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1、精选优质文档-倾情为你奉上管好盘活国有资产存量 聚集财力支撑跨越发展赵茂安 陈泽全国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。按照不同的分类方法，可分为资产、资金、资源，行政事业性资产、企业国有资产、资源性资产（含特许经营权），有形资产、无形资产等。国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。具体地说，就是对国有资产的占有、使用、收益和处置进行管理。国有资产管理的基本目标是实现国有资产的保值与增值。管好盘活国有资产存量，聚集财力支撑跨越发展，是市委、市政
2、府领导在确定“3年跻身全省20强的目标”后，给财政部门明确的重大课题。对此，财政部门组建课题专班，查阅相关资料，搜集大量数据，借鉴外地成功经验，形成了初步思路。力争通过盘活国有资产存量，每年新增1亿可用财力用于公共基础设施建设；通过增加金财担保公司资本，每年为企业新增1亿元贷款。一、 我市国有资产管理现状与存量评估管好盘活国有资产存量有一对翅膀，一只是管理，一只是盘活。管理，就是要将不同类别、不同形态的所有国有资产掌控在政府手中，从减少流失或避免投资损失方面增加效益，重在配置、购置（包括基础设施建设）、处置环节。盘活，就是要让固定资产运营起来，让资产存量转化为企业资本，通过市场化运作，在资产变
3、资金、资金变资产的过程中越滚越大。如果要实现在存量国有资产上新增1亿元可用财力的目标，“管好”与“盘活”这对翅膀必须振动起来。但我市国有资产管理与运营的现状却不尽人意。行政事业性国有资产政府掌控。2009年，我市改革行政事业单位资产管理，收“两证”、发“新证”，将资产所有权归位于政府、占有使用权归位于单位、管理权归位于财政，全市15亿资产尽在政府掌控之中。2010年，全市286家行政事业单位占用资产总额万元，比上年万元增加11754万元，增长7.98%；负债总额44360万元，比上年42969万元增加1391万元，上升32.37%；资产负债率为27.89%。国有资产净值万元，比上年万元增加10
4、363万元，增长9.93%。全年实现国有资产收益总额1250万元。其中：资产出租出借收入550万元，资产处置收入210万元，交通运输特许经营权收入100万元，白云边商标租赁收入100万元，广电等部门投资收益290万元。全年行政事业事单位公开交易公务用车27辆，中介评估价78.4万元，成交金额95.9万元，增值金额17.5元，增长率22.3%。 企业国有资产部门分散管理。我市国有企业资产在建国后几十年的投资经营过程中曾经达到了一定规模，至1996年推行国有企业改革改组，全市企业国有资产总规模有3.5亿元（95年清产核资统计）。后经多轮国有企业“国退民进”改制改组后，企业从199家减少到2009年
5、的50家，资产总额不到1.8亿元。50家国有企业只有25家还在经营，其余的25家都是改制未注销的“空壳”企业。企业国有资产净值究竟多少，没有一个可靠的数据来源。造成这一现状的原因主要有四个方面：一是企业法人出资制度不健全，企业监管权力分散，政府出资人权益难于享有。现有的国有企业的国有资产监管职责分散于行业部门，各行其政，各管一方，影响了企业国有资产营运效益。二是资产质量不高，运营效率不佳制约企业发展。现有25家企业总资产3.83亿元、总负债2.45亿元，资产负债率达到64%，所有者权益1.38亿元中，国有资产6500万元，仅占净资产的47%。2008年国有企业年实现利润-1846万元，实现税收
6、916万元。25家改制未注销的“空壳”企业资不抵债总额达6037万元，债务总额为10892万元。三是营运监管机制不完备，经营责任制度未落实，资产保值增值激励约束手段乏力。按国有资本出资人制度的要求实行的国有企业资产经营责任制度未落实，企业经营者的选任考核、目标制定、奖惩结账难以实现提高企业经营效能，激发经营者运营潜能的目的，企业经营效益与企业经营者利益不对等，难于调动企业经营者创业才能。四是改制企业处置不规范，国有资产权益被“隐消”。已改制的国有企业除依法破产和按规范程序转让国有资本的企业外，还有很大一部分或因银行债务、个股清退等难题至今未能依法注销或解散，企业保留“空壳”应付，所余留的资债仍
7、由其原行业主管部门设立“留守处”看管。这些企业剩余资产处置、出租和出借收入除少部分用于改制余留问题的处理，绝大部分被行业主管部门挤占、挪用和设立“留守处”人员开工资。有的则被改制后的民营企业无偿占用。资源性国有资产粗放式经营。我市“六山一水三分田”，资源性资产存量巨大。中华人民共和国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。这就是说，我国的自然资源产权只包括国有制和集体所有制两种形式。这种产权不完整、产权主体单一、虚位、范围不明确的自然资源管理体制，严重阻碍了自然资源的资本化进程。国家为建立与
8、市场经济和国际惯例相适应自然资源产权制度，相继出台了土地法、矿产资源法、国务院关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知等自然资源管理的法律法规，国土资源部出台实施探矿权采矿权转让管理办法、探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法等法规，对自然资源开发及其产权的获得和流转等进行了规范。但从松滋的情况看，企业和个人获得自然资源产权，还是以政府无偿划拨或低价承包为主，加上对自然资源产权转让的监管不到位，导致了资源性国有资产的巨大流失和自然资源开发效率的长期低下。特别是煤炭、石油、天然气、盐卤（钾盐、稀有金属）、铁矿、石灰石、重晶石等储量大，如果经专业机构鉴定评估，价值无可计量；即
9、使依照国家规定的矿产资源补偿费的最低标准收取，也是一笔可观的国有资产收益。特许经营权运行效益有待提高。政府特许经营权是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权。特许经营权出让，是指政府将特许经营权在一定期限内授予经营者的行为。特许经营权转让，是指经营者在特许经营期内将特许经营权转让给其他经营者或投资者的行为。特许经营权的出让、经营和管理范围，包括城市供水、供气、供热，污水处理、垃圾处理，城市交通和其他公共交通，法律、法规、规章规定的其他项目等。在这方面，自2010年1月1日起施行的成都市人民政府特许经营权管理办法可资借鉴。该办法已形成一
10、个完整的经营管理体系，从这个体系中，我们感觉到成都市政府通过出让、转让方式不但减轻了公益性项目建设与管护的政府财政支出负担，而且从中获取了一定的政府收益。其中包括城市道路（桥梁）建设与经营权，内河航运经营权、客运出租汽车运营权、公共汽车线路运营权、市域内公路客运线路运营权、公路（桥梁）建设与经营权、城市轨道交通运营权，管道燃气供应、加气站的经营权，生活垃圾、餐厨垃圾、粪便（渣）、建筑垃圾和特种垃圾经营权，户外广告载体使用权，旅游资源经营权，城市公园等公共设施的建设与经营权，城市道路、桥梁、隧道、休闲广场等公共设施冠名权，货运汽车城市道路使用权，城市自来水生产和供应、污水处理的经营权，依法需要实
11、行政府特许经营的其他项目。除行政事业单位国有资产管理外，我市国有资产管理与运营总体上看来，由于多种原因，存在观念陈旧、体制不顺、机制不活、数据不实、存量不清等问题，要想盘活国有资产存量，形成松滋跨越发展的支撑，必须以创新的理念、改革的魄力、企业家的精神重新设计国有资产运营制度体系。二、 以国有资产存量聚集财力的基本思路以国有资产存量聚政府之财，从理论上讲，是政府经济学研究的内容；从策划学的角度看，是一个化无形为有形、以空间换时间的转换过程。以国有资产存量聚政府之财，从法律的角度认知，是对公司法、担保法、土地管理法、企业国有资产法以及行政事业单位资产管理办法等法律规章的综合运用；从体制改革的角度
12、看，是以市场化手段为依托，建立资源变资产、资产变资金可持续循环发展模式的制度创新；从完善公共财政体系的角度看，是在地方财力不足条件下保障公共基础设施建设和公益事业发展的被迫选择。如果把“以国有资产存量聚政府之财”比喻为一座核电站的话，“三层构架”是外部构成，“一加N”模式是内部结构，“五个渠道”是原料来源的通道，“两个支点”是能量输出线路。“三层构架”理顺资产运营管理体制。建立国有资产管理的三层架构是政资分开、政企分开的客观要求，也是解决政府管理国有资产市场层面操作难题的现实要求。三级架构的第一层次是国有资产管理委员会（由财政部门国有资产监督管理局代行日常管理职能），第二层次是国有资产营运主体
13、（实体为市国有资产经营公司），第三层次是出资企业。三层架构各个层次的基本功能：第一层次处于国资管理的宏观层面，其基本功能应是“六个中心”，即国有资产布局和结构调整促进中心、国有企业改革改制指导中心、国有资本金基础管理中心、国有资产保值增值评价考核中心、国有企业监事会管理中心、国有资产管理政策研究中心；第二层次处于资本经营层面，其基本功能应是“四个平台”，即培育主业的投资平台、不良资产的处置平台、剥离债务的托管平台、国有股权的经营平台；第三层次处于商品经营层面，其基本功能应是“三个主体”，即依托国有资产生产产品（服务）的主体、依托产品（服务）进行垄断经营和市场竞争的主体、依靠经营实现并上缴国有资
14、产收益的主体。各个层次的功能定位明确，有利于避免各自的缺位、越位和错位。“一加N”模式构筑资本运营合法平台。2008年金融危机发生后中央出台4万亿投资计划以来，地方政府债务迅速膨胀。据审计署2011年第135号审计结果公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.
15、44亿元，占89.69%。已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。在此背景下，中央出台了一系列整合并规范融资平台公司的措施，坚决制止地方政府违规担保行为。因此，单纯以政府财政担保，以投资公司向银行借贷筹集资金的做法已成死胡同。要想将政府资产、资源变现，必须借鉴“重庆八大投”的成功运作模式。至2010年底，“重庆八大投”资产总额已由成立之初的230亿元发展到4400亿元；尽管负责率达到62%，但净资产依然高达1672亿元。其运作模式受到世界银行的充分肯定，并在近期地方政府投融平台的整顿规范中顺利过关。
16、专家认为，“重庆八大投”的核心竞争力在于它的“一加N”模式，在于它以市场化方式规范公司运营，以赢利投入公益建设（而非以借贷融资投入项目建设），支撑重庆发展。“一”即一个支撑重庆渝富。重庆渝富资产经营管理有限公司是经重庆市人民政府批准组建的国有独资综合性资产经营管理有限公司，于2004年3月18日正式成立，公司注册资本19亿元，由重庆市国有资产监督管理委员会直接监管。公司经营范围包括资产收购、资产处置、土地储备、土地整治及相关产业投资、投资咨询、财务顾问、企业重组兼并顾问及代理、企业和资产托管等。“N”即重庆八大投地产、城投、开投、高发司、交旅、水务、水投与建（能）投，八大投分别在八大领域承担政
17、府规划的发展项目。重庆市政府、渝富与八大投的关系如下图所示：重庆市政府地产城投开投建投水投水务交旅高发司渝富根据我市实际，按“一加N”模式，当由市国有资产经营公司统一经营全市国有资产，管理现有的城投公司、金财担保公司、临港工业园投资公司。根据我市发展规划和公共财政保障目标，依法新建房地产公司（负责保障性住房建设经营）、水务公司（统一经营管理全市城镇供水）、水利公司（统一经营全市水利基础设施）、交运公司（统一经营管理全市路桥、车站、港口、交通特许经营等），形成松滋国有资产经营“1+7”的格局。资本经营模式名为“一加N”，意在突出经营规模可伸张扩展也可收缩重组，强调尊重市场规律，服从政府重大决策和
18、落实公共保障政策需要。“五个渠道”充实国有资本经营预算。政府投融资活动的本质是市场化的资本运作，而原始的资本有五条渠道的来源。一是存量资产注入。将过去几十年形成的数亿元存量资产，比如车站、水厂、可运营水利基础设施、城市公用资产、行政事业单位闲置房产、非转经房产、企业改制后净资产等等，划拨给各有关“府投平台”，成为“府投平台”的固定资产。二是债券注入。将中央和省政府定期发行基础设施建设债券调剂一部分作为资本或股本配给“府投平台”。三是土地储备收益注入。2010年我市改革了土地收益管理办法，每年同比增效3000多万元。在城乡一体化进程中，按我市城镇化率每年提高一个百分点计算，剔除少数在外地就业安家
19、的部分人员，预计新江口城区和主要集镇居民每年要落户8000人左右，约需2500余套住房及相关配套基础设施。由于我市城镇化率基数低，可以预料：至2020年的近10年间，城镇土地一直处于增值状态。在此期间，适当提高土地收储基金比例，将滚存的收储基金和部分土地增值作为对“府投平台”的资本金注入。2020年后，我市城镇化率接近45%时，城镇住房供需处于平衡，城镇基础设施建设规模也将处于满足状态。四是规费及专项转移支付资金注入。将涉及城建、公路、水务、水利、保障性住房等各方面的收费或中央、省级专项转移支付资金，作为财政专项分别归口注入各“府投平台”。五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资营业税等方面
20、的优惠或税收，作为资本金返还给“府投平台”。按预算法等财经法规规定，县市财政应编制国有资本经营预算，由于我市国有企业改革不彻底，国有资本未能按公司法、企业国有资产法要求进行市场化经营，国有资本无收入预算，我市国有资本经营预算未启动。如果此项工作开展起来，当由财政局企业科牵头，预算、国库、非税、国资局、国资公司共同参与。“两个支点”支撑松滋跨越发展。按照公共财政理论的概定，财政支出用于公共领域。聚集财力支撑地方发展，其支出重点也主要在两个方面。一是支持区域经济发展。财政的主要杠杆是，扩大金财担保公司融资规模支撑企业做大做强。松滋金财担保公司初始注册资金550万元，通过与五家银行合作，至今年上半年
21、，为70家规模企业、30家小企业担保贷款余额2.4亿元，破解了中小企业融资难题。金财担保公司同步发展，资本实力由550万元初始注册资金扩股至5230万元，上缴财政利润100万元，提取风险准备金622.7万元，未分配利润458万元。可喜的是，在这次全国地方政府投融平台的审计中，没有发现大的问题（主要问题是股东之间相互担保）。按金财担保现在运行的实际情况评估，按担保放大效应1：5的比率计算，每年为担保公司新增2000万元的资本金，就能为我市中小企业新增1亿元的贷款规模。而随着担保公司风险准备金的积累增多，担保比率还可进一步提高。二是保障公共基础设施建设。主要手段是，以N个公司搭建的“府投平台”，将
22、国有资产、资源作为资本，通过市场化运营聚集财力支撑公共基础设施建设。灵活运用BT、BOT、BOOT、TOT等融资方式，采用“以地换路”、“以地换桥”、“以水换库”，“以水养水，以电补水”，纯公益性公共服务与可经营性公共服务捆绑，以经营性收入反哺纯公益投入，在“建设经营转让”的持续循环中，实现滚动发展。三、 管好盘活我市国有资产存量的建议近16亿元的行政事业单位国有资产按照相关法律规章，不能以任何形式直接用于投融资贷款，粗略估计，16亿元资产中约1亿元左右闲置或低效使用的资产，可以通过规范的程序处置后，作为国有资产运营的资本注入。现存企业国有资产，因为历史遗留问题过多，真正能变为可用财力的资产估
23、计不超过一千万。存量资产运营空间最大的，在于城镇国有资产，包括公园、广场等大型基础设置，大部分未纳入政府统一管理的政府特许经营权，在于全市水利基础设施，在于土地、矿藏、旅游等自然资源。存量国有资产的管理与运营是一篇大文章（甚至是专著），专业、系统、严谨，需要大视野、大手笔、大气度。根据我们目前的认知，课题组建议：转变观念。以存量资产支撑跨越发展，在当前的现实状况下，必须转变传统的观念，要以规范的市场化运营为依托，在法律规章规定的范围内，遵循公共财政收支规律，不断提高资产使用绩效。一是不直接以资产作抵押，向银行借贷。二是作为政府投融平台的国有企业要按规范的公司运营要求运行，只能作为将资产、资源转
24、化为可用财力的“转换器”，不能作为政府投资基本建设的融资工具。三是存量资产处置收益和国有企业的营运利润一部分作为资本再投入，一部分作为可用财力用于保障公共支出。四是公共基础设施建设项目在立项审批前要进行绩效评价，始终坚持产出综合效益大于投入成本的原则；项目建成后，其使用绩效也要通过专业机构进行评估。理顺体制。国有资产经营管理的“三层构架”和“一加N”的结构模式，与现行的行政管理、资产管理体制有很大的差异，如果不改变现状，国有资产管理的效益、运营的效益就达不到理想的状态。市政府及相关部门组成国有资产管理委员会，行使董事会重大决策权利，财政、国资监管部门代政府行使日常监管职能，编制和执行国有资本经
25、营预算；国资经营公司统一管理国有企业经营，代政府行使监事会职能；国有企业按公司法赋予的权责参与市场竞争，创造利润。各个层次的机构要做到职责明确，定位准确，权责对等。专业操作。本课题组专班人员受制于知识水平和时间的局限，对国有资产存量资本化运营的系统操作难以精通，数据不完整，成功案例的精髓没有把握，论证不严谨，制度设计存在漏洞，所表述的思路也很粗浅。要让我市国有资产存量支撑跨越发展，最好聘请相关专业机构进行系统策划，形成细化、可执行的工作方案。南京长江二桥、长江三桥TOT融资成功案例即在专业策划机构的操作下完成。强化监管。一是比照行政事业单位国有资产管理办法，完成现有国有企业的改革、改制、改组。
26、通过理顺体制、调整机制，确保全市国有资产管理做到家底清、权责明、效益高。二是对改组完成后的“1加N”企业，按现代企业制度实施监管。改组后的国有企业至少要保证“三大平衡”。即长期资产与负债之间的平衡，保持约50的长期资产负债比率；现金流入与流出之间的平衡；投入产出之间的平衡。三是国有资产管理与运营应纳入政务公开范围，全程接受各个层次的监督。防控风险。一是政府绝不为“府投平台”担保。“府投平台”向银行借贷，应基于公司信用，在没有市政府担保的前提下贷款。如果担保，企业和政府的界限就被打破；企业没有信用，政府来买单就乱了阵脚，就违背了创立政府投融资平台的初衷。二是“府投平台”之间不得相互提供担保。因为这样可能会导致系统性财务风险。如果“府投平台”相互担保，等有一天发现问题，就有崩盘之险。三是“府投平台”的专项资金不能用于担保，交叉使用。交叉使用既违背相关政策，又易引起数据失真，造成决策失误的风险。专心-专注-专业