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1、政府融资平台概述一、我国政府融资平台的内涵（一）政府融资平台的发展历程1探索阶段我国政府融资平台的真正发展起始于1994年的分税制改革，伴随着中央政府与地方政府财权的明确，以往在基础设施建设方面模糊不清的关系逐步得以明确。同时，公共财政模式的逐步确立，也让政府以往大包大揽，行政控制经济的局面得到扭转，也使得以政府实力为依托的政府融资平台的发展有了外部空间。此外，地方政府为保持本地区的经济发展，同时缓解大量公共基础设施投入的财政压力，本身也有搭建融资平台的内部冲动，而我国的政府融资平台也正是在这样的背景下开始了探索过程。从1994年-1997年，各地政府从经营城市的角度出发，纷纷成立了类似于建设
2、开发领导小组办公室的机构，对市政设施建设进行统一规划和领导，打破了过去各自为政、多家审批、多家建设的格局。在探索阶段，政府融资平台尚未发挥其招商引资、引入外部资金参与市政建设的功能，而更多地是出于减少新增审批环节，明确项目建设领导核心的目的。尽管在此时期，政府融资平台的经济作用尚不明显，但在明确政府职能和角色方面却是迈出了重要一步。以专门小组来筹划、安排和领导市政建设的实施，就在行政层面上为政府融资平台的真正构建创造了条件。在此期间，各地政府在基建项目方面的经验积累，也为后期政府融资平台的发展奠定了坚实的基础。此外，在探索阶段，考虑到分税制改革对基建项目的影响，中央政府也在融资体制方面做出了一
3、定的调整，给予地方政府更大的操作空间，也正是在这样的背景下，一些新型的融资方式开始在地方基建项目中得到应用。2推广阶段从1997年到2004年，是我国政府融资平台的推广阶段。1997年东南亚金融危机是促成政府融资平台得以推广的契机。为应对东南亚金融危机对我国经济带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过扩大财政投入的方式来刺激经济，而其中基础设施建设是其中的重要内容。按照基建项目的融资体制，中央政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，但地方政府也必须安排配套资金作配合。但地方财政出于收支平衡以及预算法对地方政府发债的限制，使得地方政府承担了巨大的基建项目资金压力。为缓解压力，地
4、方政府开始尝试新型的项目融资方式，充分发挥政府融资平台作用，BOT、ABS等新型项目融资方式开始得到应用，其中最为普遍的就是BOT的建设方式。与此相对应，政府融资平台的组织结构也发生改变，从原来的领导小组，逐步转变为城市经营管理委员会，并在此基础上由政府相关部门共同组建建设投资发展有限公司，对原来分散于各部门的土地、市政设施、公益事业及部分企业的经营权，进行了集中和整合，通过一站式联合办公，有效解决了开发建设中存在的管理部门多、审批程序繁琐、运转不畅的问题，提高了效率和质量。但在此阶段，城投公司刚刚起步，项目整体化运作缺乏经验，对于项目的操作思路更多地是从如何能够实现最大融资入手，而忽视了诚信
5、偿债等环节的建设，具体项目操作过程中存在一系列的问题，但相较于传统的融资方式，依托于城建投资公司的模式确实提高了城市基建项目的开发速度，并且在工程质量方面也有了大幅度的提供，因此这一模式在国内得到了有效推广。3发展阶段2004年至今，是我国政府融资平台的发展阶段。考虑到城投公司存在初期的诸多问题，各地政府在发展过程中，通过重新建立或在原有基础上重组的方式，组建了一批诚信偿债、授权充分、保障有力、组织架构科学，并且适应经济快速发展的新型城投公司。通过吸引优质外部资金参股、入股，完善了城投公司的法人治理结构，建立和完善了内部管理体系、管理制度和运行机制，逐步解决了资产质量差、借用还相脱节和偿债资金
6、链断裂等问题，并与商业银行开发性金融理念有机融合，成功地开发了一大批优质的城建项目。而随着政府融资平台的发展，BOT、ABS等新型的融资方式和操作手段也较大普遍的应用在现阶段的基建项目上。目前，除城投公司模式外，政府融资平台也趋于多样化，服务的范围也不断拓展，从传统的基建项目，逐步将中小企业，高科技企业及工业园区企业等自身融资能力较弱，但对于城市发展不可或缺的经济主体融入其中。针对这类企业的创业投资引导基金、贷款风险补偿基金也纷纷出台，通过与VC、PE等投资机构的合作以及扶持企业信用担保机构等方式为金融机构提供保障，从而大大拓宽了银政之间的合作领域。此外，政府还将传统的农业等产业纳入到政府融资
7、平台的范畴之内，通过各类产业投资公司等模式对各类企业及项目提供了多层次的金融服务。今年以来，随着四万亿政策的逐步落实，地方基建项目将掀起新一轮建设热潮，公路、铁路、机场、电厂、棚户区改造等一系列城建项目将动工，以商业银行为代表的金融机构也是将资金重点投向了基建项目方面，金融机构与政府融资平台的合作机会大大增加，政府融资平台也将得到更多的实战演练机会，无论在组织结构、功能定位、融资模式、诚信建设、贷款监控、风险管理等方面都将得到加强，从而大大加速政府融资平台的发展。（二）政府融资平台的发展现状1政府融资平台体系初步形成目前，从整体上看，我国政府融资平台体系已初步形成。从产业涵盖来看，各地政府根据
8、本地区的产业情况，成立了不同的产业投资公司，如城市建设类投资公司、公用事业类投资公司、科技风险投资公司、农业产业投资公司等。而从行政级别来看，市一级基本上均有相应的招商引资平台，并有相应的机构与之对口，在部分发展情况较好的城市，政府融资平台已经向下辖区县延伸。以成都为例，从2004年起，成都市逐步将搭建政府投融资平台的经验和做法向区（市）县延伸，先后在五城区由市、区两级财政共同出资组建“五小”公司，在14个远郊区（市）县结合优先发展重点镇、工业集中发展区建设成立了相应的政府投资公司。至此，成都市市和区（市）县两级投融资平台架构基本形成，政府投融资平台体系出具规模，并在成都推进城乡一体化的进程中
9、发挥了重要的作用。2以现代企业制度为标志的公司治理结构逐步建立目前，我国大部分政府性投资公司均能按照现代企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按市场化、公司化方式运作。政府性投资公司以及各类基金，其定位均是国有资产的所有者和政府投资的责任主体，受政府委托对政府投资项目进行融资；运用法定可支配资产进行参股、控股投资；面向国内外市场多渠道、多形式融资；具有负责国有资产的保值、增值或收回等职能。其中，政府投资公司主要以财政注资或投入存量资产等形式成立，以投资公司所有的存量土地、房产等资产作为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益向各政策性银行、商业银行融通信贷资金。同时，还发行企业债券、企
10、业信托、个人委托集合贷款等金融产品筹集资金。3政府筹集发展资金的主要力量各地政府投融资平台建立后，在加快城市基础性设施建设、工业集中区发展以及改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。以重庆市为例，从2002年末开始重庆市将全市各类分散的政府资源全部整合，组建了水务控股、城投公司等十个政府建设性投资集团。通过划转、授权和专项资金注入等多种方式，目前十个投资集团总额达3216.8亿元，截至2006年已累计投融资1700亿元。2007年，重庆市政府十大投资集团利用银行、证券市场和债券市场，吸纳各类资金超过550亿元用于项目建设，占重庆市基础设施投资的30%以上。此外，天津市城投集团2004年成
11、立，市政府陆续注入经营性资产，2007年又成立了金融城投公司，目前集团总资产1700亿元，收入20多亿元。（三）现阶段我国政府融资平台存在的主要矛盾与问题1未形成多元化投融资渠道，风险集中高目前，政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行信贷方面，银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重，投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解，投融资的风险比较集中。在银行信贷中，银行短期债务又占了相当比例，政府投融资平台不仅背负着维持资金链不断的沉重压力，而且银行信贷的高额成本也日益成为政府投融资平台的沉重负担。由于受宏观经济形势、国家货币政策、银行风险控制态度等因素的影响，政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面
12、临较大的不确定因素，随着时间的推移和宏观经济形势的变化，由这种单一融资渠道引起的融资风险会逐渐显露出来，将对政府投融资平台作用的发挥产生不利影响。2投融资主体集中化，融资压力巨大目前，地方政府的投融资平台的主体一般是市以及区（市）县二级的各类国有投资公司，它们承担着为城市基础设施建设、工业园区建设、新农村建设等多方面建设筹集资金的任务。随着城乡统筹的开展，城建、工业园区、新农村建设等的投资规模将不断增加，在目前，在融资和项目实施载体以政府投融资平台为主的情况下，国有投资公司将面临巨大的融资压力，甚至影响到国有投资公司的进一步融资能力。3投融资结构性风险集中，融资能力不足政府投融资平台进行融资的
13、项目大多集中在了基础设施建设方面，这些公益性项目的资金投入量大，而回报和收益较少，政府投融资平台投融资的结构性风险突出。目前，各地政府的国有投资公司的资产负债率普遍较高，为维持资金链不断，企业不得不继续拆借银行资金，这进一步加剧了企业的财务风险，随着企业可抵押的资产数量的减少和企业资产质量的下降，国投公司的融资能力将开始下降。4投融资结构不合理，对产业发展支持不足政府投融资平台在项目融资方面，主要集中在了城市基础设施和工业园区基础设施建设方面，尽管成立了各类工业投资公司等产业类投资公司，但由于这类公司的融资重点仍然在工业基础设施建设方面，对于企业或产业的融资需求仍然支持不足，企业自身发展，尤其
14、是中小企业发展仍然面临着较大的资金瓶颈制约，这对地方工业产业发展是不利的。5重城市、轻农村，对农村金融需求满足度低目前，专门针对农村产业发展的政府投融资平台还未真正建立，对农村建设项目的融资主要集中在农村水利、电网等基础设施建设方面，农业产业的发展主要依靠农村信用合作社的小额信贷支持，这对于城乡统筹阶段农业产业化发展和传统农业向现代农业的转变是远远不够。二、我国政府融资平台采取的主要模式（一）模式的种类1公用基础设施建设融资模式（1）BOT模式BOT模式是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议。授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许
15、期限内，该项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。BOT适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项日风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验，既给本国的承包商带来较多的发展机会，也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。（2）TOT模式TOT模式是指政府把
16、己经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人（T)，通过在约定期限的经营(O)，民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回(T)的一种投融资模式。TOT只涉及到己建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷。它的最大优势在于有效地回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；项目成本和项日产品价格相对较低；可减少政府则政压力，促进投资体制的转变；体制因素制约较少，能较好地利用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设。（3）PPP模式PPP模式，即公共部门与民
17、营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。它是为了弥补BOT模式的不足而出现的一种新的融资模式。广泛应用于交通、医疗、公共安全(监狱)、教育(学校)、国防和公共不动产管理等。（4）PFI模式PFI模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权。该形式的出现，是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式。其目的在于解决基础设施以及公益项目的投
18、资效率问题。与BOT，TOT，PPP相比，PFI的最大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目，是拓宽融资渠道，缓解资金压力的最佳模式。实行PFI模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付，等于分期付款，可有效地减轻了当前的财政负担。此外，提高建设效率和转移项日风险是PFI较突出的优势所在。（5）ABS模式ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。由于AB
19、S只适用少有比较稳定可靠现金流的项目，而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求，从多种融资方式的比较看，收费的基础设施ABS融资与其他形式的项日融资相比具有很大的优势，首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。其次，由于有信用增级的措施，当在资本市场大规模筹集增加时，成本可以降低。再次，ABS融资对己建成的和在建的收费基础设施项目均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。2政策性产业扶持基金模式（1）创业投资引导基金创业投资引导基金根据具体情况，会采取不同方式向创业风险投资机构或基金出资：引导基金与创投机构通过合作协议，建
20、立投资联盟，共同对投资项目进行投资；引导基金与国外的创投机构合作，在国内成立中外合资的投资公司；引导基金与国内的创投机构合作，成立投资公司；引导基金直接参与海外的基金。具体运作模式有：A投资联盟模式创业投资引导基金与专业风险投资机构建立合作关系，形成投资联盟，设立投资委员会，委托专业机构选定项目，但引导基金操作平台代表政府对不符合投资原则的保留否决权。投资委员会决定投资后，引导基金及专业风险投资机构按约定投资比例直接投向项目，成为项目公司的股东，以出资额为限，承担有限责任；投资后，委托专业团队管理；并按照事先约定的退出方式退出。B公司型投资基金模式由创业投资引导基金和境内、外创投机构联合出资成
21、立，设立投资委员会。投资项目由境内、外创投机构负责选定，由投资委员会决策，投资公司负责具体运营和管理。按合作约定各方以出资额为限对投资公司承担责任，出资额在约定期内到位，引导基金原则上出资占股比例不超过20%；在投资公司存续期间通过股权转让方式退出，在投资公司结束时直接获得公司资产或收益。C有限合伙人模式创业投资引导基金作为有限合伙人，对海外基金进行投资（原则上不大于基金总额的20% )，作为出资人，以出资额为限，对基金承担有限责任，一般不干预具体的投资项目；一般合伙人出资1%参与基金，并组成基金管理公司，负责基金的运作和管理；有限合伙人通过投资协议和委托管理协议约束一般合伙人，待约定期限基金
22、清盘后获得收益。（2）贷款风险补偿基金贷款风险补偿基金体系包括：A融资平台保证金。政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户，按约定放大倍数贷款给融资平台，然后由融资平台委贷给指定企业，对指定企业可免资产担保。对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。B融资平台风险准备金。主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。C担保机构费用补偿金。通过政府对担保机构的费率补偿，可以降低中小企业的融资成本和降低资产的反担保条件。D中小企业信用互助补偿金。由政府牵头
23、成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。E知识产权融资专向基金。由政府出资设立，作为开展知识产权权利质押融资业务的担保保证金。F贷款贴息。政府每年安排一定的专项资金对中小企业贷款给与一定比例的贴息政策，重点通过具有杠杆作用的融资平台给予企业补贴。3农业产业投资公司运行模式在农业产业投资方面，政府融资平台的运行借鉴了其他产业投资公司的融资模式，就现阶段而言，政府农业产业投资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主。就国外比较成功的农业产业投融资体系来看，其构成是以农村合作金融为主体，以政策金融为保
24、障，以商业金融为补充。因此，结合我国城乡统筹发展的实际情况，政府农业产业投融资平台在目前的主要工作除了重点扶持重大农业产业化项目以外，还应将帮助农村合作金融的成长和发展放在重要的位置。（二）不同模式的优势及风险1公用基础设施建设融资模式（1）BOT模式的优势及风险在我国，BOT这种投资与建设方式应该说有其发展的优势。这主要是因为BOT融资方式对于政府和投资方都有益处。对政府来说，BOT模式首先解决了项目资金问题，减少项目对政府财政预算的影响，减少了政府借债和还本付息的负担。其次，它有利于提高项目建设质量并加快项目建设进度，促进项目运营效率的提高，可以较好地解决政府投资超工期、超成本和运营服务差
25、等弊病，为社会公众提供较好的城市基础设施使用服务。再次，它有利于实现城市基础设施的产业化、市场化。因为BOT融资方式明确了城市基础设施的产权结构，明确了政府机构、项目发起人、项目公司、运营公司之间的职责，形成了协调运转、有效制衡的经营管理机制，并促进了政府职能的转变，使政府从直接管理转变为宏观管理，实现城市基础设施建设的良性发展。最后其有利于引进先进技术和管理经验。这主要是因为BOT融资方式往往有外资参与，政府可在先期不投入或少投入的条件下，将国外的新技术、新工艺、新产品低成本引进，通过学习国外先进的管理理念、管理模式、管理经验，提高我国城市基础设施建设的水平。对社会投资方而言，其优势在于城市
26、基础设施项目现金流量稳定，投资风险相对较小，可以为投资方带来稳定、长期的投资收益。而且由于项目的特许权经营协议是在政府和投资方之间确定，法律约束力较强，投资方可获得较好的法律保障。而BOT融资方式在拥有诸多优势的同时，也同样存在着相当程度地风险。实际上，每个BOT项目都有其特有风险。对于投资方来说，其投入资金是否能够回收并得到相应的投资收益，主要取决于政府给予投资方的特许经营权以及在经营权行使期间所获得收益的保障，而这也就是通常所说的政治风险和经营风险。而建设风险，经济风险，法律风险也是BOT融资方式常见的风险类型。商业银行作为贷款方，也同样面临这样的问题，由于BOT产品和服务大多是社会公众的
27、必需品或服务，亦或直接涉及国计民生的衣食住行等敏感问题，如水厂、电厂等，其产品和服务价格受到政府的严格控制，在很多情况下根本不按照经济规律定价，甚至不考虑项目公司的成本投入。这样，项目的经济效益就会大受影响，利润降低。这就会对银行的贷款回收造成不利影响。此外，还有一些事前不可预知的风险，以建设风险来说，突发的自然灾害就会造成银行贷款的损失，如某一BOT水电站项目在开凿过山隧道时，由于对山体的地质资料理解不充分，途中遇到大型山体裂缝，最后不得不重新设计，并且投入大量的材料来处理裂缝，而银行贷款也因为此项事故而不得不进行追加。即使在项目顺利完成投入运营之后，也有可能因为其他方面的因素影响而造成贷款
28、回收的困难，如某市修建一条过江通道，由于在建设之初考虑到该地区尚无此类通道，经济效益比较可观，而在通道完工投入运营之后，根据城建计划，两年以后将在隧道的上下游各建成一座跨江桥梁（而且是不收费的），这无疑会减少通过常洪隧道的交通流量，自然也对其在规定的收费年限内的收益产生较大的影响，这也是BOT项目所面临的风险。（2）TOT模式的优势及风险尽管BOT模式是国际上较为成熟的一种融资方式，但由于各方在利益要求上面的分歧较大、风险也较难控制，实际应用的效果并不理想。而TOT作为一种盘活现有存量的有效方法而逐渐被人们所接受。与其他融资方式相比较，TOT方式拥有以下优势：TOT融资方式只涉及已建基础设施项
29、目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷。回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，将开放基础设施建设市场与开放基础设施经营市场、基础设施装备市场分割开来，使得问题尽量简单化。减少政府财政压力，促进投资体制的转变。政府可以通过TOT方式获得大量的资金用于建设更多的基础设施项目，减轻用于投资基础设施的预算内资金压力。而且，由于TOT方式下，除金融机构、基金组织、国外大公司外，各类企业和私人资本均可参与融资，因而有助于大量吸引国内外民间资本参与融资，促进投资体制由国家投资为主逐步向民间资本投资为主的架构转变。有利于盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；为
30、新建基础设施筹集资金，加快我国尤其是西部的基础设施建设；提高基础设施运营管理效率，提高项目产品质量。风险小，项目引资成功率高。TOT方式一般不涉及B(项目建设)过程，避免了BOT方式在建设过程中的各种风险和矛盾(如建设成本超支、工程停建或不能正常运营、现金流量不足等)，项目风险明显降低，又能尽快取得收益，双方容易合作，引资成功的可能性大大增加。项目成本和项目产品价格相对较低。一方面，由于TOT方式下投资风险大幅降低，投资者预期收益率会合理下调；另一方面，涉及环节较少，新建项目建设和营运时间大大提前，评估、谈判等方面的从属费用也势必降低，政府在组建SPV、谈判等过程中的费用也有较大幅度下降，因而
31、，项目成本和项目产品价格都相应有所降低。商业银行在参与以TOT模式进行的基础设施建设时，分为两种情况，而对应的风险也有所不同。第一种情况，商业银行与政府融资平台进行合作，贷款给相应的城投公司，来进行项目的建设过程，再将项目移交给经营方，以项目转让收入作为还款来源，并利用项目未来现金流继续偿还剩余本息。商业银行会面临建设风险以及经营风险，即城投公司可行性论证不充分、建设过程出现干扰风险因素等影响建设目标的完成，给移交项目的最终财务评估带来损失，从而减少商业银行在项目转让过程中所获得的收益。对于筹资拟建的新建项目来说，也同样牵扯到融资资金的合理利用问题。若新建项目出现建设失误，会造成商业银行的贷款
32、损失。此外，在项目建成之后，商业银行作为项目资金的提供者，也要密切关注对后续经营者的选择，经营者的诚信和经营管理水平是考虑经营者的重要因素，基础设施公益性强，经济和社会效益并重，经营者良好的经营能力和市场信誉会使工程未来的运行获得良好的保证，为此，经营者的综合素质是TOT融资中选择经营者的一个重要因素。第二种情况，商业银行为经营者提供贷款，以项目经营产生的现金流作为还款保障，这使得商业银行主要面临经营风险和管理风险。商业银行作为债权人，无法直接管理项目，而只能通过监督等方式来协助经营者做好项目管理，而项目的建设是基于前期可行性研究基础上的，若可行性研究若有失误，在后期的经营中进行调整将代价巨大
33、，直接影响到项目的未来收益。而这一风险，是商业银行乃至于经营方事前很难加以判定的。其次，由于经营时间长，未来市场收益的不确定性也是面临的风险之一，政府是否能够提供一定的收益保证是经营者考虑这种市场风险规避的一个重要方面。再次，商业银行往往会因为移交项目存在设计的技术水平不够先进、原材料成本高、管理水平等与经营者的要求有差别等一些因素，使得经营者要在移交承接后需重新对项目进行技术改造等，以适应经营者的市场开拓需要，这也会增加银行的贷款追加或影响项目的经营质量。最后，由于市场利益驱动，在经营期内，出现比如重复建设项目、恶性竞争等因素，也是经营者考虑的重要风险因素。此外，项目的经营管理水平直接影响项
34、目的收益，项目经营者对一个移交的特定新项目会存在一定的管理风险，这对于非专业投资商来说，管理风险尤为重要。以土地开发为例，90年代中期出现的开发热，许多行业都搞房地产，由于管理不善，造成的开发恶果现在还未消失。（3）PPP模式的优势及风险PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，相较于其他融资模式，PPP模式项目参与方有所增加，民间企业参与到了基建项目当中。商业银行在参与此类项目时所面临的决策成本将有所降低。这主要因为PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收
35、益，而授权方与出资方的分离，也有利于项目可行性的研究以及获利性的测度，从而有利于提高工程的效率并减低工程造价，降低了项目参与各方的完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。此外，与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。正是由于PPP模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路
36、、机场、医院、学校等。与其他融资方式相同，商业银行在参与PPP项目时，也面临着相应的风险，主要包括：首先，信用风险。PPP是一个由多方参与的、周期长的项目，信用风险贯穿于项目的各个阶段。PPP融资模式是一种有限追索权的融资方式，贷款的偿还主要依靠项目未来的收益。这就决定了贷款银行要比其他方面有更多的风险，所以它们对项日的获益能力及项目参与方的信用自然会给予更多的关注。其次，完工风险。商业银行面临的完工风险主要是指工期拖延、成本超支、项目投产后达不到设计时预定的日标、不能按期投产或达不到生产指标，从而导致生产必需的现金流不足以及不能按时偿还债务等。最后，运营风险。与其他基建项目贷款相同，在项目竣
37、工投入运营后，商业银行的贷款安全性会受到运营方运营质量的影响，由于此类贷款的还款来源是项目的未来现金流，一旦出现某些干扰因素的影响，就会对商业银行的项目贷款回收造成不利影响，所以在实际操作中，商业银行会要求民营企业要求政府做出一定的承诺，以减少外部波动对项目本身的影响。（4）PFI模式的优势及风险PFI是20世纪90年代初在英国产生的一种建设模式，即私人主动融资或融资代建制，它的产生背景是英国政府努力降低在公共项目中的投资支出，鼓励和扩大私人资本在设计和建造领域进行投资，PFI模式是利用私人或私有机构的资金、人员、设备技术和管理等优势从事公共项目的开发、建设与经营。基本做法是：政府确定投资项目
38、和项目建设标准，由政府招标决定投资主体即私营部门，并与之签定合同；私营部门对项目按合同要求进行设计、筹资、建设及运营；政府按合同购买私营部门所提供的服务。PFI模式以实现基础设施项目全寿命周期目标为核心，项目公司对项目全寿命成本进行集成化的考虑，从而使政府在整个项目寿命周期中的成本低于传统模式下的总成本。我国推行PFI模式的起步较晚，项目实践仅局限于PFI模式的个别运作方式（例如BOT）。根据英国的实践，按资金的不同来源和回收方式，PFI模式通常可划分为3种典型的类型：独立运作型、建设转让型、综合运作型。独立运作型：对于PFI项目政府不提供财政资助，遵循BOT的三个过程建成后向最终使用者收取费
39、用来取得收益；建设转让型，指在项目完成后，政府根据所提供服务的数量等情况，向PFI公司购买服务，这样的项目主要包括私人融资兴建的监狱、医院和英国北部的铁路等；综合运营型，由政府和私人部门共同投资，出资比例因项目性质和规模的不同而不同，项目的控制权必须是由私人部门来掌握，资金回收方式及其他事项由双方在合同中规定。（5）ABS模式的优势及风险近年来，国内经济的迅速发展需要大量资金的投入，而传统的招商引资和现有的融资渠道，都不能满足需求，开拓新的融资渠道日益成为我国经济发展的重要问题。这种情况下，ABS融资方式逐步被各方所接受，成为我国项目融资的一种现实选择。作为一种新型的融资方式，ABS模式较之B
40、OT模式有以下方面的不同。在适用范围方面，ABS模式在债券的发行期内，项目的资产所有权虽然归SPC所有，但是项目资产的运营和决策权依然归原始权益人所有。SPC拥有项目资产的所有权，只是为了实现“资产隔离”，实质上ABS项目资产只是以出售为名，而行担保之实。因此，在运用ABS方式时，一般情况凡有可预见的稳定的未来收益的基础设施资产，经过一定的结构重组都可以证券化。BOT方式一般适用于那些竞争性不强的企业，在基础设施领域内，只有那些通过对用户收费获得收益的设施或服务项目才适合BOT方式。比较而言，基础设施领域，ABS方式的适用范围要比BOT方式广泛。在项目融资的对象方面，ABS融资中项目资产是许多
41、已建成的良性资产的组合，政府部门可以运用ABS方式以这些良性资产的未来收益作为担保，为其他基础设施项目融资。不仅可以筹集大量资金，还有助于盘活许多具有良好收益的固定资产。BOT融资对象主要是一些具有未来收益能力的单个新建项目，如：公路、桥梁等，而且该项目在融资时尚未建成，政府部门主要是通过BOT方式为该项目的建设筹集资金。在项目运营方面，ABS模式，债券在发行期内，项目资产所有权属于SPC，而项目的运营、决策权属于原始权益人，原始权益人有义务把项目现金收入支付给SPC.债券到期后，由资产产生的收入还本付息，支付服务费后，资产所有权又复归原始权益人。BOT的所有权、运营权在特许期内属于项目公司，
42、特许期满，所有权移交给政府。因此，通过外资BOT进行基础设计项目融资可以带来国外先进的技术和管理，但会使外商掌握项目控制权。在投资风险方面，ABS项目的投资者一般为国际资本市场上的债权购买者，其数量众多，这就极大地分散了投资的风险，使每一个投资者承担的风险相对较小。这种债券在二级市场转让，具有较高的资信等级，使其在资本市场上风险较小，对投资者有较大的吸引力。BOT项目投资人一般都为企业或金融机构，其投资是不能随便放弃和转让的，每一个投资者承担的风险相对较大。同时由于其投资大、周期长，运营过程中受政府政策和市场环境等因素影响，仍有较大风险。2政策性产业扶持基金模式（1）创业投资引导基金的优势及风
43、险根据国家发改委等十部委联合出台的创业投资企业管理暂行办法有关规定，政府创业投资引导基金是指由政府设立的，用于扶持创业投资企业发展的专项资金。目前从全国各地实际发展情况看，创业投资引导资金主要分为以下三类，其中有代表性的企业分别是：A发挥创业投资引导基金作用的政府主导型创业投资机构上海创业投资有限公司成立于1999年的上海创投，是由“上海科技创业投资中心”改制，地方财政出资六亿元设立的，是直属市政府领导的国有独资公司。公司采取“基金的基金”模式，组建基金（投资）公司17个、基金管理公司逾20个，募集和管理的创业资本达30亿元。2004年起连续三年，受上海市政府“科教兴市”推进办公室委托，负责管
44、理上海重大产业科技攻关项目资金，每期资金达10亿元。上海创投通过专业的基金管理公司对17个基金（投资）公司进行专业化管理。对持有股份的投资管理公司，上海创投均委派董事长；对不持有股份的投资管理公司，则通过参与决策委员会进行监督与决策。江苏省高科技投资集团江苏高科技投资集团是由江苏创投、江苏信息化投资公司和江苏宏图集团合并而成，于2005年挂牌运作，注册资本10亿元。集团系省政府独资企业，至2007年底，集团主导设立和参与设立的基金达20家，管理的创投资本规模逾26亿元。集团重点投资培育新能源、新材料、生物技术、金融服务等领域具有自主研发能力的创业企业。在运营模式上，始终坚持“专家理财、职业投资
45、、精英治企”的管理特色，引导和吸收境内外商业资本组建了江苏高新、苏州高新、无锡高新、无锡高德、常州高新、南通高胜、弘瑞科创等7家子基金（公司）。集团与美国名力集团联手组建了名力中国成长基金；成功吸纳5000万元境外私人资本，新设了规模为1.65亿元的无锡高德创业投资基金；设立了IDG专项投资合作基金；与韩国信息产业部发起成立了中韩无线技术基金；与华懋国际、捷成洋行、三星保险、LG、大宇及淡马锡投资公司等参股了龙科创业投资基金。累计吸引境内外社会资本22.6亿元，投资了103个科技型创业企业，成功培育出尚德电力、苏州科达、南大苏富特、美新半导体、南京高齿、东菱震动、恒久光电、苏大维格、希际数码、
46、达成无线、扬州华夏光电、南通秋之友、南通百奥科技等一批知名企业。深圳市创新投资集团深圳市创新投是目前国内资本最雄厚、投资能力最强的创业投资企业。成立于1999年，注册资本金16亿元，控股股东为深圳市国资委。公司拥有4家中外合资基金管理公司和10家内资基金管理公司，管理着20个基金，总规模60亿元。该公司在上海、武汉、成都、武汉等12个省市设立了分支机构或管理公司。深圳创新投定位于直接投资和基金投资相结合，以基金投资为主的发展战略。与苏州、武汉、淄博、重庆、中山市政府共同组建了创业投资引导基金。2007年，由苏州市政府、张家港市政府、苏州国发集团、深圳创新投资集团等单位共同发起组建“苏州国发创业
47、投资基金”苏州国发创新资本有限公司，同时成立了苏州国发创新资本管理有限公司。B地方政府通过财政出资设立创业投资引导基金中关村创业投资引导基金目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作：一是种子资金。即采用创投和孵化相结合的模式，对入驻孵化器内处于种子期和初创期的高新技术企业进行投资，并委托孵化器进行股权管理。目前，中关村创业投资发展中心已确认北京启迪创业孵化器有限公司等11家孵化器为投资合作伙伴；二是跟进投资。即认定为中关村创业投资发展中心合作伙伴的创投企业选定项目后，发展中心按创投企业实际投
48、资额的一定比例进行股权投资，并委托创业投资企业进行股权管理。截止2007年9月，已确认了IDG、北极光、华登国际等26家投资合作伙伴，创业投资引导基金共跟进投资了22家企业；三是参股创投企业。即中关村创业投资发展中心与国内外创投机构发起设立新的创业投资企业，由专业的创投管理机构进行管理。2007年经公开征集和专家评审，中关村创业投资引导基金出资2.45亿元，吸引外部资金7.05亿元，设立了7家创业投资企业。浦东新区创业风险投资引导基金浦东新区创业风险投资引导基金总规模为10亿元，由浦东科技投资有限公司负责基金的管理和使用。引导基金分为生物医药、集成电路、软件、新能源与新材料、科技农业5大业务板
49、块，按照统一的运行规则，与上述产业领域内优选的创业投资基金及其管理机构建立战略合作关系:一方面，对有意到浦东发展的海内外创业投资基金，引导基金与其签订合作协议，确定投资比例，由管理机构共同决策，向浦东高科技企业及项目进行投资；另一方面，依据创业投资基金管理机构的申请，引导基金与海内外其他出资人共同出资，设立专业的创业风险投资基金，并共同委托该管理机构进行有效管理。2007年，引导基金出资2亿元，与德丰杰、戈壁合伙人、同华投资3家创投机构签订了合作协议。北京市海淀区创业投资引导基金海淀区政府设立的专项投资基金，总规模5亿元。主要通过参股的形式，与社会资本共同发起设立创业投资企业，引导、扶持境内外创投企业增加对海淀区高新技术企业