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1、Public Administration | 公共管理 基于服务三角模型的政务服务体系研究 朱明君 北京航空航天大学 北京 100191 摘要 :政务服务中心是一个政府为服务公众，实行相对集中行政审批权的 “ 场景 ” 。经过近 20年的探索发展，全国 各地政务服务中心呈现出明显地差异化特征。本文以服务三角模型为分析框架，从公众需求、人力资源、公共政 策、服务平台四个子系统出发，分析出我国政务服务体系建设中的问题，并提出完善我国政务服务体系的总体发展 路径 :以公众需求为中心，进行差异化分类服务，优化人员管理模式，推行政府主导、市场调节、社会协作的多元互 动的全响应战略，建立 “ 省、市、县
2、、乡鎮 )” 的一体化网络。 关键词 :服务三角模型 ;政务服务体系 ;公众需求 D01:10.14097/ki.5392/2016.28.030 政务服务中心是一个政府为服务公众，实行相对集中行政审批 权的 “ 场景 ” 。中国传统的行政审批受政府官僚结构影响，都是以政 府为导向，呈现出碎片化、分散化管理的特征，所以对于公众来说 ，一 直以来存在着 “ 门难进、脸难看、事难办 ” 的典型的官僚主义作风 的状态。而自 1999年浙江省金华市秉承 “ 服务投资、方便市民、并 联审批、全程代理、强化监督 ” 的理念，率先采用 “ 一站式 ” 审批 模式，成立全国首个综合行政大厅以来，以行政审批为主
3、要功能、以 政务服务中心为核心的政务服务体系在全国已基本建立，截止 2011年 底，我国共设立政务 (行政 )服务中心 2912个，其中，省级中心 10个，市 (地 )级 368个，县 (市 )级2534个。 30377个乡镇 (街道 )建立了便民服务中 心。 但是其发展过程中还存在许多问题，本文以 “ 服务三角 ” 模型 为分析框架，分析其中存在问题，并提出完善我国政务服务体系的总 体发展路径。 世界观，能够教会组织管理者什么是顾客眼中的真正价值。 服务战略 :服务战略是一个组织根据组织目标制定的整体理念和 政策系统。它引导者组织的发展方向，是一个组织的号角、灯塔。这 种服务理念指引着组织内
4、部人员以顾客为中心，真正做到顾客至上。 公司系统 :公司系统是一个整体性管理系统，包含设备，有形资产 和运作流程。具体问题具体分析，特定的公司系统应根据公司服务自 身的特点和组织的特性来决定 ，一 个行之有效的系统的关键因素是顾 客的满意程度。 工作人员 :训练有素、管理井然、充满活力是工作人员能够进行 高效优质服务的前提与保证。这里的工作人员包含一线人员和领导 者，一线人员与顾客直接接触，通过自身具备的专业技能、文化素养， 为顾客提供优质服务。领导者要加强对一线人员的管理、协调、培 训等，提高他们的顾客服务意识，从上至下塑造一种服务的企业文化， 一、阿尔布瑞契特和詹姆克的服务三角模型 20世
5、纪 80年代以来的西方服务经济伦理思想以人性与追求卓越 为主要特征气阿尔布瑞契特和詹姆克正是这一时期著名的服务管理 大师，二者撰写的服务经济一书中，对以 “ 顾客中心 ” 的服务管 理的理念进行大力倡导，论述了将顾客价值请回到企业舞台中心的重 要性。在以科技为本的全球新经济中，如何才能在将 “ 服务 ” 与 “ 管 理 ” 有效的统一连接是他们研究的重点，基于此，他们提出了 “ 服务 三角 ” 模型，在模型中给出了答案 服务三角模型表示的是一个整体性服务管理过程，将顾客的需求 和相关利益放在交易流程中的中心和首位。服务战略、公司系统、 工作人员作为整个交易流程中的三个支点，相互配合，三者的制定
6、设 置都要以顾客为中心。 顾客： “ 顾客就是国王 ” 不能仅 仅作为含糊的口号而存在，一个 组织应重视顾客需求的表达和满足，通过深入了解那些顾客的心声和 在顾客心中树立优秀的形象。 二、政务服务体系研宄导入服务三角模型 受新公共管理理论以及国外一站式服务机构的影响，自 1999年以 来，我国政务服务体系已基本建立，但是全国各地的政务服务中心还 存在着许多差异化特征，存在许多问题。引入服务三角模型的系统服 务管理框架，对进一步完善我国的政务服务体系有很高的契合度。 (一 ) 促进公民价值回到政府舞台中心。传统的官僚制管理以部 门林立、职责重叠、效率低下、本位主义等等问题无法为公众提供 优质服务
7、，弊端明显存在。服务三角模型的顾客中心价值理论更加强 调顾客需求，与我国服务型政府改革理念不谋而合，政府应以公众需 求为导向，进一步提供标准化服务 。 (二 ) 服务的系统性、整体性。 “ 服务三角 ” 包含的顾客、服务 战略、公司系统、工作人员的四大子系统对我国现存政务服务体系 的多样化、差异化特征有很高的指导性作用。从公众需求、公共政 策、服务平台、人力资源四个子系统出发，分析政务服务体系这四个 图 2政务服务体系研究导入 “ 服务三角 ” 模型图 72 现代商业 MODERN BUSINESS 维度相互之间的关系与运转，能够从整体上窥探我国政务服务体系。 三、我国政务服务体系存在的问题
8、(一 ) 公共政策方面 :缺乏标准统一的顶层设计 主要表现为 :机构性质、机构规模、运行模式等基本属性不统 一，较为混乱。 目前我国政务服务中心有的是政府派出机构，有的是临时机构， 还有的是政府直属机构、事业单位等，机构性质的不统一性导致体 系管理的混乱 ;同时进驻部门数量不统一，一些政府职能部门选择性 地、 “ 留肥放瘦 ” 的批准行政事务进驻，同时中介组织进入政务服 务中心也没有作统一规定，这种机构规模不统一反而可能会造成行 政服务流程的复杂化 ;最后，关于运行模式，我国目前存在两种主要 模式 :R PR eception ProcessingR etum)模式即 “ 受理 一 处理 一
9、反 馈 ” 模式 ” 和 RR (Reception Return)模式即 “ 受理一反馈 ” 模式 。这些不统一是因为政务服务中心是一种自下而上发展起来的新 型服务 “ 场景 ” ，目前缺乏标准统一的顶层设计，这也为我国政务服 务体系的规范化管理及未来发展制造了阻碍。 (二 ) 服务平台方面 :纵向结构与横向结构的部分缺失 纵向结构上，在现在的 “ 省、市、县、乡 (镇 )” 一体化体系中， 省级政务服务中心建设较为滞后，未能发挥良好的指导监督作用。笔 者根据网络检索各省级政务服务中心得出，目前全 国 34个省级行政区 中，仅安徽省、天津市等 16个省级行政区设立了政务服务中心，其中 有 6
10、个还是 2013年以后建立的。相比较而言，市级政务服务中心覆盖 率则更高，而且大部分省级政务服务中心并没有对各市级政务服务中 心的指导作用。如北京市政务服务中心于 2015年运行，在此之前各区 县均已建立政务服务中心。 横向结构上，目前各地政务服务中心进驻部门不统一，甚至有些 地方还出现职能部门慢慢退出政务服务中心的情况，形成了服务 “ 开 倒车 ” 的现象，同时缺乏中介服务组织的进入。 (三 ) 人力资源方面 :双重管理体制下的人员管理困境 目前，除了天津市、昆明市等地采用行政审批局模式，窗口人员 管理权限归行政审批局之外，我国其他政务服务中心大部分属于双重 管理体制，即受中心和原部门的双重
11、管理。窗口人员的人事、工资等 基本关系都在原单位，而日常工作、考核等由中心负责管理。笔者在 对北京市 X区综合行政服务中心的实地调查发现，这种双重管理体制 就会造成窗口人员在人员配置、调度、约束、职业发展等方面存在 问题。例如，在人员配置方面，有些窗口人员抱着 “ 临时应差 ” 的态 表 1我国现有省级政务服务中心及运行时间 省份 中心名称 运行时间 北京市 北京市政务服务中心 2015年 11月 天津市 天津市行政许可服务中心 2004年 11月 山西省 山西省政务服务中心 2016年 6月 辽宁省 辽宁省政务服务中心 2015年 12月 吉林省 吉林省人民政府政务大厅 2002年 12月
12、江苏省 江苏省政务服务中心 2015年 2月 安徽省 安徽省政务服务中心 2001年 12月 海南省 海南省政务服务中心 2008年 7月 四川省 四川省人民政府政务服务中心 2001年 10月 贵州省 贵州省政府政务服务中心 2014年 12月 陕西省 陕西省政务大厅服务中心 2001年 2月 甘肃省 甘肃省人民政府政务服务中心 2006年 2月 青海省 青海省省级行政服务和公共资源交易中心 2013年 12月 广西壮族自治区 广西壮族自治区政务服务中心 2007年 9月 西藏自治区 西藏自治区一站式审批服务中心 2002年 7月 宁夏回族自治区 宁夏回族自治区政务服务中心 2008年 2月
13、 公共管理 I Public Administration 度工作，同时窗口人员随着业务办理情况的不同，而导致流动性较大， 频繁的更换窗口人员势必会导致管理成本增加些职能部门派驻被 “ 边缘化 ” 的人员到中心窗口工作，部分窗口人员还谈到 “ 觉得自由 空间较少，工作强度较大 ” 等等，这些都说明现在我国政务服务体系 中对窗口人员管理中还存在许多问题。 四、 “ 服务三角 ” 下政务服务体系总体发展路径 (一） 以公众需求为核心，提高主人翁地位。 公众需求是服务三角模型的核心，政务服务中心是公民与政府互 动的 “ 场景 ” ，政府应将职能转向以公众为基础，未来可考虑重新整 合各部门业务流程，以
14、服务事项类别为窗口单位，而不是以现行各职 能部门为窗口，以服务事项 类别划分更能够体现政府以公众为核心， 真正将公众视为主人翁。同时要加强公众参与程度，现在政务服务中 心建设中，虽然也会有听证会、网上办公、意见征询等方式，但是目 前还存在着参与人数少、意见反馈不充分、流于形式等问题，所以应 加强公众参与，调动公众积极性，提高其主人翁地位。 (二） 强化服务平台 :建立健全全国政务服务体系，逐步完善 “ 省、市、县、乡 ” 一体化联动体系。 在纵向结构上，应加快设立省级政务服务中心，并发挥其指导作 用。省级作为我国最高一级行政区划，其在政府机构体系中占据重要 地位，应发挥其 “ 管、督、察、晒
15、” 作用： “ 管 ” 即加强对全省政务 服务体系的管理、规划、指导，同时对市一级政务服务中心进行直接 管理；“ 督 ” 即是明确地方各级政务服务中心的主体责任，督导其按 照国家行政审批制度改革要求、相关法律法规政策要求进行行政审 批、公共服务； “ 察 ” 即是通过建立实施各种督察手段，查清地方在 进行行政审批、公共服务过程中存在的问题，查清政务服务中心在建 设过程中遇到的问题，并加以帮助解决； “ 晒 ” 即是对于 “ 管、督、 察 ” 过程中分析的结果，及时向省级各部门以及市级以下各单位进行 通报，让地方各级政 务服务中心明确在建设过程中与其他地方的差距 与问题，提高为公众、企业进行服务
16、的主动性及效率。加快建设省级 政务服务中心，有助于进一步转变省级政府职能，深化行政审批制度 改革，规范权力运行，优化发展环境，提升行政效能和服务水平。 在横向结构上，应坚持部门集成化服务、同时加快引进中介组 织入驻政务服务中心。在行政审批制度改革中，政务服务中心就是 以 “ 集聚 ” 这个独特的优势为公众服务，应坚持部门集成化服务，谨 防 “ 开倒车 ” 现象 ;同时应建立中介超市，在实体上可以与政务服务 中心一体办公，打破行政审批 “ 中间一公里 ” 难题 ，提高行政审批效 率。 (一 ) 完善顶层设计 :推行政府主导、市场调节、社会协作的三元 互动的全响应战略 全国政务服务体系的完善需要政
17、府、市场、社会三元并存互 惠。发挥小政府的减法效应、活市场的乘法效应、强社会的加法作 用。政府的主要职责 “ 在于掌舵，而不在于划桨 ” ，应从宏观方面助 力政务服务体系的完善。例如，政府应明确政务服务中心对的法律地 位，全国政务服务体系的标准不统一，迫切需要政府从高层方面去制 定标准化管理规范，虽说已有行政许可法为政务服务中心提供存 在的法律基础，但是没有明确规定政务服务中心的机构性质、机构规 模等问题，所以政府需要制定相关管理规范明确政务服务中心的性 质、规模问题，同时应及进一步深化行政审批制度改革，简政放权，进 一步转变政府职能。同时应发挥市场在资源配置中的基础性作用，减 少行政审批事项
18、，还要大力培育社会中介组织，提升其承接政府事项 的能力。 (二 ) 优化人员管理 :立足与打破双重管理体制的两种途径 针对现在政务服务中心存在的众多人员管理问题，笔者认为政务 服务中心窗口人员管理优化应从两方面来探讨 :第一，立足于原有双 MODERN BUSINESS 现代商业 73 Public Administration | 公共官理 基于市场机制的区域质量监测指标初探 郑淼茜 曹阳 郑向平福州出入境检验检疫局 福建福州 350001 摘要 :本文从政府质量监管角度出发，基于从市场机制的组成及其与质量管理之间的辩证关系探寻政府质量监管职 能的定位与改革，并从市场机制为视角对我国政府开展
19、区域质量监测进行 SWOT分析，并提出政府关于区域质量监测 指标的初步设计思路。 关键词 :市场机制 ;区域质量监测 ;质量监管 D01:10.14097/ki.5392/2016.28.031 对大多数人而言，对于质量检验或检测的概念并不陌生，在各个 行业、领域以及所有企业质量均是贯穿其中的重要名词。从 “ 质量 监测 ”字面而言，它指的是对某种载体的质量元素实施监视、测定或 监控等技术处理的过程。对于本文所提出的 “ 区域质量监测 ” 概念， 主要从政府机构角度出发，对一定地域范围内的公共质量状况所开展 的质量信息釆集侦测、质量数据分析处理、动态质量状况监控等一 系列质量监管技术手段，力求
20、为政府机构公共质量管理工作的重要决 策、突发事件 处置、维护良好的社会质量秩序等提供强有力的质量 数据信息支撑。 一、市场机制予以政府质量管理的内涵及外延 (一 )市场机制与质量管理的辩证关系 为了更好地做好社会质量管理，不仅需要了解市场机制的运行方 式与特征，关键必须了解市场机制主要要素与质量变动之间的关系。 即从市场机制的三大组成要素着手，探寻供求机制、竞争机制及价格 机制与质量变动之间的关系。 第一，在供求机制方面，当市场供大于求时，商品生产者必然会选 择从质量角度着手提高优质品降低低质品的比例来扩大利润空间 ;当 重管理体制，在现有机制内进行人员管理优化，主要是提高窗口人员 对中心的认
21、同感、归属感加强人员培训 ;提高人员约束力等。第二， 突破现行窗口工作人员双重管理体制，借鉴现在天津市行政审批局的 管理模式，实行实体型政务服务中心模式 :形成行政决策、执行、监 督的分离和相互监督，政务服务中心同时拥有对内协调权及对外行政 许可权 。在行政审批局模式下，人员管理为一元管理，工作人员的 编制归属于行政审批局，完全接受行政审批局的派遣、管理和考核。 这种一元管理方式更能够调动窗口工作人员积极性，提高其对中心的 归属感，避免内部协调配合的矛盾。 五、结语 政务服务体系的建设关乎着政府、公众、企业各方的利益，需要 以公众需求为核心，推行政府主导、市场调节、社会协作的三元互动 的全响应
22、战略、优化人员管理、建立健全全国政务服务体系，逐步完 善“ 省、市、县、乡鶴 )” 一体化联动体系。 EI3 注释： 中国行政管理学会课题组 .政务服务中心建设与管理研究报告 m.中国行政管理， 2012, (12) 11. 曹望华 .正谊谋利：西方服务经济伦理思想探究 J.求 索，2008,05:104-106. 康 卡尔 阿尔布瑞契特、让 詹姆克：服务经济 :让顾客 价值回到企业舞台中心 （ Setvie Ecaian;fc: Restore Custan Vahe To The Center Stage Of Bushes)， 唐果译，中国 市场供不应求时，质量问题似乎无法引起商品生产者
23、的关注，其必然 会把注意点集中在产量的扩大。 第二，在竞争机制方面，企业之间的竞争往往表现在价格与质量 两个方面。通过追求价格的竞争往往无法 实现可持续的发展，通过提 升质量来实现有力竞争逐步取代价格的竞争，且贯穿于产品研发、生 产、销售等各个环节，成为现代社会主导的竞争方式。而在竞争机制 方面必须防范的是由于商品短缺生产者所追求的产量竞争对于质量 竞争的不利影响，导致许多质量低下商品的出现。 第三，在价格机制方面，价格是市场运转的核心名词，在商品经济 的一般条件下，同类商品是根据不同的质量按不同的质量来交换的， 可见价格的高低是以质量的高低进行转移，根据价格与利益的关系就 会促使商品生产者不
24、断地去改进商品质量。但是由于受各国各种政 策因素的影响 ，各种低质高价、高质低价，不同品质的商品价格偏差 很小等情况总是屡见不鲜，因此，充分发挥价格机制的杠杆，实行按质 定价显得尤为重要，这不仅能够实现商品生产者的价值最大化，而且 又能够促进社会总体产品质量的提升，实现双赢的价值。 (二 )基于市场机制的政府质量监管职能 社会科学出版社 2004年版，第 54页 . 何瑶，李雯 .行政服务中心发展困境及其破解一一基于 RPR和 RR组织模式视角 .中共山西省委党校学 报， 2011,06:79-81. 中国行政管理学会课题组 .政务服务中心建设与管理研究报告 m中国行政管理， 2012, (1
25、2) :7-11. 参考文献： 1 中国行政管理学会课题组 .政务服务中心建设与管理研究报告 m中国行政管理， 2012, (12) 11. 2 曹望华 .正谊谋利：西方服务经济伦理思想探究 J.求 索，2008,05:104-106. 3 庚 卡尔 阿尔布瑞契特、让 詹姆克：服务经济 :让顾客 价值回到企业舞台中心 $eivie Ecoan:b: Restore Custan Valie To The Cmter Stage Of Bushes)， 唐果译，中国 社会科学出版社 2004年版，第 54页 . 4 何瑶，李雯 .行政服务中心发展困境及其破解一一基于 RPR和 RR组织模式视角 J.中共山西省委党校学报， 2011,06:79-81. 作者简介 朱明君 (1990 )，女，汉族，河南驻马店市人，管理学硕士，单位 : 北京航空航天大学公共管理学院行政管理专业，研究方向 :公共 政策分析 74 现代商业 MODERN BUSINESS