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1、我国教育法制建设我国教育法制建设: :现状及问题现状及问题教育科学研究所教育科学研究所 刘刘 铁铁 主要内容：n一 、我国教育法制建设取得的成就n二 、我国教育法制建设存在的问题n三、对完善我国教育法制的几点思考一一 、从法的渊源看我国教育法制、从法的渊源看我国教育法制建设的成就建设的成就n根据法理学的通说,法的渊源一般是指法的表现形式,也称为法律形式。据此,可将教育法的渊源理解为教育法的表现形式,即教育法是由何种国家机关、通过何种方式创立的,表现为何种法律文件的形式。在这种意义上的法的渊源又称“形式渊源”。 n由于教育法是由教育法律规范组成的,因此,教育法的表现形式从总体上可以分为两种情况:
2、n一是教育法律规范比较集中地规定在专门(单一、独立)的法律法规之中,例如教育法义务教育法教师法等;n二是教育法律规范分散地存在于其他法律法规之中,例如学校对未成年人的保护和教育活动中有关行政管理和处罚的规定等,就分别存在于未成年人保护法行政处罚法等法律法规之中。n根据宪法、立法法关于国家机关立法权限的规定和我国的立法实践,我国教育法的渊源主要包括以下几种: (一)宪法 n宪法是国家最高权力机关制定的国家的根本大法,在一国法律体系中居于主导地位,具有最高的法律效力,是其他法律立法的基础和依据。 我国宪法作为教育法的渊源主要表现于两个方面:n一是为教育法提供基本指导思想和立法依据,如宪法第1、2、
3、3、4、5、19、23、24条等;n二是为教育活动确定基本法律规范,如宪法第36、42、45、46、47、49、89、107、119、122条等。n它们是我国教育法的最根本的渊源。(二)法律n法律是由国家最高权力机关及其常设机关依照立法程序制定的规范性文件。法律又分为基本法律和非基本法律基本法律和非基本法律,其法律地位和效力仅低于宪法。n我国目前由全国人大及其常委会制定并公布实施的教育法律共有7部。其中,教育基本法律1部,即中华人民共和国教育法,它规定了我国教育的基本方针、基本任务、基本制度和教育法律关系主体的权利义务,是我国教育法律法规体系中的其他教育法律6部,即:n中华人民共和国学位条例n
4、中华人民共和国义务教育法n中华人民共和国教师法n中华人民共和国职业教育法n中华人民共和国高等教育法n中华人民共和国民办教育促进法它们是依法治教的重要法律依据。n这里值得一提的是中华人民共和国义务教育法的法律地位问题。从立法机关的性质和立法权限看,好像应归属于国家的基本法律;但它是在我国特定历史时期制定的,从调整对象及其在教育法律体系中的地位看,它应该属于非基本法律。这是该法的特殊之处。 (三)行政法规和部门规章n行政法规是由国家最高行政机关为实施教育法律、管理教育事业,根据宪法和法律制定的规范性文件。行政法规一般是由国务院发布,或由国务院批准、国务院主管部门发布,二者具有相同的效力。在名称上,
5、行政法规常见的形式是“条例”、“规定”、“办法”、“实施细则”等。 据国家教育部统计,我国目前生效的教育行政法规主要有:n中华人民共和国学位条例暂行实施办法、n普通高等学校设置暂行条例、n扫除文盲工作条例、n高等教育自学考试暂行条例、n幼儿园管理条例、n学校体育工作条例、n学校卫生工作条例、n中华人民共和国义务教育法实施细则、n国务院关于贯彻实施“中华人民共和国教师法”若干问题的通知、n教学成果奖励条例、n残疾人教育条例、n教师资格条例、n禁止使用童工规定、n中华人民共和国中外合作办学条例、n中华人民共和国民办教育促进法实施条例n部门规章亦称部委规章,是指国务院各部、委员会依据法律和行政法规,
6、在其职权范围内制定和发布的规范性文件。部门规章由国务院主管部门发布,或国务院主管部门与其他部、委联合发布,在全国范围内有效,其法律效力低于行政法规。部门规章常用的名称为:规程、规定、办法、细则、大纲、纲要、计划、标准、定额、意见、要求等。我国教育部门规章调整范围较广,数量较多,据统计,仅1997年至2004年,国务院各部、委制定的教育规章就有333项。n例如,教育部发布的教育督导暂行规定、中小学德育工作规程等。教育行政法规和部门规章在管理教育方面起着十分重要的作用,是教育法的一个重要表现形式。(四)地方性法规和规章n地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准
7、的较大的市的人民代表大会及其常务委员会依据法定权限,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,制定的规范性文件。 n地方性法规在名称上一般有：规定、实施办法、补充规定等。地方性规章亦称地方政府规章,是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府依据法定权限根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件。 n地方性规章常用的名称是：规定、办法等。地方性法规和规章只在本行政区内有效,其数量也很大,据统计,从1997年12月到2004年12月,我国地方立法机关制定的教育法规和教育规章已达145项。例如贵州省实施“中华人民共和国义务教育法”办法、北京市教育督
8、导规定等。它们是我国教育法渊源的一部分。 (五)自治条例和单行条例n自治条例和单行条例是指民族自治地方(自治区、自治州、自治县)的人民代表大会根据区域自制特点和实际需要依法制定的适用于本区域的综合性或专项性的规范性法律文件。其地位相当于地方性法规,其中有关教育的规范也属于教育法渊源的一部分。例如,广西壮族自治区教育条例黔西南布依族苗族自治州教育条例甘肃省东乡族自治县教育条例等。 (六)国际条约n国际条约是国际法主体间就权利义务缔结的一种书面协议,它对缔约国具有法律约束力。国际条约的名称有条约、公约、协定、议定书、联合声明等。据中国法律资源网公布的数据,仅1997年1月至2003年3月,我国与有
9、关国家签订的教育方面的国际条约就有71项。 n例如,中华人民共和国政府和美利坚合众国政府教育交流合作协定中华人民共和国政府和蒙古国政府关于相互承认学历、学位证书的协定等。这些条约在其有效期内对有关机关、公职人员和公民具有法律约束力,也属于我国教育法渊源的一部分。n此外,军事法规、经济特区法规和特别行政区的法律中有关教育的规范,也是我国教育法的重要渊源。 n以上表明,我国在教育法制建设方面取得了显著成绩,初步建成了中国特色社会主义教育法律法规体系,建立了学校教育制度、义务教育制度、职业教育制度、成人教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、扫除文盲教育制度、教育督导和教育评估制度、教师
10、资格和教师职务制度等教育基本制度,n确认民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分,鼓励开展教育对外交流与合作,并明确规定教育法律关系主体的权利义务及其法律责任,为全面推进依法治教奠定了良好的基础,为教育改革和发展提供了有力的支持和保障。 二二 我国教育法制存在的问题我国教育法制存在的问题n国内一位资深学者曾经说过:“再好的制度也有漏洞”,这话是很有道理的。从我国教育法制的总体来看,虽然已经涵盖了教育活动的主要方面,能够基本适应教育工作的实际需要,但在其运行过程中仍然存在诸多不足,还有下列亟待解决的一些问题:n(一) 教育立法的步伐亟待加快教育立法的步伐亟待加快n(二二)教育行政执法中的问题教育
11、行政执法中的问题n(三三)教育司法中的问题教育司法中的问题n(四四)教育守法中的问题教育守法中的问题(一) 教育立法的步伐亟待加快教育立法的步伐亟待加快n(1)(1)教育法律法规很不健全、很不完备，远未教育法律法规很不健全、很不完备，远未形成一个完整的体系形成一个完整的体系n从教育法律法规所覆盖的状况来看，我国教育法律法规的制定缺乏总体规划和设计，缺乏系统性、全面性，在很多领域还是空白。在教育投资、成人教育、学校保护、社会教育等方面，至今还缺乏教育法律的条文规定，难以找到可以依据的教育法律法规，以致教育改革与发展在很多情况下缺乏法律法规的支撑，严重制约和影响了教育事业的进步和发展。考试法?n“
12、考试”作为各行各业选拔、录用人才的一种重要手段,已经深入到社会生活的各个领域,引起人们的普遍关注。据统计,在现实生活中,每年由国家各部门和机构举办的考试,已经多达20余种,n涵盖了包括高等学校招生考试,硕士、博士研究生入学考试,在职人员申请硕士、博士学位课程考试,国家学历证书、专业证书考试,高等、自学考试,全国汉语水平考试(HSK)，职称外语水平考试,大学英语四、六级考试,计算机等级考试,国家公务员考试,国家司法考试,会计师、审计师、建筑师、药剂师、房地产评估师资格考试等方面的内容。n在考试管理工作中,相当突出的一个问题就是考试法规明显欠缺,给执法带来很多困难,造成处理纠纷时无法可依,并导致很
13、多不合理的结果和遗留问题。n加快国家考试立法,制定专门的考试法以规范各种考试,就成为一个刻不容缓的重要问题。 n考试法,应该是调整各级各类教育机构在对受教育者是否达到国家规定的教育标准和质量进行测评时所产生社会关系的单行性法律规范。 n国家考试制度是国家教育管理制度的重要组成部分,各教育机构根据一定的考试目的,按照国务院教育行政主管部门所确定的考试标准、考试内容、考试原则及考试程序等,对考试对象的知识和能力所进行的测评。n考试内容的专业性、严肃性,又对主考单位、监考人员及阅卷人员等提出了较高的要求。n现代社会的考试需要有法律的刚性制约。 n所以,制定“考试法”的主旨不仅体现在依法规范国家级考试
14、的秩序,还在于它可以为广大考生维护自己的合法权益提供有力的法律保障和司法救济机制,为规范考试秩序、保护考试环境及解决考试纠纷等提供法律的保证。教育经费法 ?n各种教育经费的来源、分配、使用与监督中所产生的社会关系而制定的单行性法律规范。 n在我国,由于教育事业规模宏大,教育经费的开支在国家预算中占据着重要的地位。教育经费一般包括教育基本建设费、教师工资和其他费教育基本建设费、教师工资和其他费用用几个部分。我国的教育经费由于缺乏法律保障,因而在国民经济中的分配比例一直偏低,教育经费来源渠道相对比较单一,社会力量尚未得到充分调动,教育经费管理制度不严,资金使用效率低,甚至发生挤占、挪用教育经费及铺
15、张浪费等不良现象。 n因此,现行的教育经费管理体制造成经费筹措、分配与使用的严重脱节,不利于统筹规划教育事业的发展;而所谓的“教育产业化”,似乎不符合我国的基本国情,过高地估计了我国普通公民家庭的储蓄量。 n鉴于以上情况,有必要对教育经费进行统一立法,以法律的形式对教育经费在国民经济中的分配比例、教育经费的来源、分配、使用和监督等作出统一而明确的规定,从而建立起科学、合理的教育经费筹措、分配与使用、监督体制。 (2)国家最高权力机关制定和颁布的教育法律较少n已经制定和颁布的教育法律法规多属行政系统制定的单项教育法规。时至今日，由国家最高权力机关制定和颁布的教育法律只有寥寥数部。在教育管理和教育
16、发展中所依据的准则和规范绝大多数是由国务院及其教育部和地方权力机关、地方政府部门制定的教育法律法规，其效力极为有限。 (3)现有教育法律法规仅注重对教育内部的规范n已经制定和颁布的教育法律法规多系对教育内部的要求，缺乏教育同经济、社会联系的内容，因此难以起到协调教育外部关系的作用n教育是整个国民经济和社会发展体系中的一个组成部分，经济和社会制度不仅制约着教育的目的、教育的领导权、受教育的机会和权利，还制约着教育内容、教育发展的速度和规模。国民经济和社会发展过程中的任何变化，都会程度不同地影响到教育。n教育法制建设与国民经济和社会发展相脱节，不利于教育事业的改革与发展。 n另外，教育法律实施细则
17、严重滞后。每一部教育法律的实施,一般都要通过制定相应的实施细则。n可以说,没有实施细则的法律,是很难真正得到实施的。n遗憾的是,对教育立法工作的这一认识,并没有引起各有关方面的足够重视。 n例如,教育法第三十五条关于“学校及其他教育机构中的管理人员,实行教育职员制度”及高等教育法第四十九条关于“高等学校的管理人员,实行教育职员制度”等规定,自颁行至今分别已达13年和10年之久,而相应的“实行教育职员制度”的实施细则却迟迟未能出台,不知由谁执行,怎样执行,这是很不正常的。对此,教育界不少有识之士尖锐地指出:这些教育法律规定如无相应的实施细则来教育法律规定如无相应的实施细则来支撑支撑,就会形同虚设
18、就会形同虚设,造成有法难依的局面造成有法难依的局面。(二)教育行政执法中的问题n第一、教育行政执法不严。第一、教育行政执法不严。教育行政执法是指国家教育行政机关依照法定职权和程序,针对特定事项和特定的教育行政管理相对人,适用教育法律规范并产生法律效力的活动。它是实现教育立法宗旨,发挥教育法作用的关键。n但在具体操作过程中,还存在一些问题,如教育行政措施的不当与迟延、教育行政处罚的畸轻畸重、教育行政强制执行的不作为等。 n对此,一位法学专家指出:相对于执法不严相对于执法不严,当今教育法规的不完备已不是最主要的当今教育法规的不完备已不是最主要的问题问题。因为哪怕只把现行法规中可以操作的部分,都能按
19、部就班地做到位,教育状况也会得到明显的改观。而当前执法不严的症结,就在于对违法者处理过轻,一般司空见惯的做法是:从“严肃”的批评教育开始,到“下不为例”告终。如此处理违法者,效尤其者何其不多?(1)没有真正领会和掌握教育法律法规没有真正领会和掌握教育法律法规的精神实质的精神实质n教育法律法规颁布以后，教育行政部门的各级领导干部应及时组织广大教育工作者认真学习和真正掌握其精神实质，这是正确贯彻执行教育法律法规的重要前提。但实际情况却往往与此相反，执法者在很多情况下对教育法律法规的精神实质并不了解，以行政命令、长官意志代替教育法律法规的现象比较普遍，教育法律法规难以得到顺利、有效的贯彻执行。 (2
20、)宣传教育法律法规的力度不够宣传教育法律法规的力度不够n教育法律法规颁布以后，应采取多种形式广泛宣传其意义、内容和作用，以使社会各界成员对它都有所了解，这是教育法律法规得以贯彻执行的必要条件。然而，从实际情况看，教育法律法规的宣传工作还做得远远不够。因而，辍学现象、童工现象等一系列违法现象的出现也就成为必然。 n第二、教育执法监督不力。第二、教育执法监督不力。教育执法监督是指各类国家机关、社会组织或公民依法对宪法中的教育条款、教育法律、教育行政法规和规章等规范实施情况进行的监督,是实施教育法必不可少的保障措施。目前,教育执法监督在实际操作中存在的主要问题,一是主体不到位一是主体不到位,二是制二
21、是制度不完善度不完善,三是措施不得力。三是措施不得力。在一定程度上影响了教育法律法规的贯彻落实。 (1)过于重视行政监督，法律监督乏力过于重视行政监督，法律监督乏力n在教育发展的进程中，对地方和学校的教育实行监督，从来就有两种基本的形式，即法律监法律监督和行政监督督和行政监督。不同类型教育行政管理体制的国家，其监督形式也各有不同。中央集权制国家强调行政监督，地方分权制国家强调法律监督。我国的教育管理是以中央集权制为基本特点，因此，长期以来，我国建立了强有力的行政监督体系，而法制观念十分淡漠，法律监督比较薄弱。这种状况不仅不利于教育法制建设的推进，也给教育事业的发展带来诸多隐患。 (2)社会力量
22、的监督有待加强社会力量的监督有待加强n社会力量的监督主要是指非国家机关的监督，包括各民主党派、人民政协、社会舆论和人民群众等对教育法律法规实施的监督。其中，社会舆论监督主要指新闻舆论监督，是广大新闻工作者通过新闻媒体表达自己的意愿和看法，反映实情，扬善抑恶。它在监督教育法律法规的实施方面发挥着独特的积极作用。n人民群众监督是指人民群众对教育法规的实施直接进行的监督。宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”n目前
23、，社会舆论监督逐渐步入正轨，而人民群众依法实施监督的渠道还不畅通，这方面的制度还有待建立和健全。 n第三、第三、教育法律法规实施过程中执法犯教育法律法规实施过程中执法犯法的状况比较突出法的状况比较突出各级教育行政机关是教育法律法规的主要执行机关，教育行政人员是教育法律法规的执行者。教育行政机关及其各级领导干部，必须模范遵守和执行教育法律法规。只有教育行政机关及其全体行政工作人员以实际行动严格执行教育法律法规，教育法律法规的贯彻执行才会有可靠的基础。n但现实情况也同样不容乐观，执法犯法的状况在一些地区和部门十分突出，如乱收费、乱摊派、乱指挥、强迫命令等现象，严重损害了国家机关和政府部门的形象。(
24、三)教育司法中的问题。n这方面的问题主要表现为法律救助制度不完善。我国教育立法的一个突出特点,就是实体法与程序法不分实体法与程序法不分。时至今日,我国尚无一部独立的教育司法程序法,也没有建立起独立的教育司法体制。当教育法律关系主体因合法权益受到侵犯并造成损害而请求恢复和补救时,往往不能得到及时有效的法律救助 n自1998年末的“田永案”(田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案)开始,学生状告母校的案件已经屡见不鲜了,新鲜的只是层出不穷的诉讼理由。田永诉北京科技大学案n北京科技大学北京科技大学9494级本科生田永在级本科生田永在19961996年年2 2月的一门课程的补考中，携带写有
25、与考月的一门课程的补考中，携带写有与考试有关内容的纸条，被监考老师发现。试有关内容的纸条，被监考老师发现。同年同年3 3月，北京科技大学根据校发（月，北京科技大学根据校发（9494）第第068068号号关于严格考试管理的紧急通知关于严格考试管理的紧急通知中的规定，认定田永的行为构成考试作中的规定，认定田永的行为构成考试作弊，并决定对田永按退学处理，且于弊，并决定对田永按退学处理，且于4 4月月1010日填发了学籍变动通知。日填发了学籍变动通知。 n但是，北京科技大学没有直接向田永宣但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退
26、学手续。田永继续在该校给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。其间，田永的学生证丢校组织的活动。其间，田永的学生证丢失，北京科技大学为其进行了补办，且失，北京科技大学为其进行了补办，且北京科技大学每学年均收取田永交纳的北京科技大学每学年均收取田永交纳的教育费，并为其进行注册、发放大学生教育费，并为其进行注册、发放大学生补助津贴，还安排田永参加了大学生实补助津贴，还安排田永参加了大学生实习设计。习设计。 n19981998年年6 6月，田永在该校学习期满，成绩月，田永在该校学习期满，成绩全部合格，通过了毕业实习、设计及论
27、全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，但此时，北京科技大学以田永文答辩，但此时，北京科技大学以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证、不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证、学位证。田永不服，以北京科技大学为学位证。田永不服，以北京科技大学为被告，向北京市被告，向北京市海淀区人民法院提行政海淀区人民法院提行政诉讼，请求法院确认被告行为违法，并诉讼，请求法院确认被告行为违法，并责成被告为其颁发毕业证、学位证和为责成被告为其颁发毕业证、学位证和为其办理毕业派遣手续。其办理毕业派遣手续。 n一审法院判令北京科技大学在判决生效一审法院判令北京科技大学在判决生效之日起之日起3030日内向田永颁发大学本科
28、毕业日内向田永颁发大学本科毕业证书，且履行向当地教育行政部门上报证书，且履行向当地教育行政部门上报田永毕业派遣的有关手续的职责，在判田永毕业派遣的有关手续的职责，在判决生效之日起决生效之日起6060日内召集本校的学位评日内召集本校的学位评定委员会对田永的学士学位资格进行审定委员会对田永的学士学位资格进行审核。一审宣判后，北京科技大学提出上核。一审宣判后，北京科技大学提出上诉，北京市第一中级人民法院维持了一诉，北京市第一中级人民法院维持了一审判决审判决 n在司法实践中,由于涉及到如何处理教育纠纷问题的法律条文只有寥寥几款且又规定得不甚明确,以致法院在审理案件的过程中常常出现相互矛盾的尴尬境况:n
29、有的法院对学生的诉讼请求予以支持,如中原工学院学生王华盛因在学生宿舍使用电炉做饭受到记过处分并被拒绝授予学士学位证书而起诉母校案;n有的法院对学生的诉讼请求不予支持,如刘力伟、罗莉娜因在教室拥抱、接吻被勒令退学诉成都某高校案。n上述案件在庭审过程中,学生和学校双方代理律师争议的焦点之一,就是“案子是否属于法院的受理范围”。这些案例促使人们重新审视教育法和学位条例中有关受教育者基本权利的问题,引起学术界对如何完善法律救助制度以及司法如何介入教育领域等问题的关注,这一切都给依法治教提出了新的课题。 (四)教育守法中的问题。n守法是一切组织和公民的义务,教育法律法规的贯彻实施,从根本上说,关键是增强
30、全民的法律意识,自觉守法。但在现实生活中,我国公民的教育法律意识却相当淡薄,有法不依、违反教育法律法规的现象比比皆是,如挪用、拖欠教育经费,对流失生控制不力,学校侵犯教师和学生的合法权益,教师体罚或变相体罚学生以及对学生人格的伤害,父母对子女的不当教育,不合理收费屡禁不止等,这些都是值得关注的问题。 (1)对教育守法的概念认识片面n教育守法是教育法律法规实施的一个基本形式，是指公民、社会团体和国家机关自觉遵守教育法律法规，按照教育法律法规的规范要求办事。无论是依法作为，还是依法不作为，都属于守法的范畴。那种把教育守法仅仅理解为国家机关或公民(家长和学生)遵守教育法律法规的认识是极为片面和错误的
31、。 (2)对教育守法的主体认识不清n宪法第5条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”n33条:“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”n53条:“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家机密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”n由此可知，守法的主体包括两个方面:n一是一切国家机关、武装力量、所有政党、所有社会团体、所有企业事业组织;n二是所有公民，即一切社会关系的参加者。n具体到教育守法的主体，应该是所有教育法律关系的参加者。n那种认为教育守
32、法的主体是教育行政机关，其他部门和人员与此无关的认识，是错误的。 (3)对教育守法的内容认识模糊n长期以来，对教育守法的内容一直存在模糊认识，认为教育守法仅指遵守国家最高权力机关颁布的教育法律。这导致了国务院、国家教育行政机关及相关地方行政部门、地方政府颁布的教育行政法规、教育行政规章、地方性教育法规难以发挥其应有的规范效力。n其实，教育守法的内容包括宪法、部门教育法和组成部门教育法的条例、规定、规则、实施细则，以及教育行政规章、地方性教育法规，而不是狭义的教育法律。 n据某省电视台报道:该省某县一所小学招收了一名30余岁的中年妇女入学就读,学校专门为她制定了切实可行的学习计划,并指定专人对她
33、进行辅导,以帮助她在一定时间内完成学业。这条新闻引发了人们对如何规范学校的办学行为进行积极思考。n众所周知,受教育权是我国宪法和教育法赋予公民的一项权利,任何组织和个人都无权加以剥夺。但是,根据义务教育法第4条、义务教育法实施细则第2条的规定,接受义务教育的对象只能是“适龄儿童和少年”,即“依法应当入学至受完规定年限义务教育的年龄阶段的儿童、少年”。 n另据扫除文盲工作条例第2条规定:“凡年满15周岁以上的文盲、半文盲公民,除丧失学习能力的以外,不分性别、民族、种族,均有接受扫除文盲教育的权利和义务。”显然,本例中的女公民不属于义务教育对象,因此,她应当接受的是扫盲教育而不是义务教育,该校招收
34、非义务教育对象就读的行为应属违法。 三、完善我国教育法制的几点思考三、完善我国教育法制的几点思考n（一）加快教育立法步伐n（二）加大教育执法力度n（三）完善教育法律救助制度n（四）加强教育法律法规宣传力度n（五）加强教育法学的研究工作n（六） 群策群力搞好教育法制建设(一)加快教育立法步伐,构建完备、科学的教育法律法规体系。n教育立法的完整含义不仅包括教育法律规范的制定,还包括教育法律规范的修改和废止。这方面的工作主要有:首先，注意防止法律虚无主义和法律万能论的错误倾向 n法律虚无主义者认为，教育法律法规可有可无，党的教育方针、政策完全可以取代教育法律法规，教育法律法规多了反而会束缚自己的手脚
35、。这种思想严重妨碍了我国教育法律法规的完善和发展。n我们认为，党的教育方针、政策只有通过一定形式变为教育法律法规，才具有教育行政管理的法律效力。n党的教育方针、政策比较概括、原则，而教育行政管理的内容极其复杂，政策性又很强，这就需要具体的教育法律法规。n只有加强教育法制建设，才能使教育行政机关及其工作人员在管理时有所依据，避免教育管理的随意性。 n法律万能主义者认为，法律万能，法律至上，教育法律法规可以取代党的教育方针、政策。这种观点同样是错误的。它轻视党的教育方针、政策的指导作用和思想政治工作的威力，放弃教育管理的其他有效手段，并在执行教育法律法规时习惯于采用单纯行政命令和惩办主义的方法，不
36、利于社会主义的教育法制建设。 n我们认为，并不是所有的党的教育方针、政策都要转化为教育法律法规。n一般情况下，那些急需解决的、暂时的、尚未定型的教育问题，采取政策的方式去协调和解决为好，而那些需要严格界定、比较稳定的教育关系，需要具体、明确、稳定、有可操作性的法律规范进行调整。n因此，教育法律法规不能取代党的教育方针、政策。党的教育方针、政策是教育行政管理的基本依据和出发点，既要依据党的教育方针、政策制定教育法律法规，又要在党的教育方针、政策的指导下实施教育法律法规。 第二、尽快制定下位法n以教育基本法为依据,尽快制定该法的下位法律、法规和规章(如学校法、教育经费投入与管理办法、成人教育法、高
37、级中学教育法、教师教育法、家庭教育法等),将教育事业的管理与发展全面纳入法治轨道,形成与教育改革和发展需要相适应的、层次合理、内容完备的教育法律、法规体系,使我国教育工作的各个方面、各个环节都有法可依。 第三、对现行教育法律、法规进行修订,使其更加完善,更具可操作性。n可喜的是，有的省份已开始着手这方面的工作。如贵州省教育厅办公室已于2005年1月11日印发了黔教办师20057号文件,征求全省各高校对教师法教师资格条例及其实施办法的修改意见,这无疑是一个良好的开端。第四、审查、清理现行教育法律法规n重视现行教育法律法规的审查、清理工作,建立规章、规范性文件的制定程序和合法性审查和备案制度。n对
38、不符合改革的原则与精神,或与上位法相抵触的,要依照法定权限和程序及时修改或废止。 (二)加大教育执法力度,完善教育行政执法监督机制,以保证教育法律法规的贯彻执行。n这方面的要求主要有:n第一、建立一支高素质的教育行政执法队伍,健全执法责任制,明确行政执法程序,细化教育行政处罚方法,及时处理、纠正教育活动中的违法行为。 n第二、建立行政执法错案赔偿制和行政执法过错责任追究制,切实做到有错必纠;n建立、明确教育行政部门受理行政复议案件的机构与程序,做好行政复议工作;n健全和规范申诉渠道,及时办理教师、学生申诉案件,建立面向社会的举报制度,及时发现和纠正学校的违法行为,特别是学校、教师侵犯学生合法权
39、益的违法行为。 n第三、依法对各级各类学校特别是高等学校实施教育教学活动、贯彻执行教育方针的情况进行监督、检查和评估,促使其不断提高依法治校的水平。 (三)完善教育法律救助制度,使学校、教职工和学生在权利受损时能得到及时有效的法律救助。n主要措施为:n第一、建立、健全学校内部教师申诉、学生申诉的程序与机制,保障当事人的知情权、申辩权,依法公正、公平解决学校、教师、学生之间的争议。n第二、制定教育纠纷仲裁条例,明确教育纠纷的定义、形式、当事人双方的权利与义务,规定仲裁程序,并建立相应的仲裁机构,使之在解决教育纠纷方面发挥应有作用。n第三、通过司法解释的形式,扩大教育案件的受理范围,运用司法手段解
40、决各种教育纠纷,维护学校、教职工和学生的合法权益。 (四)加强教育法律法规宣传力度,为全面实施依法治教创造良好的社会环境。n教育法制的核心是依法治教,它要求一切国家机关、企事业单位、社会团体和全体公民都必须自觉守法,严格依法办事。必须广泛、深入地开展教育法律、法规的学习、宣传和普及活动,促进形成知法、守法、依法履行职责和规范行为的社会氛围,使依法办事成为教育法律关系主体的自觉行为,为全面实施依法治教、开创教育事业改革和发展的新局面奠定坚实的基础。 （五）加强教育法学的研究工作 n教育法学是一门新兴学科，它通过研究教育法律问题，发现教育法律规律，形成教育法学理论，目的在于指导教育法律实践。n教育
41、法学不是研究一般的教育现象，而是研究成为法律问题的教育问题，其中主要包括教育法律实践问题和教育法律理论问题。 n教育法律的立法问题、教育行政执法问题、教育司法问题、教育法律的监督问题等属于与教育法律实践活动有关的教育法律实践问题n教育法律的本质与特征、教育法律的产生与发展趋势、教育法律规范的结构与类别、教育法律关系及其主体等属于与教育法律理论有关的教育法律理论问题。 n一切事物都有自己发展的客观规律。规律是客观存在的，是事物本质的反映，是不以人的主观意志为转移的，具有普遍的必然性。n教育法学就是通过对教育法律问题的研究，揭示教育法律的本质，探寻教育法律发展的基本趋势，发现教育立法、执法、守法、
42、监督的程序等教育法律的规律。n在此基础上，建立教育法学体系，以指导教育法律的实践活动，保障教育改革与发展的顺利进行。 n要加强教育法制建设，必须大力开展教育法学的研究工作，吸收古今中外对我们有益的教育法学思想和教育立法技术。n只有有效地开展教育法学的研究工作，许多教育法律理论问题才能得到深人研究，才有可能建立我们自己的教育法律法规体系，也才能为普遍提高人民群众、教育工作者以及法律工作者的教育法律意识创造最基本的条件。 （六） 群策群力搞好教育法制建设n教育法制建设是一项巨大的系统工程，是极为艰巨和复杂的工作。这就要求我们在制定教育法律法规时，要动员和组织各方面的力量，深人调查研究，进行科学论证，开展各种实验，认真总结经验。既要积极，又要慎重;既不能丧失时机，又不能草率从事。 n鉴于国家权力机关和政府职能部门制定的教育法律法规不可能无所不包、详尽无遗，因此，在加强中央一级教育法制建设的同时，应鼓励地方权力机关和行政部门在宪法和有关法律允许的范围内，根据本行政区域的实际情况制定一些适合当地需要的地方性教育法规，减轻中央一级教育法制建设的负担。同时，在此基础上，要不断总结经验，加快中央一级教育法制建设的进程。