论权力清单的行政法构建.docx

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1、 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作和取得的研究成果。本论文中 k 引文外，所有实验、数据和有 关材料均是真实的。本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人 或其它机构己经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究所做的 贡献均己在论文中作了声明并表示了谢意。 学 位 论 文 作 者 签 名 日 学位论文使用授权声明 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属南京师范 大学。学校有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上网 公希本学位论文的部分或全部内容，可以采用影印、复印等手段保存、 汇编本学位论文。学校可以向国家有关机关或机构送交论

2、文的电子和 纸质文档，允许论文被查阅和借阅。（保密论文在解密后遵守此规定 ) 保密论文注释：本学位论文属于保密论文 ，密级： _保 密期限为 _ 年。 / 学位论文作者签名 : 日 期 指导教师签名： 日 期： 2013 年 11 月，中共十八届三中全会作出的中共中央关于全面深化改革若 干重大问题的决定中正式提出了推行权力清单制度，这项制度由此进入公众视 线，引发了大量讨论。权力清单制度作为当前我国行政法治建设领域中的一项新 生制度，还存在着例如法律基础不牢固、程序规则不健全、制度主体不明确等缺 陷，为了使这项制度能够真正发挥规范行政权力的作用，需要对其进行行政法上 的构建。 本文在绪论部分介

3、绍了权力清单制度在我国的源起、发展历程和各地的实践 情况，对该制度存在的困境进行了分析论述，简要阐述了权力清单行政法构建的 必要性；同时梳理了学界历年来的研究方向和研究成果，提出了自己的论述方向。 正文第一部分主要讨论了权力清单及权力清单行政法构建的基础概念，通过 对权 力清单概念定义和表现形式的梳理界定 ,论述了权力清单制度对于推动我国 行政法治建设作用，并由此引申出权力清单行政法构建的内涵和意义。 第二部分从权力清单的权力属性、权力清单的法律属性、合法行政原则、行 政公开原则和行政机关自律性五个方面对权力清单行政法构建的理论基础进行 阐释，形成了理论支撑体系，进一步表明了权力清单行政法构建

4、的必然性。 第三部分根据第二部分中的理论阐述，结合当前权力清单制度中存在的一些 问题，提出了权力清单行政法构建的三个路径，即：静态构建与动态构建结合、 实体规则与程序规则结合、立法机关与 行政机关结合。 关键词：权力清单，行政法，法制化，路径 Abstract Abstract In November 2013, the file called Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening th

5、e Reform which is made by the Third Plenaiy Session of the 18th Central Committee of tfie CPC, formally put forward to implement the power list system. This system caused widespread concern and discussion from then on. As a new institution in tiie construction of rule of administrative law, there ar

6、e many problems in the power list system, such as insecure legal foundation, unsound procedural rules, and ambiguous institutional subject. In order to make the system truly normative role of the administrative power, we need to construct it in administrative law. In the prolegomena, this paper intr

7、oduces the development history from the origin and practice situation in various regions of the power list system; analyzes and discusses the existing problems of the system; briefly expounds the necessity of constructing the power list in administrative law. Furthermore, diis paper has combed tiie

8、research direction and research results of the academic circles over the years, and on this basis to put forward their own discussion direction. The &st part of the text is about the basic concepts of the power list and the construction of the power list in administrative law. This part defines and

9、sorts out the power list concept definition and manifestation discusses the role of the power list system in promoting of rule of administrative law in China and extended from the connotation and significance of the construction of power list in administrative law. In the second part, this paper exp

10、lains the theoretical basis of the construction of power list in administrative law from the following five aspects: the power attribute of power list; the legal attribute of power list; the self-discipline of administrative organs; the lawfulness of administration doctrine and the principle of admi

11、nistrative opennes. Thus forming a theoretical support system of the construction of power list in administrative law, further illustrates its inevitability. The third part, based on the exposition of theory in the second part, combines with some existing problems in the power list system, proposes

12、three paths of the construction of power list in administrative law: the combination of static construction and dynamic, the combination of entity rules and rules of procedure and the combination of legislature and the administrative organ. Key words: the Power List, Administrative law, Legalization

13、, Method 目录 目录 m m . i Abstract . II 0 录 . 1 .1 、问题的提出 . 1 二、学界目前研究现状 . 3 第一章权力清单与权力清单的行政法构建 . 5 、 权力清单的概念分析 .5 二、 权力清单的表现形式 . 7 三、 权力清单的功能分析 . . . . * -7 (-)明确政府部门权限范围 . 8 (二） 促使行政权力公开透明运行，维护公众权益 . 8 (三） 防止权力滥用 . 8 四、 权力清单行政法构建的概念与意义 . 9 (一） 权力清单行政法构建的概念 . . 9 (二） 权力清单行政法构建的意义 . 9 第二章权力清单行政法 构建的理论基

14、础 . 12 、权力清单的权力属性 . 12 二、 权力清单的法律属性 . 13 三行政机关的 S律性 .14 四、 合法行政原则 . 15 五、 行政公开原则 . 16 第三章权力清单行政法构建的路径建议 . 19 、静态构建与动态构建相结合 .19 二、 实体规则与程序规则相结合 . 21 三、 立法机关与行政机关相结合 . 22 () 权力清单的制定环节 . 23 (二）权力清单的运行环节 .24 结语 . 26 # 嫌 . 27 致谢 . 1 30 绪论 绪论 一、问題的提出 权力清单是当前我国行政体制改革和行政法治建设领域中的一项新兴制度， 按照该项制度的要求，行政机关的行政权力及行

15、政权力的运行流程应当以列表清 单的形式向社会公布，而行政机关对行政权力的行使也应依照清单进行。这一制 度是在总结近年来我国各级、各地政府尝试对行政机关及其工作部门滥用权力、 职责不清、效率低下等不良现象进行规范和约束的一些试点和经验的基础上逐渐 形成的，至今已走过了十数年发展历程： 2005 年 2 月，河北省邯郸市委、市政府为落实中共河北省委、纪委发布的 关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见，在 邯郸市行政权力 公开透明运行网 上以清单的形式公布了时任邯郸市长王三堂及市政府各部门所 拥有的权力事项，梳理行政权力共计 2193 项，成为我国权力清单的 开山之作 , 一时间引起了舆论界

16、的高度关注和学术界的热烈讨论。 2008 年 6 月，杭州市富阳市（现为富阳区 ） 启动了 权力清单 、流程再造 工作，于 2010 年先后编制了 2009 年行政权力变动及常用权力统计表 和 2009 年以来新増行政权力变动及常用行政权力统计表 。富阳市在原有的行政权力事 项统计的基础上开展厘权清权工作，明确了行政权力事项的范围、标准、类型等 要素，厘清了权力运行中存在的缺乏法律依据、不符合地方实际、法律法规冲突、 部门权力交叉重叠、擅自增加环节等诸多问题， 形成了一张于法有据的原始权 力清单，摸清原始权力家底 。 2009 年 4 月，四川省成都市人民政府发布关于推进行政权力网上公开透 明

17、运行工作的意见 ，要求 按照统一格式、统一规范、统一管理的要求，对行 政权力进行统一编码，编制办事流程图，按照行政许可、行政处罚、行政征收、 行政强制等行政权力类型进行分类管理，并通过政府门户网站、所属部门网站及 网上政务大厅等载体向社会公布。 当年 10 月，成都市政府法制办公室公布了梳 理完成的市级政府部门权力清单，列举市级部门和单位共计 7400 余项行政权力 事项，成为进行行政权力公开透明运行的典范。 2013 年 1 月，北京市西城区人民政府开通 西城区行政权力公开透明运行 网 ，通过该网站公布其权力清单，在该网站上详细列举了区政府及其下属职能 胡国强 ： 邯郸：开出市长权力清单，载

18、（浙江人大 2005 年第 10 期。 浙江省委政研室调研组： 04-21 /content_ 1162 丨 371 .html ， 另 参 见 最 髙 人 民 法 院 2015 年 工 作 报 告：htto:/cnc.nef) 萧潮：无限权力如何自我限权？，载新世纪周刊 2010 年第 37 期，转引自鲁鹏宇：法治主义与行 政自制一以立法、行政、司法的功能分担为视角，载当代法学 2014 年第 1 期。 英 洛克：政府论（下篇 )， 叶启芳、 *菊农译，商务印书馆丨 964 年版，第 89 页。 俞道融等：地方政府权力淸单制度法治化研究，载理论界 2015 年第 4 期。 有学者认为这些概念

19、之间有所差异，不能完全相互替代，参见周佑勇：行政法专论，中国人民大学出 版社 2010 年版，第 80 页。 15 第二章权力清单行政法构建的理论基础 时也是依法治国方略下依法行政的根本要求，是整个行政领域的基础性原则，是 行政机关一切行为的基本准则。 合法行政原则包括职权法定原则、法律优先原则、法律保留原则等内容。职 权法定原则是指行政机关所有行使行政职权的行为，自始至终皆需有法律依据或 明确法律授权，没有明确法律授权均不可为。该原则要求行政机关的职责、权限 和行使权力的程序都要有明确的法律规定 ，行政机关要遵循 法无明文授权即 禁止 的规则，按照法律划定的职责权限和用权程序去行使行政权力。

20、法律优先 原则是指行政权的一切行使和作用， 不论其为权力的或非权力的作用，应受先 行法律的拘束，不得有违反法律的行为 法律保留原则是指对于一些涉及到国 家或公民根本性问题的事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为 规定。 根据职权法定原则的要求，行政权力是基于法律的授予而存在的，行政机关 必 须依据法律的规定行使行政权力，不得与法律相抵触，而权力清单对行政机关 的职责权限进行了统计和梳理，解答了不同行政权力由何机关行使、不同机关行 使何种行政权力的问题，起到了规范行政权力配置的作用，事实上是职权法定的 一种表现。但是，目前的权力清单皆由各级政府制定、均出自于行政权力本身之 手，这与职

21、权法定原则显然是相冲突的。而如果对权力清单在行政法上进行构建， 以充分体现权力清单的法律属性，则可以使通过权力清单进行的行政机关职权法 定得到规范，契合了这一原则的要求。此外，根据法律保留原则的要求，一些关 乎国家根 本问题和公民基本权利的事项只能由立法机关以法律的形式加以规定， 而不能由行政机关越俎代庖。我国立法法第八条规定， 下列事项只能制定 法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和 人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、 基层群众自治制度； 。按照这一规定，行政机关的组织和职权是法律保留 的事项，只能由法律规定；而在当前的情

22、况下，作为一种行政文件的权力清单却 发挥着界定政府职权的作用，这种状况的出现虽然有其客观因素，不能一概认定 为行政机关越俎 代庖，但确是违背法律保留原则的。因此，对权力清单进行行政 法构建和法制化改造，将其上升为行政法律规范、成为制定行政组织法的基石， 是合法行政原则的必然要求。 五、行政公开原则 行政公开原则是指，政府的行政行为除依照法律应当予以保密的之外，应一 律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、 参见解志勇编：行政法治主义及其任务，中国法制出版社 2011 年版，第 95 页。 应松年主编：当代中国行政法（上卷），中国方正出版社 2005 年版，第 8

23、6 页。 16 第二章权力清单行政法构建的理论基础 义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关的 行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保 密的以外，应当允许新闻媒体依法采访、报道和评论。 从行政公开原则的定义中我们可以看出：行政机关据以作出一定行为的标准 和条件及作出该行为的程序均应当予以公开 ,而公开的对象是其权利义务受行政 机关特定行为影响的行政相对人。在具体的个案中，权利义务受行政机关特定行 为影响的主体仅有行政相对人 ，有时会涉及到利害关系人，因此行政机关公开的 义务主要是针对行政相对人的；而在行政立法、行政政策制定、行政权力调

24、整等 不存在特定行政相对人的行政活动中，或者具体的个案已扩大、发酵成为社会公 共事件，影响到了社会公众的利益，那么要求行政机关对相关事项予以公开的权 利就扩展到了与之相关的每 一 个公民或组织 ,此时行政公开便成为了行政机关应 当主动釆取的行为。如果要等到有人申请才对相关事项予以公开，不仅会给公众 以 不作为 的印象，影响政府形象；更会错过适时公开的最佳时机，甚至让此 种被动式的公开失去其应有的意义。 行政公开原则包括行政立法和行政政策公开、行政执法行为公开、行政裁决 和行政复议行为公开和行政信息情报公开四个方面的内容，其中，行政立法和行 政政策公开是指制定行政法规、规章、政策的活动应公幵，法

25、规、规章、政策制 定之前应广泛征求和充分听取公众的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正 式制定之前公布其全文或要点，允许公众提出异议，必要时还应举行有利害关系 人的听证会，行政机关对有关问题的背景情况应予以说明、解释，答复相公众提 出的询问、质疑等。 在当前的环境下，权力清单制度是被当做一项行政政策来 贯彻实施的，而如前文所述，我们认为权力清单应当是作为一种偏向于立法的制 度加以推行。其实，无论是将其仅作为一项行政政策还是一种偏向于立法的制度， 权力清单作为行政领域的一项重要举措，其在建设过程中都应当遵循行政公开的 原则，及时向社会公布制定权力清单的规划、流程以及一些诸如专家顾问的成员、 梳

26、理权力事项的标准等具体细节，主动收集、听取公众的意见并加以反馈，适时 公布权力清单的草案要点，对公众异议较多的重点问题可以举行听证会。 权力清单制度公开了行政机关的 权力家底 和行政权力的运行流程，本身 是落实行政公开 原则的典范，这一点是毋庸置疑的；但权力清单的制定过程却并 没有很好地贯彻这一原则。考察我国各地各级政府对公布权力清单的解释和说 明，我们可以发现，这些解释和说明有一个共同之处，都提及了类似这样的一段 文字： 共计清理权力若干项，其中某某权力若干项 。对于 清理 一 词， 我们可以理解为清查、整理，既然是清査整理，就必然会对先前的权力事项有所 参见徐继敏主编：行政法学（第 2 版

27、 )， 四川大学出版社 2013 年版，第 30 页。 参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法北京大学出版社 2011 年版，第 78 页。 第二章权力清单行政法构建的理论基础 删除、调整或者合并，那么，删除、调整、合并是如何进行的？依据什么标准进 行删除、调整、合并？那些权力事项受到了删除、调整、合并？在删除、调整或 者合并的过程中有没有征询立法机关、专家学者、社会公众的意见？在现有的文 件中，我们没有看到这些问题的答案。或许有人会认为，这些问题属于行政机关 内部决策的程序，不属于必须公开的事项，而且有些地方政府也在文件中提及了 制定权力清单的过程。的确，如前述南京市政府在其公布的权力清单文件的

28、说明 部分中指出， 本次行政权力清理共经过各部门 三上三下 申报核对、市审改 办核査比对、专家论证和听取企业意见、市审改办联席会议审查及单位盖章确认 四个阶段 ，确实 公开 了该市制定权力清单的过程，但寥寥数语仅勾勒出了 权力清单制定的宏观流程，没有详细阐明每个阶段的具体情况，尤其是 专家论 证和听取企业意见 这一阶段，既没有说明邀请了哪些专家进行论证、专家论证 的结果如何，也没有说明听取了哪些企业的意见、它们的意见是什么。如此粗线 条的 公开 并不足以解答众多疑问。 出现这一现象的原因在于 .“ 其一，受历史上数 千年的专制主义和建国后高度 集中的政治经济体制的影响，我国政府在与社会的互动中

29、长期处于强势地位，政 府的这种强势地位虽然在推进经济发展、维护社会秩序方面发挥了重要作用，但 却使行政机关及其工作人员产生了高高在上 父母官 的错误倾向，在制定政策 和日常执法时不考虑社会的反应和公众的意见，以纯粹的管理者自居，没有公开 行政的意识。其二，由于权力清单目前仅作为行政体制改革的一项政策加以推广， 没有与之相配套的法律规范，其制定程序缺乏法律的规制，以至于各地在制定权 力清单的过程中没有一个明确的标准， 权力清单的编制 程序很不统一 。而且 , 当前权力清单的制定是地方政府和党委 一手操办 的，各级人大作为权力机关 和立法机关并没有参与其中。在上述两方面原因的共同作用下，地方政府在

30、编制 权力清单的过程中拥有很大的自由空间，行政机关按照自身的需要和便利决定权 力清单的制定程序，在一定程度上可以几乎不受限制地 任意而为 ，从而导致 公开力度不足、范围不广。因此，为了解决法定程序规制缺乏和立法机关监督缺 失的问题，使权力清单的制定和实施全过程都能遵循行政公开原则的要求，必须 对现行权力清单制度进行行政法构建。 林孝文：地方政府 权力清单法律效力研究，载政治与法律 2015 年第 7 期。 第三章权力清单行政法构建的路径建议 第三章权力清单行政法构建的路径建议 权力清单是一项全新的制度，既是建设法治国家的重要措施，又是便利公众 的惠民之举。积极推进权力清单制度的全面落实，既是对

31、国家要求的贯彻，也是 对公众呼声的回应。与此同时，我们还应该认识到，权力清单更是一项仍然存在 诸多缺陷的制度，需要对其进行改造、使其不断完善。前文已经阐明，权力清单 本身是一种立法权的内容，具有行政法律的属性，因此对权力清 单制度进行行政 法上的构建是完善这一制度的必然选择。我们应当立足于当前我国法治建设的实 际情况，根据权力清单自身的属性特质，针对行政机关自律性仍显不足的现状， 按照合法行政、行政公开等行政法原则的要求，从以下三种路径对权力清单进行 行政法上的构建。 一、静态构建与动态构建相结合 权力清单的行政法构建要通过静态和动态两种方法来进行。静态构建是指权 力清单立法、制定专门的权力清

32、单法案。我们虽然不赞成那种无论大事小情都要 制定法律、通过立法手段来解决的 泛立法主义 ，但权力清单制度直接涉及到 行政权力的配置、行政机关的职责权限划定，关系到行政体制改革和法治国家的 建设，因此通过立法手段来规范权力清单制度的运行是尤为必要的。具体而言： 应当以规范性法律文件的方式将权力清单确定为我国行政领域的一项正式法律 制度，并且对权力清单制度本身的一些事项和权力清单的推行做出相应的规定， 使权力清单制度摆脱 无法可依 的尴尬处境，扭转权力清单缺乏稳定性和强制 力的不利局面。如果仅以政策文件对权力清单制度进行规范，而没有法律法规的 保障，权力清单就只能是一片缺乏根基的水上浮萍，不可能承

33、担起促进我国行政 体制改革和 法治国家建设的重任。因此，推进权力清单立法、制定通行全国的权 力清单法案，从静态的法律文本方面对权力清单制度进行构建，不仅是促进权力 清单制度不断完善的必要条件，也是权力清单制度本身发展的必然要求。这种权 力清单法案可以是由全国人大常委会制定的权力清单法律，也可以是由国务院依 据全国人大常委会的授权制定的权力清单法规。现阶段，考虑到权力清单制度尚 处于推广、落实的初期，可先由国务院制定行政法规来规范权力清单制度的实施 和运行，待条件充分、时机成熟后，再通过立法程序将该行政法规上升为行政法 律，为权力清单制度 奠定坚实的法律基础。 权力清单法案的具体内容应当包括以下

34、几个方面：第一，明确公布权力清单 是各级各地政府的职责 ,各级行政机关及其工作部门都必须对其行政权力事项进 行梳理，除依法需要保密的事项外，均应以权力清单的形式予以公开，使公布权 第三章权力清单行政法构建的路径建议 力清单这一行为由目前的行政命令、上级要求转变为行政机关的一项法定义务。 第二，对权力清单制定和运行的程序加以规定，包括制定和公布权力清单的机 关主体、制定和公布权力清单的具体程序、权力清单的修改程序等 。第三，规范 权力清单中所应当包含的基本内容，如权力清单范围、权力事项运行的流程图、 责任清单等，让权力清单在明确行政权力界限的同时也明确自身的界限，使各地 的权力清单在内容上具有相

35、对统一性。第四，明确行政机关违反权力清单后所应 承担的责任。如果行政机关不按清单划定的权限和程序行使行政权力，其是否需 要承担责任？若需要，则应当承担何种责任？这些问题都需要由权力清单法律进 行规定。第五，规定权力清单制度运行中的监督问题。权力清单公布后、在实施 过程中必须有行政机关以外的力量对其运行效果进行监督，而关于监督的主 体、 监督的形式、监督中发现问题的处理等事项，都应在权力清单法律中加以明确。 权力清单立法从静态的法律文本层面解决了权力清单制度 基础不牢 的问 题，能够使权力清单成为长久有效、坚固稳定的制度，但这并不意味着有了权力 清单法律就完成了权力清单的行政法构建、实现了权力清

36、单的法制化。在迅速发 展的现代社会，社会变化一日千里，在复杂多变的社会生活面前，法律总是僵化 和滞后的。故此从某种程度上说，法律从其制定出来的那一刻起就已经落后于社 会实际生活了，因为立法者既不能穷尽当前现实生活中可能发生的各种状况，也 不能准 确预知明天的社会生活将呈现出何种形态。而且，国家的法律一经制定就 必须保持其稳定性，不能朝令夕改，因此法律规范相对于社会生活而言总是落后 和不全面的。 权力清单法律亦是如此，它以权力清单的制度和内容为调整对象 , 而权力清单又以行政权力事项为基本内容，由于 行政活动具有广泛性和复杂性 的特点， ，法律的滞后性使得行政法永远落后于行政实践。 为了弥补立法

37、 的滞后性这一缺陷，在静态的权力清单立法之外，我们还需要一种动态的路径来 实现权力清单的行政法构建。 与权力清单法律相比，行政文件和行政命令具有动态、灵活 、高效的特点， 能够对权力清单制度运行中出现的新情况、新问题做出及时、有针对性的反应， 能够弥补由法律的稳定性带来的对社会变化适应性不足的问题；但也正是这种动 态多变的性质，使得行政文件和行政命令不适合作为一种稳固的权力清单制度建 立的依据，只能作为权力清单法案的补充。权力清单法案应当授权地方各级政府 根据当时、当地的特定情况，针对权力清单制度的具体内容、执行方式、执行中 出现的问题，以行政文件和行政命令的形式作出必要的、有限度的调整，使权

38、力 清单更贴近行政实际。因此，将静态的权力清单立法与动态的权力清单行 政文件、 参见王春业：论权力清单制度对行政权的控制与规范，载福建行政学院学报 2014 年第 6 期。 参见舒国滢主编：法理学阶梯，清华大学出版社 2012 年版，第 160 页。 谭剑：行政行为的撤销研究，武汉大学出版社 2012 年版，第 77 页。 20 第三章权力清单行政法构建的路径建议 行政命令结合起来，是权力清单行政法构建的第一种路径。 二、实体规则与程序规则相结合 权力清单的行政法构建要在实体与程序两种规则的综合下进行。实体规则是 指权力清单的内容应当依法予以确定，通过权力清单法案明确权力清单中应当包 含的基本

39、内容，使权力清单制度在全国范围内相对统一。在当前的权力清单制度 实践中，各地政府所列权力清单的内容有着较大的出入，具体体现在两个方面： 其一，行政权力分类不统一。各地在权力清单中对行政权力的分类详略不一，所 分类型数量不等在这些分类中，除了明确有行政法律规定的行政许可、行政 处罚、行政强制、行政征收等权力类型之外，一些地方的权力清单中还出现了 行 政审批权 、 行政检查权 等类型，这两个概念的内涵外延均存在模糊不明之处 , 其是否 可以单独作为行政权力的类型是值得怀疑的 。其二，内容要素差别较大。 各地对于权力清单内容中应当包括哪些具体要素的认识并不一致 ,例如有些地方 政府的权力清单中绘制了

40、权力事项运行的流程图，而另 一 些地方则没有绘制；有 些地方在权力清单之后附加了公众投诉途径和行政机关责任要求，而另一些地方 对该部分内容则省去未列。 上述现象出现的原因在于，目前没有一个全国统一的权力清单编制规范化标 准，这就使得权力清单的内容和形式呈现出混乱、随專的特征， 不便于行政相 对人和广大群众查询使用 ，阻碍了权力清单制度效用的发挥。 为了解决这 一 问题，须在权力清单法案中确定行政权力的具体分类，使各级各地政府按同样的 分类标准整理其行政权力，而不是如当前般各自为政；同时要明确权力清单中所 应当包含的基本内容要素，包括权力的类别、设立依据、具体描述、行使机关、 运行流程图、责任清

41、单等。上述各项并不是权力清单的全部要素，而只是其必备 要素，各地根据当地实际情况可以适当补充其他内容，但这些必备要素必须在其 公布的权力清单中呈现出来，不能缺失。 正当程序是保证民主、科学规范权力以及编制权力清单的基础，也是使权 力清单发生法律效力并最终得到落实 的前提。 在规范权力清单内容结构、构建 权力清单实体规则的同时，我们还应重视程序规则的建设。权力清单行政法构建 的程序规则是指权力清单在制定、公布、执行、调整修改等运行的全过程中，都 应当依据法定的程序来进行，不能抛弃程序随性而为。考虑到权力清单制度目前 $根据笔者收集到的材料，部分地区权力清单的权力分类为：北京市西城区 8 种、广州

42、市 8 种、泰州市 9 轴搶 M 市 抽 击 古 itrin轴 参见关保英：行政审批的行政法制约，载（法学研究 2002 年第 6 期。 参见张晓辉：地方政府推行权力清单制度面临的问题及完善思路，载中国管理信息化 2015 年第 10 期。 张茂月：权力清单制度认识的几个误区与纠正，载云南行政学院学报 2015 年第 3 期。 林孝文：论地方政府权力清单的法律属性，载求索 2015 年第 8 期。 第三章权力清单行政法构建的路径建议 正处于全面推广铺幵的阶段，要解决权力清单制度运行中存在的程序不清、流程 不明等问题，首要任务是构建完善的权力清单制定程序。制定程序的完善，可以 起到 正本清源 的作用 ，使权力清单成为亚里士多德笔下的 制