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1、课程主讲人：第12章-中央银行与金融监管第十二章中央银行与金融监管中央财经大学3摘要与关键词中央银行制度的产生和发展在很大程度上是基于政府对金融业监管的需要。在相当长的时期内，大多数国家的中央银行同时承担着货币政策和金融监管的职能，这两项职能具有高度的关联性和互存性。20 世纪90 年代，一些国家把中央银行所履行的货币政策和金融监管职能相分离。但是，2007 年美国发生次贷危机后，美国、英国等国家重新审视中央银行的职能与作用，对中央银行与金融监管的关系进行更多角度的探讨并做出一定的调整，引发了全球范围内对金融监管的反思与改革金融监管体制的热潮。关键词：金融监管；集中监管体制；“双峰”监管模式；
2、分业监管体制；金融监管目标；预防性管理；资本充足性；市场准入；流动性管制；存款保险制度；紧急救援；功能监管；行为监管中央财经大学4思维导图1金融监管的必要性2金融监管体制3金融兼顾的目标与原则目录 | CONTENT4金融监管的主要内容5中国金融监管体系的形成与发展中央财经大学6金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业（包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业务活动）实施的监督管理。广义的金融监管是在上述监管之外，还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。金融监管也有微观和宏观的视角之分。微
3、观层面注重对金融交易和金融机构的行为监管，通过规制行为实现金融机构和金融市场对消费者权益的维护。宏观层面则重在金融稳健，通过有效的数据分析和管理手段探寻金融体系中的薄弱环节对系统性风险进行化解与管理。第一节 金融监管的必要性中央财经大学7（一）早期的金融监管与现代的金融监管（一）早期的金融监管与现代的金融监管早期的金融监管主要是对商业银行发行银行券和保证支付方面的监管，确定银行券的发行资格和发行准备、建立存款准备金制度是早期金融监管的主要内容。现代意义上的金融监管是指：一国政府根据经济金融体系稳定、有效运行的客观需要以及经济主体的共同利益要求，通过中央银行或其他金融监管机构依据法律准则和程序，
4、对金融体系中各金融主体和金融市场实行监督和管理，以维护债权人的利益，约束债务人的行为，确保金融主体和金融业务的公平竞争，促进金融业有序地运行和健康地发展，实现推动经济发展和社会进步目标。第一节 金融监管的必要性一、金融监管的发展一、金融监管的发展中央财经大学8（二）（二）2020世纪世纪3030年代到年代到7070年代，经济与金融危机促进了金融监管制度年代，经济与金融危机促进了金融监管制度的建立与完善的建立与完善1929年至1933年爆发的世界性经济危机使大批金融机构破产倒闭，大危机的直接后果便是世界各国纷纷通过金融立法加强对金融业的严格监管。促成这个时期各主要国家金融监管制度建立和完善的直接
5、原因是经济和金融危机。其根本原因则在于自由放任主义的经济政策无法实现金融业的稳健、安全发展，客观上必须强化国家管理、组织、协调、监督经济的职能，加强金融监管。第一节 金融监管的必要性中央财经大学9（三）（三）2020世纪世纪7070年代到年代到2020世纪末，效率优先促使放松金融监管成为潮世纪末，效率优先促使放松金融监管成为潮流流自20世纪70年代初布雷顿森林体系解体、实施浮动汇率制度以来，利率的市场化、金融机构的混业经营以及全球化发展的推进，带来金融工具的不断创新，金融投机规模急剧膨胀，金融活动日趋复杂化、多样化。在20世纪80年代后期和90年代初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷纷放松了对
6、金融市场、金融产品价格等方面的管制。这一时期的金融自由化理论要求政府金融监管做出适合于效率要求的必要调整。1988 年7 月巴塞尔委员会正式公布了关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议，对国际银行业的经营监管提出了具体的标准，标志着全球对银行的监管标准趋于一致，成为国际银行业统一监管的重要依据之一。第一节 金融监管的必要性中央财经大学10（四）进入（四）进入2121世纪以来，强化金融监管成为共识世纪以来，强化金融监管成为共识次贷危机后金融监管的强化主要体现在：1.监管范围扩大。包括对可能引发系统性风险的大金融机构的关注，将影子银行类机构纳入监管以及资产支持证券及衍生品监管的加强。2.强调逆周
7、期资本管理，明确提出“大幅度提高银行体系资本质量和资本数量”，特别针对表外业务所耗用资本的不确定性提出强化风险缓释机制。3.对金融控股集团的监管更为深入，要求该类机构从复杂化向简约化转型。第一节 金融监管的必要性中央财经大学11金融科技发展所催生的金融新业态、新类型与新模式也对现有的金融监管提出了挑战。一方面，金融科技的信息化、数字化、智能化程度高，现有金融监管的技术能力相对滞后，金融科技的技术安全问题与其所提供的跨市场、跨机构、跨地域金融服务的能力都加大了金融风险的传染性和影响力。另一方面，对金融科技的监管也面临效率与安全的兼顾问题，需要做到既能够防范潜在风险又能够提供创新空间。学术界对金融
8、科技监管的研究成果也不断涌现，相对共识的观点有：强化监管体系的顶层设计，重视事前事中监管，以及科学运用“监管沙盒”等。第一节 金融监管的必要性中央财经大学12第一节 金融监管的必要性二、金融监管的一般理论二、金融监管的一般理论（一）社会利益论该理论的基点是市场存在着缺陷，纯粹的自由市场会导致自然垄断和社会福利的损失，还因外部效应和信息不对称性带来不公平的问题。认为金融监管的基本出发点就是要维护社会公众的利益。社会公众利益分散于千家万户、各行各业，维护这种利益的职权只能由国家法律授权的机构去行使。中央财经大学13第一节 金融监管的必要性（二）金融风险论金融业是一个特殊的高风险行业，这种特殊性决定
9、了国家特别需要对该行业进行监管。金融业特殊的高风险表现1.经营对象的特殊性。金融业所经营对象是货币资金，以信用为基础，其所存在的风险一旦成为现实，可能会引发金融危机。2. 风险的连带性。由于信用的连带性，一个金融机构陷入风险危机，往往引起社会公众对其他金融机构丧失信任，极易在整个金融体系产生风险的连锁反应。中央财经大学14第一节 金融监管的必要性（三）保护债权论为了有效保护债权人的利益，需要进行金融监管。在金融活动中存在信息不完全或信息不对称的情况。由于银行、证券公司、保险公司等金融机构比债权人拥有更为充分的信息，它们就可能利用这个有利条件，将金融风险或损失转嫁给债权人。为了防止债权人利益受损
10、，国家需要通过金融监管约束金融机构的行为，保护债权人利益。中央财经大学15第一节 金融监管的必要性（四）其他理论与观点社会选择论、安全原则论、自律效应论金融合同的角度：金融交易包含着显性和隐性合同的复杂结构。监管可以被视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系，合同决定了签订该合同的各方应该遵守的行为，以及对违约方可能采取的措施。成本和收益角度：精确计算监管的成本和收益是相当困难的，但意义却是现实的，即监管任何时候都是在成本和收益的权衡中做出判断。激励的角度：投资者和金融机构认识的差距可能对监管一方和被监管一方造成逆向激励的问题。同时，监管者也是利益最大化的主体，所以若没有合意的激励就会影响
11、其执法的效果等。中央财经大学16第一节 金融监管的必要性三、金融监管的必要性三、金融监管的必要性01金融业的重要地位决定了对其监管的必然性金融是现代经济的核心，了对金融业的监管是一个国家社会经济稳定发展的必然要求。02金融业高风险特性需要金融监管的有效防控金融业是一个存在诸多风险的特殊行业，又关系千家万户和国民经济的方方面面，如金融机构出现问题，将对整个经济与社会产生很大的影响。03金融监管有利于维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率良好的金融秩序是保证金融安全的重要前提，公平竞争是保护金融秩序和金融效率的重要条件。04金融监管是实施货币政策和金融调控的保障中央银行根据货币政策目标，运用货币
12、政策工具调节货币供给量和信用量的过程，也就是金融调控的过程。中央财经大学17第一节 金融监管的必要性四、货币政策与金融监管的关系四、货币政策与金融监管的关系对于中央银行与货币政策和金融监管的关系方面，社会存在一些争议，问题主要集中在金融监管是否应从中央银行分离出去以使中央银行专司货币政策。1.强有力的金融监管能确保金融统计数据和其他金融信息的真实、准确和及时，这是制定正确的货币政策的前提2.强有力的金融监管能确保金融机构的稳健运行和金融体系的稳定，这是建立货币政策有效传导机制的关键，是有效实施货币政策的基础（一）货币政策与金融监管的一致性与相互支持观点（一）货币政策与金融监管的一致性与相互支持
13、观点3.金融调控工具的运用，如存款准备金、公开市场业务等在一定程度上也会促进金融监管目标的实现。中央财经大学18第一节 金融监管的必要性（二）货币政策与金融监管的差异与冲突（二）货币政策与金融监管的差异与冲突1.货币政策和金融监管的着眼点存在差异2.货币政策与金融监管运用的工具与手段存在差异宏观调控的货币政策更关注宏观指标的改善，作为微观规制行为的金融监管则主要面对微观机构和金融市场行为的规范。宏观运行目标与微观经济主体利益之间必然存在着不一致性，所以货币政策操作与金融监管行为在现实中也存在差异与冲突。货币政策主要是运用各种货币政策工具等经济手段实现对宏观经济的间接调控；金融监管主要是运用法律
14、、行政手段，通过确定审慎监管指标，规范和约束金融机构的行为，具有较强的规范性和一定的强制性。中央财经大学191金融监管的必要性2金融监管体制3金融兼顾的目标与原则目录 | CONTENT4金融监管的主要内容5中国金融监管体系的形成与发展中央财经大学20金融监管体制的类型有两种划分方法。如按监管机构的设立划分，大致可区分为两类：1.是由中央银行或监管当局独家行使金融监管职责的单一监管体制；2.是由中央银行和其他金融监管机构共同承担监管职责的多元监管体制。如按监管机构的监管范围划分，可分为：1.集中监管体制；2.分业监管体制。第二节 金融监管体制一、金融监管的发展一、金融监管的发展中央财经大学21
15、又称为“一元化”监管体制，即同一个金融监管当局对整个金融业实施监管。把金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管，一般由一个金融监管机构承担监管的职责，绝大多数国家是由中央银行来承担，也有的国家另设一个专门负责监管的机构。一、集中监管体制一、集中监管体制第二节 金融监管体制中央财经大学22分业监管体制是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管的体制。一般由多个金融监管机构共同承担监管责任。分业监管机制一般分为三个部分：1.银行业监管部门监管商业银行；2.证券业监管部门监管证券公司；3.保险业监管部门监管保险公司。监管组织结构分工清晰，与金融业的行业特征相适应，也取得了较好的效果
16、。二、分业监管体制二、分业监管体制第二节 金融监管体制中央财经大学23三、金融监管体制的发展趋势三、金融监管体制的发展趋势第二节 金融监管体制分业监管转向统一监管的必要性增强混业经营深度的增加，不同行业业务交叉程度日益加深，业务风险日益复杂，涉及的风险种类增多，风险跨行业的传染性增大，分业监管的有效性减弱，统一监管更能适应这种复杂的风险环境。中央银行承担更多监管职责的重要性日益凸显次贷危机后，许多国家开始反思与着手对现有金融监管体制进行改革。改革的重点多集中在两个方面：一是明确与强化中央银行对系统性金融风险的监管，确立中央银行在金融监管中的核心地位与权限；二是力求货币政策与金融监管的有机协调和
17、宏观审慎监管与微观金融规制的有效配合。对混业经营趋势的“伞式监管”体制的建设与反思次贷危机后，对“伞式监管”模式的监管空白与多重监管等体制缺陷的不断反省和检讨成为对未来金融监管体制发展的重要起点。中央财经大学24四、机构监管、功能性监管与行为监管四、机构监管、功能性监管与行为监管第二节 金融监管体制（一）机构监管（一）机构监管根据金融机构性质而不论其从事何种业务，分别实施监管。对于微观审慎监管非常合适，以金融机构为监管重点，监管着力点较为明确，容易实施监管，并落实责任。这种监管理念和设计适合传统分业经营体制，有着较高的运作效率。但是，当金融混业经营成为潮流，机构监管往往无法应对。中央财经大学2
18、5第二节 金融监管体制（二）功能监管（二）功能监管依据金融体系基本功能而设计的监管。能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，更具连续性和一致性。优点：1.关注的是金融产品所实现的基本功能，能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管空白和多重监管现象的出现。2.主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管，利于监管机构在关注各行业内部的金融风险的同时，还会对整体金融体系的系统性风险事先防控。3.金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性。中央财经大学26第二节 金融监管体制（三）行为监管（三）行为监管监管部门通过制定公平的市
19、场规则，对金融机构的经营活动及交易行为实施监督管理，包括禁止误导销售及欺诈行为、充分信息披露、个人金融信息保护、实现合同及交易公平、打击操纵市场及内幕交易、规范债务催收等。行为监管致力于降低金融市场交易中的信息不对称，推动金融消费者保护及市场有序竞争目标的实现。监管对象包括：1.金融机构与金融消费者之间零售交易行为；2.金融机构同业间的批发业务；3.金融机构与工商企业之间的交易行为。中央财经大学27第二节 金融监管体制（四）目标性监管模式（四）目标性监管模式美国，依据功能性监管的理念用目标性监管模式来阐释其理解的最优选择。三大监管目标：1.市场稳定性监管，即保障整体金融市场的稳定性；2.审慎性
20、金融监管，即对具有政府保证性质的特定金融市场实施监管；3.商业行为监管，主要是为市场实务制定行为标准。优势：1.整合监管责任以发挥自然合力；2.有利于提高监管效率；3.能够根据金融领域的变化进行相应的调整；4.为市场自律提供更广阔的空间。中央财经大学281金融监管的必要性2金融监管体制3金融兼顾的目标与原则目录 | CONTENT4金融监管的主要内容5中国金融监管体系的形成与发展中央财经大学29第三节 金融监管的目标与原则维护金融体系的安全与稳定 金融业健康发展的重要标志，也是金融监管的重要目标。金融监管者必须采取有效措施，促进金融机构依法稳健经营，降低和防范风险，防止金融机构的倒闭和“传染效
21、应”的扩散。保护存款人、投资者和其他社会公众的利益银行存款人和保险单的持有人是金融业的服务对象，投资者是金融市场的出资者，相对于金融机构而言，他们在信息取得、资金规模、经济地位等各方面居于弱者地位，但他们又是金融业的支撑者，是金融业生存和发展的前提。促进金融体系公平、有效竞争，提高金融体系的效率金融监管部门一方面要依法为金融机构提供公平竞争的环境，确保其平等的法律地位和均等的市场机会；另一方面也要采取一些提高效率的管制措施，提高自己的监管水平，完善监管体制，实施有效的和最低成本的监管。二、金融监管的目标二、金融监管的目标中央财经大学30第三节 金融监管的目标与原则三、金融监管的原则三、金融监管
22、的原则 监管主体应享有相对独立的履职自主权，以减少政治的及非监管因素的影响监管主体的独立性 金融机构必须接受国家金融管理当局的监督与管理，不能有例外 金融监管必须依法进行依法监管 外控”机构，即发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。 “内控”，即内部控制的目的是确保一家银行等金融机构的业务能根据银行董事会制定的政策以谨慎的方式经营。“内控”与“外控”相结合 安全、稳健是一切金融监管当局监管工作的基本目标，而要达到这一目标就必须进行系统的风险监测与管理。稳健运营与风险预防 随着世界经济全球化的发展，跨国银行等金融机构日趋增多，跨国银行的母国与东道国对其监管应有明确的责任。母国与
23、东道国共同监管原则中央财经大学311金融监管的必要性2金融监管体制3金融兼顾的目标与原则目录 | CONTENT4金融监管的主要内容5中国金融监管体系的形成与发展中央财经大学32第四节 金融监管的主要内容金融监管涵盖所有银行和非银行金融机构及各类金融市场和衍生品市场。监管内容全面、具体。包括三个方面：1.为防止银行遭遇风险而设计的预防性监管；2.为保护存款者的利益而提供的存款保险；3.为避免银行遭遇流动性困难，由货币当局在非常状态下所提供的紧急救助。这三方面称为金融监管的“三道防线”。中央财经大学33第四节 金融监管的主要内容对金融风险的预防性管理旨在防止或缩小由银行内控不严而引起的各种风险。
24、包括：一、预防性管理一、预防性管理（二）资本充足性（二）资本充足性监管当局银行等金融机构的最低资本要求、自有资本与资产总额、自有资本与存款总额比例、自有资本与负债总额比例以及自有资本与风险投资比例。这些比例指标可以从不同角度反映银行的风险抵御能力。（一）市场准入（一）市场准入市场经济国家的金融监管当局参与金融机构的审批过程。中央财经大学34第四节 金融监管的主要内容（四）业务范围的限制（四）业务范围的限制银行可经营哪种业务，不可经营哪种业务是有限制的。（三）流动性管制（三）流动性管制流动性管制又称清偿能力管制。（五）贷款风险的控制（五）贷款风险的控制对银行的整体业务状况进行深入的了解，既要考虑
25、表内业务风险，也要考虑表外业务风险；既要注意资产风险，也要注意负债风险。（六）准备金管理（六）准备金管理银行的资本充足性与其准备金政策之间有着内在的联系。因此，对资本充足性的监督必须考虑准备金因素。（七）管理评价（七）管理评价有管理经验的经营管理层，是监管当局批准银行登记注册的若干条件之一。中央财经大学35第四节 金融监管的主要内容存款保险制度是指国家货币主管部门为了维护存款者利益和金融业的稳健经营与安全，规定本国金融机构必须或自愿地按吸收存款的一定比率向保险机构交纳保险金进行投保的制度。二、存款保险制度二、存款保险制度中央财经大学36第四节 金融监管的主要内容（一）存款保险制度的作用（一）存
26、款保险制度的作用为整个金融体系又设置了一道安全防线，从而提高了金融体系的信誉和稳定性；存款保险制度对稳定市场、避免金融风潮起着积极作用；存款保险制度是中央银行金融监管的辅助和补充。（二）存款保险制度的局限性（二）存款保险制度的局限性参加保险的只是部分存款，而非全部存款，存款人的利益并没有完全得到保障；金融支付危机往往是在特定时期集中发生，并非极个别现象，银行的安全性就失去了保障；存款保险机构的保险收入大部分投资于各种有价证券，流动性较低。中央财经大学37第四节 金融监管的主要内容紧急救援是指金融监管当局对发生清偿能力困难的银行提供紧急援助的行为，是金融体系的最后一道防线。方法主要有：三、经济救
27、援三、经济救援经济救援的方法 可能促使银行取消或削弱日常实行的一系列谨慎性约束。中央银行提供低利贷款存款保险机构的紧急援助中央银行组织下的联合救助由政府出面援助 能以少于破产倒闭应理赔资金维持社会公众信心和金融业健康稳定的发展。联合几家大银行集体救助、安排大银行向中小银行贷款，或者依据一定条件让大银行兼并中小银行。 政府大量存款、银行收归政府经营、全部债务政府清偿，股东利益政府保护等。中央财经大学38第四节 金融监管的主要内容金融监管“三道防线”：重视银行监管、重视微观审慎监管、重视市场自律的认识：1. 微观监管的重点强化与范围扩展。对银行监管的强化、监管范围不断扩展。2. 预防性管理中强调“
28、风险预防原则”和数据存在的关联性。提升安全标准，降低风险容忍度。在微观监管活动中注意对风险敞口和融资依赖度等微观数据的收集分析，包括数据之间是否存在广泛的相关性。3. 中央银行在金融监管中应承担更多的责任。更加重视系统性风险的防范与逆周期管理，宏观审慎监管的重要性前所未有的得以推广与接纳，中央银行在宏观审慎管理和金融监管体系中承担更为关键的角色。四、金融监管四、金融监管“三道防线三道防线”的调整与发展的调整与发展中央财经大学391金融监管的必要性2金融监管体制3金融兼顾的目标与原则目录 | CONTENT4金融监管的主要内容5中国金融监管体系的形成与发展中央财经大学40第五节 中国金融监管体系
29、的形成与发展中国人民银行对金融监管发挥更为关键的作用。1. “金融委”办公室设在人民银行，人民银行在金融监管中的重要性更加突出。2. 将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。3. 明确人民银行“双支柱”政策管理框架，完善宏观审慎管理。人民银行设立宏观审慎管理局，负责牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度及系统重要性金融机构评估、识别和处置机制。4. 银监会与保监会的合并是基于银行业与保险业呈现深度合作与融合发展的特征。一、一、20182018年金融监管体制新框架年金融监管体制新框架中央财经大学41第五节 中国金融监管体系的形成与发展二、银保监会与证监
30、会二、银保监会与证监会（一）银保监会（一）银保监会银保监会主要承担银行业、保险业以及非银行金融机构的统一监管。（二）证监会（二）证监会证监会负责监管证券类、基金类和期货类金融机构以及整个资本市场的发展与运行。随着监管体制的调整和不断完善，对我国金融业的稳健运行必将产生重大影响。近年来，银行业、证券业和保险业交叉经营的趋势越来越明显，银行、证券公司和保险公司纷纷通过建立全面合作关系，不断开拓新业务。同时，国内已出现了一些兼营银行、证券和保险两种以上业务的金融集团。因此，在金融创新不断涌现的大趋势下，金融监管机构之间的协调和金融监管模式的创新是十分必要的。中央财经大学42复习思考题1.如何理解货币
31、政策与金融监管的关系？2.金融监管的目标、原则和主要内容是什么？3.试比较集中监管体制和分业监管体制的异同。4.中国现行金融监管体制的基本框架是什么？结合中国经济金融的发展，试析现行中国金融监管体制的改革。中央财经大学43本章拓展：文献阅读1董兵兵,徐慧伦,谭小芬.货币政策能够兼顾稳增长与防风险吗?基于动态随机一般均衡模型的分析J.金融研究,2021(04):19-37.2马勇,付莉.“双支柱”调控、政策协调搭配与宏观稳定效应J.金融研究,2020(08):1-17.3刘晓光,刘元春,王健,刘嘉桐.行为监管与股市发展J.世界经济,2020,43(04):100-122.4盛雯雯,栗亮.货币政策与宏观审慎政策协调配合的研究评述J.国际金融研究,2019(04):24-34.