新环保法实施背景下江西环境执法的现状及完善对策研究.doc

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1、 一一盟！塑 新环保法实施背景下 江西 环 境 执 法的 现 状 及 完善 对 策 研 究 谢 丹 【提 要】新 环保 法实 施以 来， 江西 结合 地方实 际， 从开 展环 境执 法专 项行 动、加 强与 司法 的联 动、 规范 环境 执法 行 为 、 加 强 公 众 监 督 四 方 面 加 强 了 环 境 执 法 工 作 为 江 西 环 境 资 源 的 保 护 和 江 西 生 态 文 明 建 设 各 项 目 标 的 颇 刹 实 现 提 供 了 法 治 保 障 但 还 存 在 一 定 不 足 ， 需 要 从 构 建 环 境 联 合 执 法 协 同 机 制 、 积 极 探 索 省 以 下 环

2、保 机 构 监 测 监 察 执 法 垂 直 管 理 制 度 、 创 建 各 级 环 保 督 政 问 责 机 制 等 方 面 予 以 完 善 。 【关键词新环保法；环境执法；现状；完善对策 作者简介】谢 丹（ 一 ）， 女 ， 江西 省 社 会科 学 院 法 学所 助 理 研究 员 ， 研究 方 向 为环 境 法 研 究。 （江 西 南 昌 基 金 项 目 江 西 省 社 会 科 学 院 年 理 论 创 新 工 程 课 题 “ 江 西 推 行 新 环 保 法 的 现 状 与 对 策 建 议 ” 年 是 新 环 保 法 实 施 元 年 。 新 环 保 法 的 实 施 对 保 护 和 改 善 环 境

3、 ， 防 治 污 染 和 其 他 公 害 ， 保 障 公 众 健 康 ， 推 进 生 态 文 明 建 设 促 进 经 济 社 会 可 持 续 发 展 具 有 重 要 意 义 。 新 环 保 法 在 原 有 环 保 法 的 基 础 上 作 了 大 幅 修 订 ， 从 原 有 四 十 七 条 的 内 容 扩 充 到 七 十 条 ， 并 赋 予 环 保 部 门 和 其 他 负 有 环 保 监 督 管 理 职 责 的 部 门 更 多 的 执 法 权 限 ， 包 括 查封 、 扣 押 强制 执 行 权 、按 日 连 续 处罚 权 、 责 令限 制 生 产 、 停 产 整 治 权 、 移 送 公 安 机

4、关 处 以 行 政 拘 留 等 权 限 ， 新 的 执 法 权 限 的 赋 予 为 严 格 环 境 执 法 提 供 了 强 有 力 的 支 持 ， 环 保 部 门 执 法 孱 弱 的 形 象 得 到 改 观 。 在 新 环 保 法 实 施 的 大 背 景 下 ， 江 西 结 合 地 方 实 际 ， 以 空 前 的 力 度 开 展 了 环 境 执 法 行 动 形 成 一 定 威 慑 力 ， 为 江 西 环 境 资 源 的 保 护 和 江 西 生 态 文 明 建 设 各 项 目 标 的 顺 利 实 现 提 供 了 法 治 保 障 。 一、 江 西 环 境执 法 的 现 状 新 环 保 法 实 施

5、以 来 ， 江 西 环 保 部 门 为 加 强 环 境 执 法 采 取 了 诸 多 有 效 措 施 ， 特 别 是 从 开 展 环 境 执 法 专 项 行 动 、 加 强 与 司 法 的 联 动 、 规 范 环 境 执 法 行 为 、 加 强 公 众 监 督 四 方面 加 强 了 环 境 执 法 工 作 。 （一 ） 开 展 环 境 执 法 专 项 行 动 年 全 省 组 织 开 展 了 清 理 阻 碍 环 境 监 管 执 法 的 “土 政 策 ”、 环 境 保护 大 检 查 、划 分 环 境监 管 网 格和 清 理 违 法 违 规 建 设 项 目 四 个 专 项 行 动 。 截 至 年 月

6、底 ， 全 省清 理 “ 土 政 策 ” 个 ； 共 出 动 执 法 人 员 人 次 ， 排 查 企 业 家 排 查 出 问 题 企 业 家 ， 占 排 查 企 业 的 ， 对 检 查中 发 现 的问 题 企 业， 采 取 关 停取 缔 家 、 限 期 治 理 整 改 ） 家 、 责 令 停 产 家 、 责 令 停 止 建 设 家 其 中 。 立 案 查 处 违 法 案 件 起 ， 罚 款 万 元 ； 排 查 出 违 法 违 规 建 设 项 目 个 预 计 年 底 前 可 全 面 完 成 清 理 工 作 ： 市 、 县 全 部 完 成 环 境 监 管 网 格 划 分 ， 以 乡 镇 、 街 道

7、 或 工 业 园 区 为 基 础 ， 全 省 共 划 分 个 单 元网 格 实 现 环境 监 管全 方 位、 全 覆盖 。 （二 ） 加 强 与 司 法 的 联 动 为 进 一 步 加 大 环 境 保 护 力 度 有 效 预 防 环 境 污 染 和 依 法 惩 治 污 染 环 境 的 违 法 犯 罪 行 为 ， 有 效 整 合 行 政 和 司 法 资 源 形 成 打 击 环 境 违 法 犯 罪 行 为 的 强 大 合 力 ， 省 环 保 厅 联 合 省 高 级 人 民 法 院 、 省 人 民 检 察 院 和 省 公 安 厅 印 发 了 关 于 加 强 环 境 行 政 执 法 与 刑 事 司 法

8、 衔 接 配 合 工 作 的 实施 意 见 ，明 确 了 联 席会 议 、 常 设联 络 员 、 重大 案 件 会 商 督 办 等 三 项 工 作 制 度 ， 确 立 了 执 法 联 动 、 案 件 移 送 、 紧 急 案 件 联 合 调 查 、 案 件 信 息 共 享 和 奖 惩 等 五 项 工 作 机 制 。 截 至 年 月 底 ， 全 省 移 送 涉 嫌 污 染 环 境 犯 罪 案 件 起 ， 行 政 拘 留 人 ， 其 中 已 判 决 起 。 查 封 扣 押 案 件 ， 限 产 停 产 案 件 ， 按 日 连 续 处 罚 件 。 （三 ） 规 范 环 境 执 法 行 为 万方数据 一

9、是 规 范 执 法 程 序 ， 出 台 江 西 省 环 境 保 护 厅 环 境 行 政 处 罚 案 件 办 理 程 序 暂 行 规 定 ， 对 环 境 行 政 处 罚 案 件 办 理 作 了 全 面 的 规 范 ， 明 确 了 办 案 的 程 序 、 执 法 人 员 的 权 限 、 办 案 的 具 体 要 求 等 ， 将 环 境 行 政 处 罚 案 件 的 办 理 纳 入 了 规 范 化 管 理 轨 道 。 同 时 ， 严 格 实 行 查 审 分 离 、 集 体 审 理 制度 。 二 是 规 范 自 由 裁 量 权 ， 修 改 完 善 了 江 西 省 环 境 保 护行 政处 罚自 由裁 量权

10、细化 标 准 ，依 法对 件 法律 法 规 中 的 条 罚 则 规 定 的 自 由 裁 量 权 进 行 了 具 体 细 化 相 对 缩 短 了 自 由 裁 量 的 上 下 空 间 ， 确 保 了 在 实 施 处 罚 过 程 中 能 在 法 定 的 大 框 架 内 ， 根 据 违 法 行 为 人 的 具 体 违 法 行 为 的 情 节 ， 遵 循 公 平 公 正 、 过 罚 相 当 、 处 罚 和 教 育 相 结 合、 程 序正 当 、综 合 裁量 的 原则 ， 对当 事 人实 施 处罚 。 （四 ） 加 强 公 众 监 督 为 鼓 励 公 众 积 极 参 与 环 境 保 护 监 督 管 理 ，

11、 严 厉 打 击 环 境 违 法 行 为 ， 省 环 保 厅 、 省 财 政 厅 联 合 制 定 了 江 西 省 举报环境违法行 为 有功人员奖 励办法，对 举报本省辖区 内 发 生 的 环 境 违 法 行 为 的 有 功 人 员 给 予 奖 励 。 同 时 ， 借 助 新媒体手段，在全省范围内统一开通“环保举报”微 信 平 台 ， 公 众 可 以 通 过 本 微 信 平 台 ， 对 企 事 业 单 位 和 其 他 生 产 经 营 者 在 生 产 建 设 或 其 他 活 动 中 产 生 的 环 境 污 染 行为 进行 举报 。 二、 江 西 环 境 执 法 现 状 的 评 析 总 体 来 说

12、， 在 贯 彻 落 实 新 环 保 法 的 有 力 推 动 下 ， 江 西 采 取 了 积 极 有 效 的 措 施 开 展 了 环 境 执 法 行 动 取 得 了 一 定 成 绩 ， 但 同 时 江 西 环 境 执 法 由 于 体 制 机 制 等 诸 多 因 素 的影 响 还 存 在 一 定 的 不 足之 处 ， 需 要 予 以 完 善 。 （一 ）江 西 环 境 执 法 取 得 的 主 要 成 绩 江 西 环 境 执 法 充 分 利 用 新 环 保 法 及 个 配 套 办 法 赋 予 的 按 日 连 续 处 罚 、 查 封 扣 押 、 限 产 停 产 、 行 政 拘 留 等 执 法 新 手

13、段 ， 通 过 开 展 环 境 保 护 大 检 查 ， 加 强 与 司 法 的 联 动 ， 重 拳 打 击 违 法 排 污 ， 形 成 强 大 威 慑 力 。 并 通 过 规 范 执 法 程 序 ， 规 范 自 由 裁 量 权 进 一 步 规 范 环 境 执 法 行 为 。 同 时 借 助 多 种 手 段 鼓 励 公 众 积 极 参 与 环 境 保 护 监 督 管 理 。 （二 ） 江 西 环 境 执 法 的 不 足 之 处 江 西 环 境 执 法 虽 然 借 助 新 环 保 法 的 实 施 ， 集 中 开 展 环 境 保 护 大 检 查 取 得 一 定 成 效 但 日 常 监 管 仍 然 较

14、 薄 弱 特 别 是 基 层 环 保 部 门 执 法 能 力 不 强 。 环 境 资 源 领 域 “统 管 ” 和 “分 管 ” 结 合的 监 管 模 式使 得 环 保 部门 作 为 “ 统 管”部 门与 土地 、矿 产、 林业 、农 业、 水利 等“ 分管 ”部 门存 在 职 能 交 叉 ， 客 观 上 影 响 执 法 效 率 。 地 方 政 府 重 经 济 发 展 ， 轻 环 境 保 护 的 的 理 念 仍 未 根 本 转 变 ， 一 定 程 度 上 阻 碍 环 境 执 法 的 有 效 开 展 ， 江 西 目 前 落 实 追 究 地 方 政 府 环 境 保 护 责 任 的 措 施 还 不

15、到 位 ， 环 境 监 管 执 法 主 要 依 赖 于 地 方 财 政 ， 受 地 方 政 府 制 约 较 大 。 环 境 行 政 执 法 与 刑 事 司 法 的 衔 接 仍 存 在 一 定 困 难 ， 环 境 行 政 执 法 的 规 范 性 不 强 尤 其 是 基 层 环 保 部 门 调 查 取 证 的 能 力 弱 ， 导 致 证 据 标 准 低 于刑 事 立 案要 求 ， 影响 案 件 的移 送 。 三 、 完 善 江 西 环 境 执 法 的 对 策 建 议 （一 ） 构 建 环 境 联 合 执 法 协 同 机 制 环 境 资 源 领 域 “ 统 分 ” 结 合 的 监 管 模 式 导 致

16、 实 践 中 部 门 保 护 主 义 、 条 条 主 义 盛 行 ， 是 影 响 江 西 地 方 环 境 执 法 效 率 的 现 实 困 境 。 环 境 资 源 “ 统 分 ” 结 合 的 监 管 模 式 由 年 环 境 保 护法 予 以 确定 ， 该 法 第七 条 规 定 ：“ 国 务 院 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 ， 对 全 国 环 境 保 护 工 作 实 施 统 一 监 督 管 理 。 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 对 本 辖 区 的 环 境 保 护 工 作 实 施 统 一 监 督 管 理 。 国 家 海 洋 行 政 主 管

17、 部 门 、 港 务 监 督 、 渔 政 渔 港 监 督 、 军 队 环 境 保 护 部门 和 各 级 公安 、 交 通 、铁 道 、 民 航管 理 部 门 ，依 照 有 关 法 律 的 规 定 对 环 境 污 染 防 治 实 施 监 督 管 理 。 县 级 以 上 人 民 政府 的 土 地 、矿 产 、 林 业、 农 业 、 水利 行 政 主 管部 门 ， 依 照 有 关 法 律 的 规 定 对 资 源 的 保 护 实 施 监 督 管 理 。 ” 这 就 将 环 境 资 源 的 监 管 割 裂 为 政 府 环 保 部 门 的 “ 统 管 ” 和 公 安 、 交 通、铁 道、 民航 、土 地、

18、 矿产 、林 业、 农业 、水 利等 多部 门的 “分 管 ” 两 部分 。 新 修 订的 环 境 保护 法 第 十条 对 年 环 境 保 护 法 第 七 条 有所 调 整 ， 规定 ： “ 国 务院 环 境 保 护 主 管 部 门 ， 对 全 国 环 境 保 护 工 作 实 施 统 一 监 督 管 理 ： 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 环 境 保 护 主 管 部 门 ， 对 本 行 政 区 域 环 境 保 护 工 作 实 施 统 一 监 督 管 理 。 县 级 以 上 人 民 政 府 有 关 部 门 和 军 队 环 境 保 护 部 门 ， 依 照 有 关 法 律 的 规 定 对 资

19、 源 保 护 和 污 染 防 治 等 环 境 保 护 工 作 实 施 监 督 管 理 。 ” 虽 然 表 面 上 对 具 体 政 府 部 门 作 了 模 糊 化 处 理 但 未 根 本 改 变 环 境资 源领 域“ 统分 ”结 合的 监管 模式 。 国 家 层 面 “ 统 分 ” 结 合 的 监 管 模 式 江 西 作 为 地 方 省 份 也 难 以 突 破 ， 切 实 可 行 的 是 探 索 环 境 联 合 执 法 的 有 效 机 制，破 解环 境执 法效 率低 下的 困境 。“ 分管 ”部 门与 “统 管” 的 环 保 部 门 执 法 地 位 平 等 ， 不 存 在 行 政 隶 属 关 系

20、 ， 环 境 执 法 主 要 依 赖 于 各 部 门 之 间 的 协 调 和 合 作 。 构 建 环 境 联 合 执 法 协 同 机 制 是 解 决 环 境 执 法 效 率 低 下 的 合 理 有 效 途 径 。 通 过 规 范 环 境 联 合 执 法 的 程 序 ， 构 建 大 环 保 体 制 格 局， 以 政 府 主导 、 环 保 部门 牵 头 、 相关 部 门 配 合的 模 式 ， 实 现 环 境 联 合 执 法 的 统 一 领 导 、 各 司 其 职 的 执 法 格 局 确 保 环境 联 合 执 法 的 权 威 性、 统 一 性 和 协 调 性 。 （二 ） 积 极 探 索 省 以 下

21、 环 保 机 构 监 测 监 察 执 法 垂 直 管 理 制 度 实 行 省 以 下 环 保 机 构 监 测 监 察 执 法 垂 直 管 理 制 度 ， 是 十 八 届 五 中 全 会 确 定 的 改 革 环 境 治 理 基 础 制 度 的 重 要 部 署 ， 关 于 中 共 中 央 关 于 制 定 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 三 个 五 年 规 划 的 建 议 的 说 明 明 确 解 释 省 以 下 环 保 机 构 万方数据 监 测 监 察 执 法 垂 直 管 理 ， 主 要 指 省 级 环 保 部 门 直 接 管 理 市 （ 地 ） 县 的 监 测 监 察 机 构 ， 承

22、担 其 人 员 和 工 作 经 费 ， 市 （地 ） 级 环 保 局 实 行 以 省 级 环 保 厅 （局 ） 为 主 的 双 重 管 理 体 制 。 县 级 环 保 局 不 再 单 设 而 是 作 为 市 （地 ） 级 环 保 局 的 派 出 机 构 。 实 行 省 以 下 环 保 机 构 监 测 监 察 执 法 垂 直 管 理 制 度 ， 主 要 是 为 了 解 决 现 行 环 保 体 制 存 在 的 四 个 突 出 问 题 ： 一 是 难 以 落 实 对 地 方 政 府 及 其 相 关 部 门 的 监 督 责 任 ， 二 是 难 以 解 决 地 方 保 护 主 义 对 环 境 监 测 监

23、 察 执 法 的 干 预 ， 三 是 难 以 适 应 统 筹 解 决 跨 区 域 、 跨 流 域 环 境 问 题 的 新 要 求 四 是 难 以 规 范 和 加 强 地 方 环 保 机 构 队 伍 建 设 。 近 期 ， 中 央 全 面 深 化 改 革 领 导 小 组 已 审 议 通 过 关 于 省 以 下 环 保 机 构 监 测 监 察 执 法 垂 直 管 理 制 度 改 革 试 点 工 作 的 指 导 意见，目前尚未公开宣布试点省份。实行省以下环保机构 监测 监察 执法 垂直 管理 制度 是国 家明 确要 在十 三五 规划 内 完 成 的 一 项 重 要 改 革 。 此 项 改 革 不 只

24、 是 机 构 隶 属 关 系 的 调 整 ， 也 将 涉 及 地 方 政 府 层 级 间 事 权 、 政 府 相 关 工 作 部 门 间 职 能 、 环 保 系 统 内 部 职 责 运 行 关 系 等 的 调 整 ， 实 际 运 作 过 程 中 可 能 存 在 一 定 的 问 题 ， 需 要 地 方 实 践 开 展 提 供 经 验 。 江 西 作 为 首 批 入 选 国 家 生 态 文 明 先 行 示 范 区 建 设 及 国 家 生 态 文 明 试 验 区 的 省 份 。 应 积 极 探 索 环 保 垂 直 管 理 制 度 改 革 一 方 面 为 国 家 环 保 垂 直 管 理 制 度 改 革

25、 提 供 地 方 实 践 另 一 方 面 也 为 地 方 环 保 垂 直 管 理 制 度 改 革 做 好前期 准备。 （三 ） 创 建 省 级 环 保 督 政 问 责 机 制 长 期 以 来 ， 地 方 环 保 部 门 执 法 不 力 的 一 个 重 要 原 因 是 地 方 政 府 的 干 预 。 原 有 唯 政 绩 观 下 地 方 政 府 形 成 的 重 经 济 发 展 轻 环 保 的 思 维 即 使 在 环 保 高 压 态 势 下 也 难 以 根 本 改 变 。 虽 然 环 境 保 护 法 明 确 规 定 地 方 各 级 人 民 政 府 应 当 对 本 行 政 区 域 的 环 境 质 量

26、负 责 。 但 一 直 以 来 ， 这 条 规 定 只 是 虚 置 。 鲜 有 追 究 地 方 政 府 的 环 保 责 任 。 要 真 正 达 到 治 理 污 染 。 改 善 环 境 的 成 效 ， 地 方 政 府 必 须 确 实 承 担 起 责 任 。 创 建 省 级 环 保 督 政 问 责 机 制 是 解 决 这 一 问 题 的 有 效 途 径 。 目 前 国 家 环 保 部 已 明 确 提 出 环 境 监 管 执 法 从 单 纯 的 监 督 企 业 转 向 监 督 企 业 和 监 督 政 府 并 重 ， 并 发 布 环 境 保 护 部 约 谈 暂 行 办 法 ， 规 定 对 未 履 行

27、环 境 保 护 职 责 或 履 行 职 责 不 到 位 的 地 方 人 民 政 府 及 其 相 关 职 能 部 门 依 法 进 行 告 诫 谈 话 、 指 出 存 在 问 题 、 提 出 整 改 要 求 ， 并 督 促 整 改 到 位 。 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 （试 行 ） 也 首 次 以 中 央 文 件 形 式 强 化 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境和 资 源 保护 职 责 。 江 西 目 前 已 开 展 环 保 督 政 问 责 的 实 践 。 年 月 ， 省 环 保 厅 针 对 永 修 县 星 火 工 业 园 存 在 的 突 出 环

28、 保 问 题 ， 约 谈 永 修 县 人 民 政 府 ， 要 求 其 切 实 负 起 环 保 责 任 来 ， 采 取 措 施 ， 认 真 整 改 ， 解 决 问 题 ， 这 是 省 环 保 厅 首 次 就 区 域 环 境问 题 约 谈 地方 政 府 领 导。 江 西 省实 施 “ 河 长制 ” 工 作 方 案 确 定 省 、市 、 县 （市 、 区 ）党 委 和政 府 主 要 领导 担 任 “ 河 长 ” 全 面 履 行 河 湖 保 护 管 理 责 任 ， 也 是 党 委 和 政 府 承 担 环 保 责 任 的 一 种 实 践 形 式 。 创 建 省 级 环 保 督 政 问 责 机 制 ， 应

29、 明 确 问 责 形 式 、 问 责 主 体 、 问 责 对 象 、 问 责 情 形 和 责 任 承 担 方 式 。 省 级 环 保 督 政 问 责 主 要 以 约 谈 形 式 进 行 ， 问 责 主 体 是 省 环 保 厅 ， 问 责 对 象 是 市 、 县 （ 市 、 区 ） 人 民 政 府 及 其相 关 职 能 部 门 ， 问 责 情 形 主 要 包 括 ： 未 落 实 国 家 地 方 环保 法 律 、 法规 、 政 策 、标 准 、 规 划， 或 未 完 成环 保 目 标 任 务 行 政 区 内 发 生 或 可 能 发 生 严 重 生 态 和 环 境 问 题 的 ； 区域 或流 域环

30、境质 量明 显恶 化。 或存 在严 重环 境污 染隐 患 ， 威 胁 公 众 健 康 、 生 态 环 境 安 全 或 引 起 环 境 纠 纷 、 群 众 反复 集 体 上 访 的 ： 行 政 区 内 存 在 公 众 反 映 强 烈 、 影 响 社 会稳 定 或 屡 查 屡 犯 、 严 重 环 境 违 法 行 为 长 期 未 纠 正 的 ； 未 完 成 或 难 以 完 成 污 染 物 总 量 减 排 、 大 气 、 水 、 土 壤 污 染 防治和危 险废物 管理等 目标任 务的： 触犯生 态保护 红 线。对生态造成严重威胁和破坏的；其他需要问责的情 形。责任承担方 式主要是提出 整改方案，并 予

31、以落实，落 实 不 力 则 以 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 （试行 ）追 究生态 环境 损害责 任。 注释： 数据来源：江西省环境保护厅公布的（年江西省 环境 状况 公 报 ， 年 月 日 发布 。 （参数据来源：江西省人民政府关于落实年环保赣 江行 活 动情 况 报 告及 省 人 大常 委 会审 议 意 见情 况 的 报告 ， 年 月 日 发 布 。 资料来源：江西省环保厅贯彻实施新环保法情况 新闻发 布会 通稿。 江西 省环保 厅政 策法规 处提 供。 参 考 文 献 王 树 义， 郑则 文 论 绿色 发展 理念 下 环境 执法 垂直 管 理体制的改革与构建环境保护，（ ） 赵 惊 涛， 李延 坤 我 国环 境联 合执 法 体制 改革 博弈 分 析环境保护，（） 葛蔡忠等环保督政约谈机 制分析：以安阳市为例 中国环境管理，（） 责任编辑：刘忠林】 万方数据