改称为赈务委员会，隶属于行政院。各省也建立相应的机构赈务会，由省政府、省党部及民众团体组成。国民政府实行的救灾措施主要是：在无灾荒时兴修水利、造林、垦植和储谷等。在灾荒发生时进行急赈、平粜及以工代赈等。抗战时期还增加了小本贷款
45、和治疫等措施。急赈一般是发放救灾食品与衣物。为流入城镇的灾民开办粥厂等。国民政府较为重视工赈，它既能收工程之效、又可解决部分灾民的生计。救灾款项的来源，在1930年国民政府公布的救灾准备金法中规定：中央政府每年从经常预算收入总额中拨出10%作为中央救灾准备金。省级政府每年从经常预算收入总额中拨出20%作为省的救灾准备金。遇有非常灾害，市县无力救恤时，以省救灾准备金补助，不足再以中央救灾准备金补助。 3民国时期的福利救济 在社会福利救济方面，国民政府的主管机构是内政部和社会部，地方主管救济事务的机构，省为民政厅和建设厅，县为县政府的民政科或社会科。救济项目主要包括：济贫、贷款、施医、丧葬等。1928年国民政府内政部发布了一个各地方救济院规则，规定各省、市、县及有条件的乡镇设立救济院，教养无自救能力的老、幼、残废者。救济院分设养老所、孤儿所、残废所、施医所等，各地原有的慈善机构或各地因特殊情况所需还可设立妇女教养所、游民感化所、贫民习艺所等，这些机构隶属于救济院管理。据1930年统计，当时全国共有救济院830多所，收养者约10万余人