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1、第 27 卷第 6 期 2017 年 12 月 中国环境管理干部学院学报 JOURNAL OF EMCC Vol.27 No.6 Dec. 2017 10.13358/j.issn.1008-813x.2017.06.02 环保社会组织发展的制度安排与前景展望 （北京工业大学 邢宇宙 人文社会科学学院， 北京 100124） 摘 要： 环保社会组织是我国生态文明建设和绿色发展的重要力量。 2017年环保部和民政部 发布了 关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见， 该意见不仅体现了新 时代 “五位一体 ” 总体布局和 “五大发展 ” 理念的要求， 也融入了多元共治的环境治理思想 及实
2、践经验， 在制度安排上从注册登记、 扶持政策、 监管体制和能力建设等方面为环保社会 组织管理体制和发展格局指明改革方向， 未来通过各级政府部门的推进落实， 社会组织发展营造良好的制度环境。 关键词： 环保社会组织； 注册登记； 扶持政策； 监管体制； 能力建设 有助于为环保 中图分类号： X-2 文献标识码 ： A 文章编号： 1008-813X（ 2017） 06-0007-04 The Institutional Arrangements and Prospect of Xing Yuzhou ENGO in China （ College of Humanities and Social
3、 Science, Beijing University of Technology, Beijing 100124, China） Abstract： ENGO is an important force for the ecological civilization construction and green deve- lopment in China. In 2017 the Ministry of Environmental Protection and the Ministry of Civil Aff- airs released a policy on strengtheni
4、ng and guiding the development of ENGO, which reflects not only the requirements of the new era, but also the thought and practice of co-governance for envi- ronmental management. This policy includes many institutional arrangements, such as registration, support policy, regulation system and capaci
5、ty building, to guide the reform of ENGO management system in future. Key words： ENGO, registration, support policy, regulation system, capacity building 党的十九大报告首次提出： 加快构建政府为 主导、 企业为主体、 社会组织和公众共同参与的 环境治理体系。 2017 年年初， 环保部和民政部 发布了 关于加强对环保社会组织引导发展和规 范管 理的 指导 意见 （环宣 教 2017 35 号） （以下简称 指导意见）。 这是继 2010 年环
6、保部 出台 关于培育引导环保社会 组织有序发展的指 导意见 （环发 2010 141 号） 之后， 第二次 针对环保社会组织出台的政策性文件， 也是首次 由环保部和民政部两部委联合出台的相关文件。 与 2010 年相比， 此次 指导意见 延续了引导 环保社会组织健康发展、 有序参与环保事物的基 本原则。 但是意见出台的背景已经发生了变化， 它不仅体现了新的时代要求和发展理念， 也融入 了大量实践经验， 明确提出了引导管理和规范发 展环保社会组织的指导思想、 基本原则、 总体目 收稿日期： 2017-11-05 基金项目： 教育部人文社会科学研究青年基金项目 多元共治视角下社会组织参与环境治理的
7、机制研究 （ 15YJC840039） 作者简介： 邢宇宙（ 1984- ）， 男， 湖北巴东人， 毕业于南京大学社会学专业， 博士， 讲师， 主要从事社会组织与社会治理研究。 万方数据 8 环境管理 中国环境管理干部学院学报 2017 年 12 月 标 和主 要 任务 ， 即到 “十 三 五 ” 收 官之 年 的 我国环境治理体系包括环境政府管制、 2 环境 2020 年， 构建健全的 环保社会 组织管理 体制， 市场调节和环境社会治理 。 近年来环境法治进 并形成良好的发展格局。 程稳步推进， 如新修订的 环境保护法 被称之 1 环保社会组织发展的宏观政策背景 为 “史上最严 ”， 还有
8、环境保护公众参与办法 2016 年 8 月中共中央办公厅、 国务院办公 等一系列法规和政策文件构建了社会力量参与环 厅印发了 关于改革社会组织管理制度促进社会 组织健康有序发展的意见， 这是未来一段时期 境保护的制度框架。 建设融入经济建设、 十八大报告提出将生态文明 政治建设、 社会建设、 文化 我国社会组织发展的纲领性文件， 指导意见 建设各方面和全过程， 因此， 在生态文明建设和 可视为专项领 域落实两办意见的政策性文件。 在 环境治理体制与社会治理体制之间应加强协同， 指导思想上， 一方面是党的十 八大以来确立了 探索市场、 协商、 倡导和赋权等机制， 3 协调不同 “五位一体 ” 的
9、总体布局， 将生态文明建设提升 治理主体间的利益格局和关系 。 到重要地位， 逐步推进生态文明制度建设， 十八 2.3 表现为社会组织在环境治理中的协同作用 届五中全会进一步提出 “创新、 协调、 绿色、 开 面对环境问题时， 一些地方政府、 企业与社 放、 共享 ” 的发展理念， 绿色发展是未来一段时 会组织之间探索构建良性互动关系， 发挥社会组 期经济社会发展的重要理念之一； 另一方面是党 的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理 能力现代化的目标， 突出强调 创新社会治理体 制， 推进社会组织体制改革， 将社会组织作为社 会治理的重要主体， 发挥其在公共事务治理中的 功能。 因此近年来
10、在制度设计层面， 为加强管理 和规范发展， 社会组织管理体制正在经历一系列 变革。 在前述两办 意见发布后， 2016 年 9 月 1 日施行 慈善法 及其配套政策， 2017 年 1 月 1 日施行的 境外非政府组织境内活动管理办法 和正在修订的社会组织三大条例等， 构成了我国 社会组织管理体制的法律和制度框架， 也是此次 指导意见 出台的宏观背景。 2 环境保护多元共治的理念与实践基础 指导意见 融入了环境保护中多元主体协 同共治的理念与实践。 “十二五 ” 时期以来， 我 国开始探索加强政府与环保社 会组织之间的联 系、 协调与合作， 推动建立全民参与环境保护的 社会行动体系， 体现了
11、“多方参与、 共同治理 ” 的 理念 ， 在实践中表现为多个层面。 2.1 表现为政府部门间的协同共治 环保事务本身涉及到众多政府职能部门， 虽 然推动 “社会公众和环保社会组织参与 ” 的职责 归口到环保宣教部门， 但实际上环保社会组织的 管理与服务等职能涉及环保、 民政等诸多部门。 因此， 政府部门之间的协同非常重要， 此次两部 委联合出台 指导意见 也是在前期调研基础上 部门协同的产物。 2.2 表现为政府、 市场与社会机制之间的协同 共治 织在环境治理中的协同作用。 比如在河湖管理中 推行党政负责人担任河长的同时， 探索公众 和环 保组织参与的民间河长制； 在垃圾分类工作中政 府积极与
12、致力于垃圾议题的社会组织展开合作， 通过社区试点加以推动； 在黑臭水体治理中环保 部与公众环境研究中心的信息平台对接， 推动公 众监督和参与。 此外， 不仅一些高污染企业主动 寻求环保社会组织的支持， 开展对话和协商解决 环境问题， 一些环保社会组织也开始积极与企业 或行业组织共同探索共治的机制， 如阿拉善 SEE 基金会、 中诚联盟、 全联房地产商会与部分房地 产开发商发起的房地产行业绿色供应链行动， 环 保组织福建绿家园、 兴业银行共同推动的绿 色信 贷等。 这些环保社会组织的探索也构成了 指导 意见 的实践基础。 3 推动环保社会组织发展的制度安排 在前述背景下， 环保社会组织面临的政策
13、环 境与现实需求发生了变化， 因此需要通过管理体 制改革加以回应， 更好地引导发展和规范管理。 相比 2010 年的 关于加强对环保社会组织引导 发展和规范管理的指导意见， 此次意见中的制 度安排更为具体， 释放了极大的政策空间， 并提 供了有效的政策工具。 3.1 混合登记管理体制 指导意见 明确环保社会组织实行双重管 理与直接登记并存的混合登 记管理体制。 长期以 来我国社会组 织秉持双重管理与分类发展的策 略， 一些生态环保类社会组织在注册登记上存在 困难， 使得业务主管单位和业务范围的选择存在 “变通 ”， 如业务主管部门不仅包括环保部门， 还 万方数据 1 2017 年第 6 期 邢
14、宇宙 环保社会组织发展的制度安排与前景展望 9 有发改委、 科委、 科协等政府部门和群团组织。 等信息技术的发展， 以及对于社会组织信息公开 从 2013 年两 会明确表示放开行业协会商 会类、 工作的推动， 可以发挥信息平台等在监管中的作 科技类、 公益慈善类、 城乡社区服务类四类社会 4 用。 具体而言， 指导意见 要求推进 “民政部 组织的登记， 逐步形成混合登记管理模式 。 不 门社会组织管理信息系统 ” 和 “各级环保部门环 过虽然 指导意见 打破双重管理体制， 有助于 保社会组织数据系统 ” 建设， 因此需要在系统的 扩大环保社会组织的登记入口， 但是 作为改革方 向的直接登记必须
15、是 “符合条件的环保 社会组 织 ”， 除了程序上要征求环保及 相关部门意见， 或者组织专家进行评估外， 此处的 “条件 ” 指向 并不明确， 操作上存在模糊地带。 实际上一些出 台社会组织直接登记办法或执行此项政 策的地 方， 也遇到分类认定难以把握的情况， 有待地方 在政策制定和执行中加以解决。 3.2 购买服务为主的扶持政策 指导意见 提出对于环保社会组织的扶持 政策以购买服务为主。 近年来购买服务已经成为 各地政府职能转移、 创新公共服务供给方式、 支 持社会组织发展的重要 政策工具之一。 2016 年 12 月， 财政部民政部正式印发了 关于通过政 府购买服务支持社会组织培育发展的指
16、导意见， 指导意见 也强调重点工作是政府购买服务的 指导性目录、 遴选机制、 监管机制、 激励和约束 机制等。 此前环保部曾讨论制定 关于做好政府 购买环保服务工作的指导意见， 但是尚未正式 出台， 因此需要在 指导意见 的基础上对于利 用专项资金购买社会组织服务做出具体安排， 同 时意见中还指出有条件的地方申请财政 资金支 持， 因此一些财力相对充裕的地方可以利用现有 的公益创 投等形式， 或是积极推动购买服务政策 的出台， 对环保社会组织的自身发展和项目都予 以扶持。 3.3 综合监管体制与信息化手段 指导意见 提出构建环保社会组织的综合 监管体制。 当前构建和完善法律监督、 政府监 督、
17、 社会监督、 自我监督相结合的综合 监管机 制， 是近年来社会组织管理体制改革的重要内容 之一。 指导意见 在政府监管方面， 明确了环 保部门、 民政部门各自的职责分工与配合要求； 在自我监督方面， 强调环保社会组织联合建立服 务标准、 行为准则、 信息公开和行业自 律规则 等； 在社会监督方面， 包括新闻媒体和 社会公 众。 总之， 在实现环保社会组织依法自 治的同 时， 建立政府和社会多元主体共同参与的监督机 制。 此外， 从监管手段来看， 随着近年来互联网 统计口径上进行协调和对接， 以便于真正做到信 息共享和发挥基础保障作用。 3.4 从组织治理到专业能力建设 指导意见 提出从组织治理
18、和专业水平两 个方面推进能力建设， 一是完善内部治理结构， 强调社会组织以章程为核心的法人治理， 推动环 保社会组织依法自治； 二是专业能力建设， 特别 强调 “要充分利用在 环保领域的资 源和专业优 势， 开展对环保社会 组织的业务指导、 人员培 训、 政策咨询、 智力引进、 服务购买等 工作 ”。 从发挥环保社会组织作用的角度来看， 指导意 见 不仅强调其参与生态文明建设和环境保护事 务的渠道和能力， 也 重点提到开展环境公益诉 讼， 环保社会组织 “走出去 ”， 这与当前我国环 境法治的推进、 参与全球环境治理， 以及一带一 路等制度建设与国家战略密切相关， 因此一些环 保社会组织还应增
19、强法律、 对外交流与合作等方 面的专业能力。 3.5 多部门协同的工作机制 此次 指导意见 的突 出特点之一是专门提 出了组织实施的工作机制， 首先是明确了环保部 门和民政部门的主体责任， 其次是各个部门之间 的协调配合， 比如前面提及的环保社会组织登记 审查、 购买服务政策等， 此外也提出环保部门和 民政部门要建立与发展改革、 科技、 财政、 国土 资源、 水利、 农业、 林业等部门的沟通机制。 由 于环保事务涉及到众多政府职能部门， 在这些部 门之间建立长期有效的合作机制， 将有助于推动 指导意见 中的制度安排进一步落实。 4 环保社会组织管理体制改革的展望 总体而言， 指导意见 在支持和
20、 培育、 管 理和服务等方面做出 的制度创设和工作机制安 排， 都有助于为环保社会组织发展及其作用实现 营造良好的制度环境， 但是也存在若干不足： 一 是对于环保社会组织 的界定和类别划分较为模 糊， 在政策执行中可能带来不确定性； 二是存在 一些政策空白点， 比如官办社会组织的转型， 尤 其是一些环保类行业协会和学会未来的发展， 又 如境内社会组织与境 外非政府组织之间的合作 万方数据 10 环境管理 中国环境管理干部学院学报 2017 年 12 月 等， 因为在两者互动频繁的趋势下， 公安与民政 之间的跨界融合。 总之政府相关部门对环保社会 系统可以考虑共同搭建一个 “有序分工、 5 规范
21、合 组织发展现状及趋势的正确认知， 有助于引导和 作 、 协 同 互 助 ” 的 工 作 平 台 ； 三 是 创 新 性 支持政策真正发挥作用。 不足， 比如慈善信托这类在实践中已经出现的形 再次， 指导意见 的实施重点是发挥各级 式没有涉及。 尽管如此， 指导意见 还是从政 政府 部门在环 保社会组织能力建设中的推动作 策方向上弥补了顶层设计不足、 制度建设落后的 用， 尤其是提升其与政府部门、 企业以及组织之 局面， 接下来则是推动各地对于意见的落实。 间的合作能力。 近些年环保部通过开展培训、 座 首先， 两部委应建立推动 指导意见 转化 谈交流、 征集意见等加强与环保社会组织的联系 为
22、地方政府部门实施方案或意见的机制， 让制度 与沟通， 并通过政府购买服务的方式， 扶持部分 安排得以落地， 因为许多环境事务是所在地的污 染监督、 环境教育和生态文明宣传等； 且绝大多 数环保社会组织也是在所在地开展项目和活动。 过去几年来的地方实践表明， 目前地区之间环保 社会 组织的发展存在不平衡， 地方政府相关部门 在管理政策、 支持力度上存在较大差异。 此外， 环保和民政两个部门的基层队伍人员往往紧张， 因此组织的注册登记、 购买服务等制度和政策实 施需要加强部门协同， 创新工作 机制和工作方 法， 破解管理中存在的体制困局， 建立不同部门 之间常态化的沟通、 协调和合作机制。 其次，
23、 指导意见 的实施需要尊重环保社 会组织作为社会组织的主体地位， 遵循社会组织 发展的一般规律。 虽然我国环保社会组织的专业 化道路已经开始， 但是总体上仍处于初步发展阶 段 。 一些环保 社会组织近年来在组织化、 职业 化和专业化等方面， 表现出了回 应专门环境议 题、 资源动员和公众动员的能力。 比如一些组织 关注的议题更为聚焦， 包括垃圾 分类、 海洋保 护、 水保护、 污染防治与环境信息公开等， 不同 于以往因为某些事件的 “应急 ” 而动， 而是相对 常规化的开展项目， 形成较为稳定的工作手法和 模式。 同时所在地的社会组织也加强了与公众之 间的联系， 在动员公众参与和扩大社会基础等
24、方 面有更多创新做法。 此外， 一些机构积极探索组 织形式的创新， 比如环保领域的社会企业， 以及 环境保 护与健康、 减贫与发展、 教育等关联议题 环保社会组织开展污染防治项目。 同时一些地方 政府环保部门也在积极推动， 比如广东通过每年 召开环保社会组织年会， 搭建学习、 沟通和交流 的平台； 又如浙江采用购买服务的方式， 既支持 了组织发展， 提升专业能力， 也使得环境问题得 到 很好的解 决 ； 又 如贵 阳清镇 委托第 三方监 督企业和政府， 探索政府与社会组织合作的 “非 对抗环境社会治理 ” 模式。 未来各地政府还有望 利用财政专项 资金推动购买环保社会组织服务 等， 从而使得政
25、府、 社会组织、 企业与公众这些 主体之间的合作更为多元， 创新多方参与合作共 治的模式。 参考文献 1 王名，胡英姿 .探索政府与环保社会组织的合作共治 J.环境保 护， 2011（ 12）： 29-31. 2 王华，郭红燕 .国家环境社会治理工作存在的 问题与对策建议 J.环境保护， 2015（ 21）： 38-42. 3 王名，邢宇宙 .多元共治视角下我国环境治理体制重构探析 J. 思想战线， 2016， 42（ 4）： 158-162. 4 马庆钰，廖鸿 .中国社会组织发 展战略 M.北京 ：社科文献出版 社， 2015： 331. 5 赵环，高丽 .整合式吸纳 :在华境外非政府组织管理的机制创新 及其实践 J.社会工作与管理， 2017（ 2）： 58-63. 6 林红 .我国民间环保组织发展的历时和共时向度 J.中华环境， 2016（ 8）： 40-43. 7 虞伟 .五 水共 治 : 水环 境治 理的 浙 江实 践 J.环 境 保护 ， 2017 （ Z1）： 104-106. （编辑：周利海） 6 7 万方数据