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1、精选优质文档-倾情为你奉上吕志胜加拿大经济和社会的稳定健康发展，与财政管理体制的有效运行有直接的关系，总结别国成功的经验，对推动我国财政体制改革具有直接的借鉴意义。在加拿大联邦枢密院的邀请 和安排下，财政部有关部门对加拿大财政管理体制进行了为期三周的重点考察。一、加拿大财政管理机构的设置和财政政策制定体制在加拿大联邦政府机构中，与财政收支管理直接相关的部门主要有四个：财政部作为宏观管理部门，负责向政府提供宏观经济形势预测和政策建议，同时还负责编制预算，承担税收 和关税立法修订草案的制订，管理联邦政府债务，管理联邦对省和地区的转移支付，制定金融 政策，并代表加拿大政府参加国际金融机构。国库委员会
2、是一个内阁机构，由一名主席和包括 财政部长在内的五位部长组成，主要负责财政支出管理，包括协助财政部编制部门预算，按预 算进度下达财政资金拨付计划，监督部门预算的执行。财政部、国库委员会在财政收支管理中 起着主导作用。海关与税收总署主要负责税收预测和征收，关税征管，利用税收手段调节社会 和经济发展等。国家出纳总署是专门负责国库收支和政府帐务处理的部门，其职责是为联邦 政府提供银行现金管理服务，代表政府拨付资金，管理政府所有收支项目的帐务往来，起草政 府财务报告和决算报告，监督各部门的预算执行。加拿大财政管理机构设置的特点：预算编制 与预算执行相分离；政策的制定与事务管理相分离；职能机构相互协调，
3、相互制约。加拿大财政部是联邦政府政策咨询与制定的重要职能部门。财政部长是总理制定经济政 策的主要建议人。为了提高经济决策的科学性，财政部 $% 的司局及人员从事财政经济预测 和政策研究。设有财政政策局、经济研究与政策分析局和经济分析与预测局等，监测所有的国 民经济运行指标，负责经济和财政形势分析，研究制定收入、支出政策以及货币政策，为联邦 政府提供必要的经济信息和政策建议，提出年度财政预算框架，并就这些问题同枢密院保持 密切联系。业务司局的工作重心也体现在政策的研究与制订上。财政部聘用了许多著名的经 济学家，同时还广泛吸纳社会及私营部门的经济人士参与。二、集中与分层有机结合的决策和支出管理程序
4、在加拿大联邦管理体制中，项目计划由政府有关部门上报国库委员会秘书处审核。国库委员会秘书处有权对项目合理性进行裁决，并确定资金的实际规模；国库委员会秘书处若不 能裁定，上报国库委员会讨论。国库委员会直接面对各部门，具有项目决策的权威性；国库委 员会若不能定论，由国库委员会分别报财政部和枢密院审核；若财政部和枢密院不能达成一 致意见，分别报内阁预算委员会、经济委员会决定；如果经过上述程序仍然不能作出决策，最 终上报总理定夺。一般情况下，到内阁经济委员会大多数问题都可得到解决，只有极少数棘手 问题呈报总理决策。一旦决策确立，决策层与项目单位都要承担相应的责任与义务。专心-专注-专业#$% 年第 &
5、期各级决策机构的决策依据主要是项目评估六项标准：该项目是否符合公共利益？政府在项目中的作用是否恰当？地方政府是否能更好地完成该项目，如省级或市级？该项目是否能由私 人部门或自愿部门来完成？该项目是否能更有效率地完成？财力及其他相关能力是否允许？ 这种决策体制，保证了决策的公开、透明和可信性，明确了评估标准，从而强化了对财政资 金使用效益的监督。同时还明确了决策责任，规范了政府行为，避免暗箱操作，遏止不合理或违 规现象。集中与分层分工结合，减少了支出管理部门与其他部门的矛盾，高层领导能集中精力较多地考虑宏观层面上的事情。三、多层磋商的财政预算编制和法制化管理制度加拿大实行的是部门预算管理制度。在
6、预算编制过程中，枢密院会同财政部（或单独）向总 理提出预算战略要点建议，财政部最终制定预算并负有责任，国库委员会协助预算编制并具体 执行。确立初步预算框架。加拿大每年在财政年度前一个月着手编制下年预算。财政部、枢密院 根据总理施政方针，提出新的收支政策和预算建议，并由国库委员会秘书处通知各专业部委。 各部委根据建议制定部门业务计划。业务计划为三年滚动计划。初步预算分别报送财政部和国 库委员会秘书处，由国库委员会秘书处进行初步审查汇总。内阁磋商。每年 月份，财政部长在内阁会议上提出财政经济预测结果及下年预算要点， 与各部委负责人就预算安排进行具体磋商。根据磋商结果及上年财政决算分析，对部门初步预
7、 算进行修改，达成预算内阁磋商框架。议会磋商。%$ 月中旬，众议院财政委员会举行听证会，财政部长发表预算要点，财政部配 合发表经济财政更新报告。经过听证，众议院财政委员会提交磋商报告，包括委员会少数派 的意见，但不表决。这份报告是政府预算基础。确定最终预算。财政部负责将议会磋商形成的预算建议反馈给政府，财政部长与总理根据 内阁讨论结果和众议院财政委员会报告，确定最终预算案。实际上总理和财政部长是预算的最 终决策者。预算批准。次年 # 月，财政部长代表政府向议会提交预算案。( 月末，众议院财政委员会向 众议院全体会议提交预算审查报告，并在议会讨论通过。预算一旦通过立法程序，任何未经议 会批准而改
8、变预算的行为，都将被视为违法。预算执行结果，必须经过有关部门评估和审计署 审计。若没有实现预算目标，要追究相关领导人的责任。四、单一预算下的国库集中收付制度加拿大实行单一预算，国库集中收付制度是预算执行的基本制度。加拿大财政收入 )(*来自于税收，非税收入占政府收入的 (* 。所有政府收入都统一计入“国家收入总帐”，由国家 出纳总署统一管理。财政支出由国库委员会负责审核。国家出纳总署按预算要求通过加拿大支付体系，以支票或自动转帐的方式直接将款项支付给收款人，包括养老金、国家退休金、商品服 务税退税、儿童福利金、工资、退休金等付款项目。同时，每月给各政府部门较小数量的现金，供 各部门支付工作人员
9、差旅费借款和其他小额零星开支，这些支出要定期到出纳总署报销。加拿大国库集中收付制度是通过两个完整的电脑网络管理系统加拿大收付系统和中心会计系统管理的。加拿大收付系统是以银行为中介的资金收付体系，几乎囊括了所有的部! # !经济社会体制比较门、单位和个人（按照国家出纳总署的规定，这些收支主体只准在银行开设一个帐户），出纳总署的收支业务主要依靠这个系统来完成。中心会计系统是一个政府帐务处理系统，该系统核心 是国家出纳总署，在每个政府部门、预算单位、银行和国有企业都设有一个终端接口，所有政府 交易的财务信息传递和帐务处理都通过这个系统进行。国家出纳总署还履行国家会计职能，统一管理政府帐目和各种收支交
10、易的帐务往来，起草 政府财务报告和决算报告，监督预算执行。月度终了 #$ 个工作日内发布月度财务报告，当月结 束后 %& 个工作日内发布税情报告，年度终了 个月内发布年度财务报告， ! ( 个月内发布决 算报告。出纳总署根据上述报告，向部门提出预算执行的意见和建议，一旦发觉某项支出超过 了预算限额，采取停止对其拨款等措施保证预算的正常执行。加拿大统一的集中收付制度，减少了财政收支的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、 挪用等问题，保证了政府财权、财力的完整性，确保了财政资金的使用效益。特别是预算编制、 预算执行、资金收付既相对独立、又相互制约的管理体制，并及时准确地反馈预算执行进度和 预算执
11、行中存在的问题，以便及时予以监督。五、兼顾经济发展和社会公平的转移支付制度加拿大由联邦、省和市三级政府组成。联邦政府主要负责全国性事务，包括外交、国防、国际贸易、失业保险、货币政策和立法、航空、铁路建设等项目。省政府负责本省行政、司法机构运 转、教育、卫生、社会服务、公安、高速公路等事务。市政府是省政府的派出机构，主要负责市政 管理和社会治安方面的事务，支出只占全省支出的一小部分。)( ! *$ 财政年度，联邦政府 收入与省政府收入占总收入的比例为 &)+ 和 %(+ ，项目支出比例为 #,+ 和 *+ ，省政府的项 目支出责任较重，几乎是联邦政府的 * 倍。为了解决联邦政府事权、财权不对称及
12、各省经济发 展不平衡所导致的财政收入的差距问题，加拿大政府建立了一套转移支付制度，采取三种支付 方式，即卫生与社会性转移支付、均衡性转移支付和地区性财政补贴。卫生与社会性转移支付。卫生与社会性转移支付是联邦政府为资助省和地区政府更好地 支持卫生、教育、社会服务等社会事业发展而设立的一项转移支付，也是加拿大最大的一项转 移支付。这项转移支付按预算确定额度按人头计算。卫生与社会性转移支付是限制性的转移支 付，加拿大卫生法案对其使用范围专门作了具体规定。如果省和地区政府不按法定范围使用 这笔资金，联邦政府有权拒绝支付或收回这笔资金，但省和地区政府有权根据本地情况和政府 工作重点，在规定范围内自主确定
13、这笔资金的具体用途。卫生与社会性转移支付有两种实现方 式：一是现金转移支付方式，由联邦政府直接拨付。二是税收转移支付方式。联邦政府将联邦个 人所得税收入的 )#- &+ 和企业所得税收入的 )+ 让渡给省和地区政府，专项用于卫生和社会 项目支出。税收转移支付是以税法的强制性为基础的，转移支付的规模随着经济的增长而逐年 递增。现金转移支付的规模由联邦确定。均衡性转移支付。均衡性转移支付是联邦政府为调节各省之间的收入差距而设计的一种 补助方式，财力低于标准收入的省，都可获得这种转移支付。标准收入按照魁北克省、安大略 省、马尼托巴省、萨斯喀彻温省和不列颠哥伦比亚省等 & 个省的人均财政收入水平确定。
14、均衡 性转移支付是一种非限制性的转移支付，省政府可以自行确定资金的用途。均衡性转移支付， 不是把发达省的一部分财政收入拿来转移给穷省，而是全部由联邦政府支付。为了避免过度均 衡性转移支付使联邦政府背上包袱，加拿大规定了均衡性转移支付上限年增长速度不能超过! # !$%& 年第 期年经济增长率，下限由联邦政府与省政府协商确定。地区性财政补贴。地区性财政补贴是联邦政府专门为三个特别行政区设立的一种非限制 性转移支付。这是专对地处北部寒冷地带，人烟稀少，经济总量弱，财政自给能力低的三个特别 行政区，这些地方政府支出在很大程度上依赖于这种转移支付。财政补贴数额根据地区政府的 支出需求与其收入能力的差额
15、确定的。六、以最终绩效考评为中心的激励管理制度加拿大政府有一套较为完整的政府工作绩效考评体系。考评的结果与政府工作目标相比较，从中找出政府工作得失，以便对政策或项目作出修改、保留或停止的决定。根据经济预测和 经济社会发展战略，政府提出年度工作目标和预算战略要点。工作目标有定量和定性两种表述 方式，设有明确的分类指标体系。每个项目必须有项目量化目标、实现方式、执行评价方式，相 应行政责任。部门和联邦政府将依此对项目计划执行结果进行自我评估和政府评估，评估结果 体现在每年秋季公布的年度报告中。政府工作测评体系包括 & 个政府工作目标及其相关联的 $( 个核心效绩测评标准。核心 内容主要包括三部分：
16、人的测评：主要包括寿命预期、健康状况、受教育程度、收入状况和生活水准。经济前景测评：包括 )*+ 增长、就业增长、劳动力技术含量和生产效率、科技发展水平、基 础设施能力、政府支出水平和效果、税负情况、国家信用评级、净债务、进出口贸易、工作环境。生存环境测评：主要包括资源可持续发展能力、环保水平、土地生产力、人均享受的自然、 历史和文化资源、联邦与地方政府体制效绩、加拿大的国际竞争地位。特别需要指出的是，加拿大政府始终把改善税收环境、促进经济持续增长和创造更多的就 业机会作为政府工作的基本目标。通过部门业绩考评，判断项目计划制定与执行情况，评价部门领导人政绩。以财政部为例，如果预算执行结果远远超
17、过了预算目标，表明预算编制水平过低，必须对经济预测系统和预算 编制方式进行改革，同时，对部门领导人的专业能力提出质疑。而如果预算执行结果落后于预 算目标，要分析是预算编制的问题还是预算执行的问题，并对相关责任进行追究。政府工作考 评结果，与上一年进行对比，得出提高、持平或下降的结论，并作为政策调整的依据。部门或联 邦政府的工作考评结果，必须经过审计署审计。审计署独立执法，向国会负责，评估结果向国会 报告，并向社会公布。加拿大政府工作效绩考评体系，实际上是一套完整的政府行为约束机制，它包括行政约束 和舆论约束。它的作用在于：一是促使政府决策科学性的提高。任何项目计划必须建立在全面 的科学预算的基
18、础上，并承担与行政权利相对称的行政责任，避免了决策的随意性和人为因素 的影响，有效地提高了社会资源配置能力。二是重视结果约束。绩效考评体系强调政策或项目 计划执行的最终结果，突出体现了政府职责的目的性。三是规范了政府行为。无论是决策部门 还是执行部门都必须严格按照政府运行规定程序运作，任何偏离规范程序的行为都可能引发 执行结果的偏差，并承担责任。四是跟踪反馈纠偏机制。加拿大业绩考评体系是事前、事中、事 后相结合的监督评价体系，考评报告只是最终的报告形式。分层次的决策程序、定期财务报告 制度、项目计划效果考评制度，使项目全过程处于跟踪监控评价中。五是业绩考评指标化。业绩 评估体系使工作业绩指标化
19、。通过与上年对比，成就与失误分明，联邦政府对部门和自身工作! # !经济社会体制比较一目了然。公众也可通过政府报告，了解政府工作的功过是非。七、对我国财政管理体制改革的几点启示我国财政体制经过二十多年的改革，财政职能和财政参与宏观调控方式已实现了重大的转变。结合加拿大财政管理体制的经验，在我国改革中应该着重研究以下几个方面的问题。 第一，确定新的适应市场经济管理体制的财政管理理念。一是要从市场经济财政职能作用出发，把提高经济、财政预测水平和政策制定水平作为财政管理的基础内容。二是建立经济 形势与政策定期协调会议制度，由财政部主持组成有关方面参加的工作班子，协调对财政经济 形势判断，研讨财经政策
20、。同时，建立上下结合的信息传导机制和分层次内部决策机制。三是强 化各司局的经济分析预测能力，逐步建立适合中国国情的经济预测和经济模型体系。四是强化 政策研究功能，提高管理人员综合素质。五是专业部门力量和社会力量的有机结合，提高预测 和决策的科学性。第二，提高预测科学性和预算编制的透明性，强化预算执行的法律约束。一是要加强对收 入的科学预测。目前我们的预算编制许多方面带有传统的“估计”色彩。财政收入年均增长大幅 度超预算目标。从预算执行结果来看是件好事，但从过程来看，说明对宏观经济形势的判断不 准确，没有对影响财政收支的因素进行科学分析和预测，“余地”留得过大。随着市场经济体制 的确立和 $%&
21、 的加入，客观上要求财政预算必须清楚准确地反映国内外经济形势变化和政 府政策取向，预算编制必须建立在对财政、经济科学预测的基础上。二是要建立有效的预算编 制磋商机制，提高财政预算编制的透明度。必须改变从上到下按照上面确定的预算指标实行层 层分解的做法。要首先由财政部根据经济财政预测和经济发展战略要点，提出预算编制的指导 思想、收支政策、预算的战略要点和重点支出领域。部门据此作出明确的初步预算。财政部就具 体问题与各部门磋商，达成一致并报国务院同意后，报人大财经委员会、预算工作委员会讨 论。最后，根据财经委、预工委讨论意见，修改预算，提请人大全体会议审议通过。三是强化预算 执行的法律约束。四是建
22、立预算责任约束。预算执行结果要进行评估。对未达到预算目标的， 要研判是预算编制还是预算执行责任，并依法追究相关单位、个人的行政责任和法律责任。第三，在收支管理体制上，要逐步向集中收付管理体制转变。现在我国许多行政部门和事 业单位利用财政收支两条线管理中的漏洞，借机设立“小金库”，这种做法不仅造成了国家财政 收入的流失，而且给单位腐败造成了制度上的漏洞，特别是造成各个单位力图通过行政管理 “设租”，加重了下级部门和地方政府的负担。因此，从加拿大财政体制看，必须从国库收付制度 入手，既要加强收入管理，也要加强支出管理，实行集中收付的管理制度。一是根据条件成熟程度逐步建立单一财政收支帐户，彻底解决部
23、门多头开户问题。二是逐 步建立我国的国库集中收付管理体制，在此基础上尽快建立预算编制、收入征管、资金支付等 相互协调、相互制约的管理体制。三是要加快国库集中收付系统建设，制定相关的法规制度。 第四，逐步确立兼顾公平和社会发展的转移支付制度。与加拿大一样，我国也存在着财政 收入的横向、纵向分配不均衡问题，而且有扩大的趋势。地方财政特别是一些贫困地区的基层 财政，收不抵支矛盾突出。经济的均衡发展，归根结底要靠欠发达地区经济自我扩张来实现，建 立稳定的转移支付制度，形成自我积累机制，是实现国民经济均衡发展战略的长期性、根本性 举措。一是要尽快建立适合中国国情的转移支付制度。借鉴加拿大的做法，结合我国
24、的实际，可 以考虑按人口进行社会公共项目转移支付解决纵向收支失衡的问题；按标准收入进行均衡性! # !$%& 年第 期转移支付，解决横向收入差距。转移支付方式可以是现金形式，也可以是税收形式。通过税收形式分率计征，有利于建立稳定的转移支付渠道，并随着经济增长，不断扩大转移支付规模。同 时，税收转移支付方式，把中央和地方利益捆在一起，有利于强化收入征管。二是把中央对地方 的所有补助性项目全部纳入转移支付范畴。目前，中央对地方的补助性项目多而乱，项目目标 和资金使用范围不明确，审批程序缺乏公开、透明性，管理混乱，且不易于监督。财政资金化整 为零，且多是中央地方相互“钓鱼”，既造成财政资金大量浪费，
25、也容易滋生腐败。把中央对地方 的补助性项目支出全部纳入转移支付渠道，也有利于财政体制改革的整体协调。三是坚持效率 优先，兼顾公平的原则。缩小地区发展差距，不能以牺牲发达地区的发展为代价。因此，在政府 制订政策时，要统筹兼顾，把经济发展的结构性突破与均衡发展综合予以考虑。四是要把民族 地区发展放在重要位置上。促进民族地区共同发展，是我国的一项基本国策。对少数民族地区， 除适用于一般性转移支付的原则外，可以设立地区性财政补贴。第五，要建立一套激励有效、约束强化、便于操作的考评管理体制。随着市场化改革和政府 职能转换，财政经济的管理必须由粗放式向量化指标体系管理转换，一个重要内容就是建立效 绩考评机
26、制。目前正在进行的财政体制改革特别是预算管理体制改革，为效绩综合考评机制的 建立创造了条件。绩效综合考评机制是一个综合性考评系统，设有与财政政策和项目预算相联系的一系列 主要效绩测评指标，经济预测、部门预算、国库集中收付制度是绩效综合考评机制正常运行的 基础。因此，评估体系的建立必须从系统运行到指标测评进行全过程设计。一是预算指标体系 可测评。首先，总预算和部门的预算目标要数量化。其次，要调整、细化预算科目。要从功能上、 性质上进行规范分类，建立多级预算科目体系。其三，建立部门预算审报制度。二是要建立完整 的政府财务报告和政府帐目报表制度。各部门要按规定定期向财政部报告部门预算执行情况 和财务
27、状况，报告预算执行阶段性效果。财政部在汇总部门报告的基础上，形成相应的阶段性 报告，全面反映政府的每一项经济活动、国民经济运行状况、部门预算执行情况、财政资金使用 效益状况、国有企业的经营状况等等。三是建立中央财政信息收集和处理系统。中央信息库与 各部门、用款单位联网，全面监控国民经济运行状况和部门预算执行情况，及时向部门或用款 单位提供财政、财务管理建议，保证预算的正常执行。四是建立效绩考评指标体系。各部门要依 据其职能设计主要总体绩效测评指标体系。每个具体预算项目，都要有详细的绩效评价指标和 评价办法。财政部在年度预算方案中，要明确提出经济、社会、财政发展的量化目标，这个目标 体系不能全面
28、反映财政活动的每一个方面，但能够代表财政工作的主要绩效。目标体系要依据 经济和社会发展的需要进行相应调整，但职能目标要有一定稳定性。围绕财政目标体系，确立 财政工作绩效考评指标体系。五是绩效考评。先是部门自我评估。在部门评估的基础上，财政 部对部门预算进行评估。对预算执行与预算目标偏差较大的支出项目，要分析造成问题的环 节。财年结束，财政部要对年度预算执行情况提出总体评估报告。与预算目标比较，结合经济、 社会、财政指标，全面评价预算执行结果，对预算编制、预算执行取得的进展和存在的问题予以 总结，并对下年度的财政政策、预算的战略要点、项目计划提出意见。总之，财政管理体制改革既是整体改革的一个部分，也是对整体改革具有重要影响的主要 内容，因此，要结合各国比较成功的经验，根据我国的实际情况进行比较分析，然后审慎推进。( 作者单位：财政部办公厅）! # !