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1、第3章 政府预算的管理原则与主要模式主讲人：李铁 3.1 古典预算管理原则 3.2 现代预算管理原则 3.3 我国的政府预算管理原则 3.4 政府预算的主要管理模式及其演化政府预算原则发展脉络将预算作为监督和控制政府的工具注重研究政府预算的技术和管理模式的改进运用预算功能，实现国家的整体利益功能性控制性周密性3.1 古典预算管理原则（控制性） 3.1.1尼琪预算原则 3.1.2诺马克预算原则一、尼琪（FNitti）预算原则 尼琪是意大利财政学者，他提出的预算原则包括以下六个方面的内容 公开性原则公开性原则 确定性原则确定性原则 统一性原则（各项收支编列的标准）统一性原则（各项收支编列的标准）
2、总括性原则（归一性原则）总括性原则（归一性原则） 分类性原则分类性原则 年度性原则年度性原则1）公开性 预算的内容力求详尽通俗，以便于立法机构和公众能够了解政府收支活动的全部情况。 全部预算收支必须经过议会审查批准，成为公开性的文件。2）确定性 预算编制时，认真收集各种相关资料，依据社会经济发展的趋势，做出准确切实的预测，防止预预算的虚假算的虚假，谋求预算的稳定确实。3）统一性 同一预算收支体系内部，各项收支的编列与测算各项收支的编列与测算标准标准应该力求逻辑上的一致性； 所有政府收支均应纳入同一预算之内。4）总括性 所有的政府收支都应该通过预算过程的批准才能进行，所有的政府收支均应编列于预算
3、收支表格之中，不得以任何预算外财政资金的形式存在。 这是古典预算管理原则控制性的重要体现。这是古典预算管理原则控制性的重要体现。5）分类性 政府预算的收支应根据其性质分门别类，一目了然，以便于社会公众和审议机构了解政府财政资金活动的来龙去脉。6）年度性 预算必须按照规定的预算年度编制和执行，不能逾越预算年度。二、诺马克（FNeumark）预算原则 诺马克是德国财政学家，他所提出的预算原则包括以下八个方面的内容 公开性原则公开性原则 明确原则明确原则 事前决定原则事前决定原则 严密原则（收入、支出的设置）严密原则（收入、支出的设置） 界限原则界限原则 单一单一原则原则 完全原则完全原则 不相属原
4、则不相属原则（收入、支出项目之间无特别的相属关系（收入、支出项目之间无特别的相属关系）1)公开性原则公开性原则 程序公开：政府预算的编制流程和审议批准程序应该公开透明，置于立法监督机构的全程控制之下。 结果公开：政府预算的执行结构的公开，以便于公众对政府预算实际执行结构有全面的了解，并据以提出批评和建议。2)明确原则明确原则 政府预算的收入来源渠道及支出用途、项目构成与分类方法，都应加以明确列示、清晰一致。3)事前决定原则事前决定原则 政府预算应在财政年度开始之前，就经由立法监督机构审议通过。4)严密原则严密原则 政府预算应对各收支项目产生严格的约束力，力求与未来财政决算保持尽可能的一致性。5
5、）界限原则）界限原则 预算的各项目相互间应有明确的界线，通常禁止经费相互流用。a. 预算科目的设立于归宿应力求明确，以免A科目的费用改由B科目核销。要尽可能避免隐性的不恰当的科目之间的流用。b. 预算以外的支出项目必须禁止，包括预算中原来没有该项支出而安排支出，或超过预算授权限额安排支出，或将预算内列支的项目非法转移到预算外。c.禁止提前动支下年度的预算经费，或将本年度的经费未经法定程序结转下年使用。6）单一原则）单一原则 政府全部财政收支应纳入同一预算表内综合列示，不得另行编制独立的预算。a. 政府财政收支应统一编列，维持政府预算的完整体系。b. 预算系统内部限定于同一项的内容，不得分解列示
6、于两个项目之内。7）完全原则）完全原则 一切政府公共开支和预算收入均应完整地计入预算，不得存在任何游离于预算之外的政府性收支活动，以体现公共财政体系的健全与完整。8）不相属原则）不相属原则 任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，不应以特定预算收入维持特定项目的预算支出。3.2 现代预算管理原则（周密性、功能性） 3.2.1现代预算原则的主要内容 3.1.2现代预算原则与古典预算原则的关系一、现代预算原则的主要内容： 史密斯（HDSmith）预算原则 1945年美国联邦政府预算局局长史密斯提出八点预算原则 1、反映行政计划原则、反映行政计划原则 2、加强行政责任原则、加强行政责任原则 3、以政
7、府预算报告为依据原则、以政府预算报告为依据原则 4、适度权力原则、适度权力原则 5、预算程序多样化原则、预算程序多样化原则 6、适当加强行政主动性原则、适当加强行政主动性原则 7、执行中的弹性原则、执行中的弹性原则 8、机构协调原则、机构协调原则二、现代预算原则与古典预算原则的关系冲突：1.现代预算原则更加强调政府行政机构在预算上的自主权；2. 由于预算外项目和基金的大量存在，以及复式预算、绩效预算制度的引入，传统预算的完整性和年度性原则逐渐被修正；3. 由于预算的行政主动权的加强，预算的公开原则变得名不副实；4. 由于预算原则演进与法律修订二者间的时间差异的存在，往往使得法律明文规定的内容和
8、实践中具体活动不相一致。二、现代预算原则与古典预算原则的关系传承：1. 预算原则的演变，实际上是立法机构与行政机构之间相互交易与妥协的结果；2. 现代预算原则是作为对古典预算原则的修正与补偿而提出的，体现了行政部门追求预算效率的自主权；3. 各个市场经济国家在相当程度上保留了立法机构对预算的监督与控制。3.3 我国的政府预算管理原则 完整性 统一性 可靠性 公开性 年度性 先有预算、后有支出四、现代政府预算原则完整性完整性 完整地反映政府全部的预算收支活完整地反映政府全部的预算收支活动，它是建立规范化、法制化预算动，它是建立规范化、法制化预算的前提条件；的前提条件；预算收支要按照统一科目、口径
9、、预算收支要按照统一科目、口径、程序编报；程序编报；统一性统一性 可靠性可靠性预算收支数字指标设计依据必须预算收支数字指标设计依据必须真实、准确、可靠；不得假定真实、准确、可靠；不得假定 预算编制完成，要经权力机关审预算编制完成，要经权力机关审查批准，使其成为具有法律效力查批准，使其成为具有法律效力的文件；的文件；预算的形成和执行是透明的、受预算的形成和执行是透明的、受公众监督的；纳税人的权利公众监督的；纳税人的权利法律性法律性 公开性公开性 年度性年度性 预算执行以一年为标准，预算年度预算执行以一年为标准，预算年度 （一）（一）完整性完整性。该列入国家预算的一切财政收支都要列在预算。该列入国
10、家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。外收支，也应在预算中有所反映。 （二）（二）统一性统一性。虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算。虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此要求设立统连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此要求设立统一的预算科目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列。一的预算科目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列。 （三）（三）可靠性可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，
11、。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定。依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定。估算，更不能任意编造。估算，更不能任意编造。 （四）（四）公开性公开性。国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，。国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此国家预算及其执行情况与全体公民的切身利益息息相关，因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。 （五）（五）年度性年度性。政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这。
12、政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。3.4 政府预算的主要管理模式及其演化 以美国为代表的市场经济国家的政府预算管理模式的发展变迁历程。特征特征逐项预算逐项预算绩效预算绩效预算PPBMBOZBB从上至下预算从上至下预算结果预算结果预算1921-19391940-19641965-19711972-19761977-19801981-19921993-主要倾向控制管理计划管理决策控制和实现单一体制目标管
13、理范围输入输入和输出输入输出、效果好备选方案输入、输出和效果备选方案任务明确的输入和效果输入和输出；与可选择方法相联系的备选方案个人能力会计管理经济学和计划管理常识管理和计划体制任务相关的政治与协调管理、计划和交流重要内容开支对象部门活动部门宗旨方案效力方案或机构的宗旨方案或机构是否促进了体制目标部门活动决策方式增量增量系统分权增量和参与系统和进取性增量、参与和分权计划责任责任不大分散集权全面各负其责分权集权与预算总署共同承担预算部门角色财务会计效率政策方案的效力和效率政策的优先权实现单一体制目标保证可信赖度目录调整调整 3.4.1逐项预算管理模式 3.4.2从绩效预算到新绩效预算 3.4.3
14、计划-规划-预算管理模式（PPBS） 3.4.4零基预算 3.4.5归纳3.4.1逐项预算管理模式1. 定义：根据每一开支对象的成本，来分配公共资源的一种预算制度，是最基本、最传统的预算组织形式。3.4.1逐项预算管理模式2. 功能：通过对每项开支的控制来控制预算的规模。3.4.1逐项预算管理模式3. 主要措施： 分项、详细地记录政府购买的商品或劳务；分项、详细地记录政府购买的商品或劳务； 采用标准化的政府会计控制系统；采用标准化的政府会计控制系统； 利用统一的政府采购制度和竞争性招标制度，增强政府利用统一的政府采购制度和竞争性招标制度，增强政府购买性支出的透明度，力求节约公共开支。购买性支出
15、的透明度，力求节约公共开支。3.4.1逐项预算管理模式4. 存在问题： 预算部门难以真正考察预算依据的合理性。 如果一个机构从事多项活动或项目规划，或者若干机构从事同一项活动或项目规划，难以凭借逐项预算的形式来确定其预算支出。 逐项预算倾向于将预算决策的注意力集中于不断增长的人员经费和设备支出等项目，容易诱使预算决策偏离对公共支出的根本目的的考察，即是否满足社会公共需要。3.4.2绩效预算1.定义：绩效预算是一种以成本效益为评判标准，以政府职能和施政计划为中心的预算编制方法，其基本含义是将“绩效水平与具体的预算数额联系起来”2.原则： 统一规划统一规划 适当分类适当分类 协调配合协调配合 分级
16、负责分级负责 弹性控制弹性控制 正确衡量正确衡量 3.基本做法： （1）实行绩效分类。一般是把绩效分成职能、部门、计划、最终产品、成本和目的等类别。 （2）进行绩效评估。具体步骤是，先按政府的职能分类，如分为国防、外交、教育等，然后再考虑不同的职能由不同的部门来承担，每一个部门有自己的事业计划和资本、投资计划，这样对各项计划可以从最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。 （3）确定实施方案，并据此编制预算。绩效预算包含了几项从传统逐项预算思维方式的转变 预算信息要根据活动而不只是单个项目来组织。 应当对活动进行度量，以确定其成本，并对从事这些活动的效率进行评估。 应当通过将每家政府机构的实际成本
17、与执行情况同计划水平的对比，实现绩效管理。 尽管绩效指标一般都不是政府的最终产品，但从理想的情况来看，应当将这些活动与受益结果或产出联系起来。从绩效预算到新绩效预算 传统的绩效预算试图以政府机构的直接产出编制预算，而这些产出未必是政府存在的真正原因。 例如：疫苗。 绩效预算的核心核心应当是绩效指标的质量和立法行政结果的真正协调一致。 为了克服传统预算的这一问题，结合绩效预算与规划预算规划预算二者特色的“新绩效预算”理念应运而生。规划预算 规划预算是根据消费者的需求或财政支出对于公共目标的实现所做出的贡献，来对预算所建议的支出活动进行组织。 规划的设立以实现公共目标的贡献程度为基础，而不考虑具体
18、提供服务的都是那些行政管理组织。 从本质上来说，规划框架要求政府机构明确自己所要提供的是什么样的产品和服务，然后根据这些产品或者服务的流程来组织预算申请和预算执行。 因此，规划预算管理模式会将预算的重点重新从财政支出的购买对象转移到支出的目的上来。 规划预算是按照特定规划归集投入的预算资源，而不是按照组织机构来归集预算资源，这是规划预算不同于基于组织本位配置资源的传统投入预算的主要特征。新绩效预算1.新绩效预算产生的目的： 新绩效预算的产生是为了克服传统绩效预算以政府的直接产出编制预算的问题。 新绩效预算会使政府对结果负责，通过实行以结果为核心的预算，政府应当对公众的利益变得更加负责；通过赋予
19、政府更大的灵活性，在服务的提供过程中，政府可以变得更有效率、更富于企业家精神。新绩效预算2.新绩效预算的特点： 新绩效预算融合了旧绩效预算和规划预算的特点。 对结果的关注是规划预算的重点，但新绩效预算并不要求跨越政府机构，将不同政府机构的相似规划集中到一起。 与旧绩效预算关注任务、活动或者直接产出不同的是，新绩效预算关注的是结果。 从重要性上来说，新绩效预算综合了原有预算分类的思想。 3.“绩效预算”与“新绩效预算”的关系 基本思想是强调管理； 决策方式是渐增预算模式；（参与式、分权式） 范围基本上也仅限于输入和输出（更强调输出），也考虑现有方针之外的备选方案； 行政官员必须精通管理；（还要善
20、于计划） 沟通的关键信息是各机构的活动情况，重点是机构的效率。（还有责任的完成责任的完成情况）新绩效预算新绩效预算政府绩效与结果法政府绩效与结果法19931993年，美国通过联邦政府绩效与结果法。这个法对联邦年，美国通过联邦政府绩效与结果法。这个法对联邦政府各个部门的绩效管理有非常明确的要求。该法要求联政府各个部门的绩效管理有非常明确的要求。该法要求联邦政府作战略规划、年度规划和年度报告，并且明确规定邦政府作战略规划、年度规划和年度报告，并且明确规定了绩效管理过程中每个环节应包括的要素。管理预算办公了绩效管理过程中每个环节应包括的要素。管理预算办公室根据法律要求提供技术指导，比如，目标的确定、
21、目标室根据法律要求提供技术指导，比如，目标的确定、目标的种类、目标的表述等。总审计署代表国会对联邦政府的的种类、目标的表述等。总审计署代表国会对联邦政府的各个部门的规划和报告进行审查。各个部门的规划和报告进行审查。 美国的政府绩效与结果法案例弗尼吉亚州政府绩效管理 第一个环节，确定战略方向和战略规划。第一个环节，确定战略方向和战略规划。 1. 1.要有系统的使命陈述；要有系统的使命陈述；2. 2.要有一个目标体系。战略目标、总目标、绩效目标；制定要有一个目标体系。战略目标、总目标、绩效目标；制定目标的基本原则：公民为本与结果导向；目标的基本原则：公民为本与结果导向；3. 3.要有手段和策略的描
22、述。策略的界定：为了保证目标的实要有手段和策略的描述。策略的界定：为了保证目标的实现而进行的重大改革措施，包括结构的调整、人员的分工、工现而进行的重大改革措施，包括结构的调整、人员的分工、工作流程的调整等等。手段的界定：所拥有的资源，包括人力资作流程的调整等等。手段的界定：所拥有的资源，包括人力资源、物力资源、财力资源和信息资源。手段和策略描述的核心源、物力资源、财力资源和信息资源。手段和策略描述的核心是协调；是协调；4. 4.外部因素和风险分析。外部因素：对目标的实现有很大影外部因素和风险分析。外部因素：对目标的实现有很大影响，但你改变不了。美国政府外部因素和风险分析规定：确认响，但你改变不
23、了。美国政府外部因素和风险分析规定：确认和界定各个关键因素；外部因素和目标之间的内在联系是什么；和界定各个关键因素；外部因素和目标之间的内在联系是什么；特定目标的实现如何受外部因素的制约；化解内部风险的主要特定目标的实现如何受外部因素的制约；化解内部风险的主要措施是什么。措施是什么。 第二个环节，制定年度绩效计划。第二个环节，制定年度绩效计划。这一环节同样包括一个目标体系、手段和策略的描述和这一环节同样包括一个目标体系、手段和策略的描述和外部因素和风险分析。外部因素和风险分析。1. 1.年度绩效计划中的目标的分析。必须强调的是通过制年度绩效计划中的目标的分析。必须强调的是通过制定非常细的指标体
24、系来分析目标和强调为公民服务的意识。定非常细的指标体系来分析目标和强调为公民服务的意识。目标制定后还要分解，以便达到两个目的，即每个目标都目标制定后还要分解，以便达到两个目的，即每个目标都有相应的组织负责和每个单位都为目标的实现做出贡献。有相应的组织负责和每个单位都为目标的实现做出贡献。2. 2.跨部门合作机制。这一机制强调政府各个部门应该相跨部门合作机制。这一机制强调政府各个部门应该相互合作而不是相互拆台。按照美国审计署的要求，跨部门互合作而不是相互拆台。按照美国审计署的要求，跨部门合作机制包括以下几个方面：跨部门关系的确认，机构之合作机制包括以下几个方面：跨部门关系的确认，机构之间的相互关
25、系、共同目标的具体指向、每个部门对目标的间的相互关系、共同目标的具体指向、每个部门对目标的特殊贡献；跨部门协作时的领导协调机制；部门间信息共特殊贡献；跨部门协作时的领导协调机制；部门间信息共享机制；相互合作激励机制等。享机制；相互合作激励机制等。3. 3.信息核实和数据确认的方式，即告之信息的来源以及信息核实和数据确认的方式，即告之信息的来源以及用什么方法保证信息准确和真实。法律要求信息准确。具用什么方法保证信息准确和真实。法律要求信息准确。具体措施是：及时记录（在事情发生后的第一时间记录下体措施是：及时记录（在事情发生后的第一时间记录下来）；外部抽样的核实；审核签字。来）；外部抽样的核实；审
26、核签字。4. 4.跨部门合作绩效协议。绩效协议也是一个平等协商、跨部门合作绩效协议。绩效协议也是一个平等协商、双向约束的过程。双向约束的过程。 第三个环节，报告绩效评估。第三个环节，报告绩效评估。1. 1.绩效状况的监测和反馈。计分监测是指利用绩效状况的监测和反馈。计分监测是指利用计分卡分阶段展示各个部门的进展情况。计分卡计分卡分阶段展示各个部门的进展情况。计分卡分两个部分，左侧是当前情况，右侧是进展状况，分两个部分，左侧是当前情况，右侧是进展状况，当前情况未达标，进展状况还能接受的情况下尚当前情况未达标，进展状况还能接受的情况下尚属合格。属合格。2. 2.年度绩效报告的内容。报告应包括两个核
27、心年度绩效报告的内容。报告应包括两个核心内容：展示绩效评估情况；对于没有实现的目标，内容：展示绩效评估情况；对于没有实现的目标，必须解释没有实现目标的原因。展示方式有：实必须解释没有实现目标的原因。展示方式有：实际绩效与年度目标比较；纵向比较，提供四年以际绩效与年度目标比较；纵向比较，提供四年以上的数据，观测变化；相互部门的横向比较。上的数据，观测变化；相互部门的横向比较。3. 3.绩效评估效果。绩效评估既是对政府管理业绩效评估效果。绩效评估既是对政府管理业绩即功过的科学评价，借之提高政府管理水平。绩即功过的科学评价，借之提高政府管理水平。同时，也能提高绩效评估本身的水平，使评估工同时，也能提
28、高绩效评估本身的水平，使评估工作更科学、更准确、更贴近实际。作更科学、更准确、更贴近实际。例子：绩效预算1、确定战略目标（General Goal 3年） 根据发展需要和可能，确定3年内要达到的总发展目标如，某地区的发展总目标是：发展经济，减少贫困。2、目标分解(objectives)将总目标分解为3年内完成的具体量化目标。将总目标分解为以下目标（功能）-发展供水事业-发展公共卫生事业-发展交通事业-发展电力事业 将每一分解目标具体量化如，发展供水事业的分解目标可以定为： 3年内将供水覆盖面由现在的30% 增加到 60%。其它3 项也要做此细分。3、分解目标重要性排序 将分解目标按重要性程度排
29、序，并作为资金分配决策的基础。 如供水，交通，供电，卫生设施。4、将分解目标转换成具体目标（规划）（strategic 3-year targets)供水具体目标（3年）对分解目标的贡献%数量(A)单位成本$(B)3年总成本$(A*B)打孔取水505010000500000雨水收集3010200020000打井取水5510005000建河坝储水15720000140000维护服务管线61000066500人员1100006650总量1007381505、具体目标排序(strategic targets prioritization)具体目标3年总成本经济效果减困效果总效果打孔取水5000005
30、510雨水收集200005510打井取水5000437建河坝储水 140000437维护服务66500448人员6650336总量7381502523486、将具体目标转换成年度项目年度项目年度总成本（事先假定为3年总成本的1/3）年度资本投入（事先假定为年度总成本的89%）年度运营和维护为用（事先假定为年度总成本的10%）年度能力投入（人力资本投资，新设备的采用等）（事先假定为年度总成本的1%）打孔取水166650148319166651667雨水收集6666593366767打井取水1667148316717建河坝储水46662415294666467维护服务221641972622162
31、22人员2216197322222总量2460252189632460324607、将年度项目转换成各种活动8、将各项活动转变为各种支出项目，形成预算为实现建水坝目标需要的活动每项活动需要的投入对每项投入编码估计每项投入的成本每项活动的总成本地形调查如专家，人力，设备，交通工具，原材料等初步设计调查和测试社区和环境的承受度设计及成本标书开标过程签订合同选点打地基9、预算执行后的绩效评价3.4.3计划-规划-预算管理模式（PPBS）lPPBS是根据国家的经济现状与发展趋势，以及国家当前所要达到的总体目标，利用系统分析以及成本效益考察等分析工具，评价公共计划的成本效益，协助政府拟定最有效预算决策，
32、以期实现公共经济资源合理配置的一种预算管理制度。PPBS内容：PPBS制度实际上是一种以程序（项目流程）为重点，而非以组织（政府各部门）为重点，来评价短期与长期需求的预算管理模式。 通过扩充项目预算使目标具体化； 使实现既定目标的机制具体化； 联系每一可供选择的方案进行成本效益分析； 系统的长期分析和计划。PPBS步骤：I.各政府行政机构根据总体上的公共部门现有资源、经济状况以及未来的经济形势分析等资料，设计组织的长期目标，并制订达到长期目标的各种可行的计划方案，然后对这些计划进行评估筛选，进而形成优劣顺序。II. 根据上一阶段设计的计划方案，预测未来五年内某项计划可能产生的效果与相关成本，并
33、根据计划进度在五年期间加以妥善安排。III. 在长期计划设计与编制五年计划的基础上，编制支出经费预算，并安排筹措年度预算经费，从而汇编形成年度预算。计划-规划-预算管理模式（PPBS）原理与要点1）计划/规划预算的原理： 建立国民经济和社会发展的规划以及长期预算的概念。 建立项目预算概念，替代单位概念，试图将政府所有支出都纳入项目方式管理。 对于项目的效果和成本进行评价，主要进行成本效益分析。计划-规划-预算管理模式（PPBS）原理与要点2）计划/规划预算的5个要点： 准确确认国家目标并使之建立在持续的基础上。 众多目标中选择若干最紧迫的目标。 为实现上述目标设计成本最低、效益最大的各种备选方
34、案 不仅说明下一年度成本，还应说明第二年、第三年和以后各年的成本情况。 考核衡量这些计划的实施效果。PPBS优点 可以把预算中安排的项目和政府的中、长期计划相结合，做到长期计划短安排，有利于政府活动的开展。 由于在选择和安排项目过程中重视成本效益，因而要求依据各项数据资料进行经济分析和评估，并通过对项目之间进行比较，有利于降低各个项目的费用和提高财政资金的使用效果，为政府提供作为决策的依据和参考。 考虑许多项目往往使跨年度的，按项目安排预算可以根据发展变化的情况，对目标、计划和预算进行调整。PPBS缺陷： 过于注重技术分析的作用：难以确定适当的任务或绩效标准，定量问题的解决存在一定难；度当一个
35、公共部门同时承担多项公共支出计划时，难以在不同的计划之间精确且合理地配置预算资源； 过于强调计量测度的精确性，忽视了政治、社会因素对于预算决策的影响。 实施PPBS的代价太高，支出划分过细，容易引发组织之间的矛盾。 PPBS制度首先要通过扩充项目预算使目标具体化，很多项目具有多重目标，在集资过程中这些目标很可能彼此竞争。 由于预算按计划和规划的项目编制，而项目的实施时间长短不一，打破了预算年度性，使按预算年度的财政收入与项目预算支出的对比关系更加复杂。3.4.4零基预算 零基预算专门用来克服增量预算的缺点。3.4.4零基预算 概念：每年对所有的规划进行评估，并且支出机构必须能够证明这些规划是正
36、当的。 要点：确定决策单位；执行一揽子决策；对所有的一揽子决策进行评估和排序，以确定拨款的轻重缓急；编制详细的可操作的公共预算。3.4.4零基预算 与PPBS的不同： PPBS主要是以长期规划为基础，而ZBB可以用于长期规划也可以用于短期规划；PPBS是同一规划项目的多种方案的比较，而ZBB可以是不同规划项目方案的比较；PPBS是采用自上而下编制途径，而ZBB从用草根式编制途径。ZBB三个基本要素1.决策单位。决策单位是零基预算的基本单位，在采用零基预算编制预算时，可以用一个项目作为一个决策单位，也可以用一个部门的一个机构作为决策单位。2. 一揽子决策（决策包）。在确定了决策单位之后，每一个决
37、策单位的管理者都要对他所负责的活动进行分析，考虑提供不同服务水平的影响以及不同服务水平所需要的经费开支，将上述活动汇集成文字资料，就是一揽子决策。3. 排序，决策单位根据本部门或机构的职责，对本部门影响最大的方案从大到小的顺序排列，以求解决在一个财政年度该花多少钱，以及把钱花在什么地方的问题。决策包 决策包（decision package）是一个识别和描述特定活动的文件，通常由部门管理者负责制定。它包括对活动目的的陈述、活动的费用、人员需求、绩效考评标准、被择的行动方案，以及对直接效益和间接效益的评价。ZBB的基本方法 按照零基预算的原则编制预算，需要各单位有详细的数据资料，要在“摸清家底”
38、的基础上编制一系列表格，如预算总表、单位明细表、专项经费表、人员基数表、定额表和定额支出表等。 重新核定预算管理形式、人员编制并核定实有人数，以提供编制预算的可靠依据。 确定行政、事业单位正常经费定额。 根据需要和可能确定专项经费。专项经费分轻重缓急，从零开始逐项排队，逐项核定，首先保证重点项目的安排，其他专项经费量力而行。 确定经费预算总水平。经常经费加上各单位专项经费就是全年财政支出预算。ZBB步骤1. 将每一个独立的部门活动作为一个决策包决策包；2. 按照决策在预算期间给组织带来的效益大小对决策包进行排序；3. 按照优先次序将预算资源分配给各个决策包。ZBB编制 要就每一个决策单位编制四
39、种不同资金水平的预算： 最低水平，即预算若低于此水准则无法施行； 现行或维持水平，即维持现状而不做重大调整的预算金额水平； 中间水平，即介于最低和维持水平之间； 加强或改进水平，即为了实现增加产出或改进服务而需增加的资金需求水平。ZBB的特点 投入与产出的结合。零基预算是一种极有逻辑性的方法，通过此方法制定出的预算方案可以提供有效的服务，还能保证有相应的资金支持。 适应性强。不用担心有关提供某项服务替换方法的信息缺乏；并能够以现行的预算程序和形式为基础。ZBB的特点 难点在零基预算的执行过程：对整体的组织和组织的每一个分部门均确定明确的目标；有一个结构好、可以衡量的标准；有一个能够为组织单位及
40、其工作计划执行结果产生财政和预算数据的会计制度。 预算人员业务素质要求高。 年度之间具有非连续性。零基预算不要求以后几年的程序完全与第一年一致，每年强调的重点不同，预算编制人员应该对整个过程进行评价，并适当调整，以提高水平。 需要做大量的文书工作。专题：我国零基预算改革3.4.5简要归纳 1.各国预算管理模式的选行，呈现追求预算理性化的色彩 2.预算管理模式体现了立法与行政机构之间的权力转移过程，并且随着最高行政首脑的更迭而不断变换 3.各国预算管理模式的演进呈现出从投入预算走向产出预算的发展方向1.各国预算管理模式的选行，呈现追求预算理性化的色彩 20世纪以来的各种预算模式选择，大多是为了从
41、预算理念和管理理念上，以提高预算资源配置效率为基准，进行的改革。 希望用理性的预算分析，来取代根据政治判断和预算基数来分配资金的传统预算模式，因而也被称为“理性预算模式”。 图图3-1预算模式之间的相互关系预算模式之间的相互关系项目投入绩效产出传统预算新绩效预算绩效预算计划项目预算图3-1预算模式的相互关系示意图2.预算管理模式体现了立法与行政机构之间的权力转移过程，并且随着最高行政首脑的更迭而不断变换林登林登约翰逊约翰逊 任期：年年主要功绩：通过老年保健医疗制度、医疗补助制度、民权法和选举权法最大错误：发动越南战争预算导向：由于越南战争，军事开支是中心。肯尼迪在得州遇刺后，副总统约翰逊在美国
42、全国一片哀悼声中接替了总统的职位。约翰逊上任后就提出了建立“伟大的社会”的政策，并以“向贫穷开战”作为该政策的主要纲领。到年，约翰逊的政府成为美国历史上总统权力最为膨胀的政府，其主要原因是民主党全面控制了国会。然而伴随着总统权力扩张的还有一系列国内问题：投入越南战争的兵力越来越多，预算赤字像滚雪球一样增加，国内通胀率高居不下。2.预算管理模式体现了立法与行政机构之间的权力转移过程，并且随着最高行政首脑的更迭而不断变换罗纳德罗纳德里根里根 任期：年年 主要功绩：放弃“伟大社会”计划，与前苏联的军事对抗 最大错误：伊朗门事件，国债沉重 预算导向：由于“星球大战”计划，军费飙升；成功通过减税刺激经济
43、增长。上世纪年代后期，美国经济持续陷入滞胀。里根政府面临经济低迷的状况，采取了小政府、低税收、削减福利的经济政策。在国会通过以减税为核心的“经济复苏计划”，同时大力扩充军备。减税举措很大程度上刺激了国内经济复苏。在里根当政的年里，美国经济实现了在低通胀率下个月连续增长。对外基于军备的进一步扩充，实现与前苏联的长期对抗。里根时期预算赤字也急剧膨胀，但政治和经济的后遗症在里根回到加州享受阳光之前都没有爆发，是现任总统布什的父亲，老布什尝到了这枚苦果。2.预算管理模式体现了立法与行政机构之间的权力转移过程，并且随着最高行政首脑的更迭而不断变换乔治乔治布什布什 任期：年任期：年年年主要功绩：在海湾战争
44、中建立了国际联盟最大错误：违背了“不增加税收名目”的诺言，经济衰退时在国内几乎没有采取任何主要行动。预算导向：为填平大笔预算赤字，被迫增税预算导向：为填平大笔预算赤字，被迫增税老布什在海湾战争结束时对连任充满信心，但无论国外的军事行动是多么风光和成功，国内的经济成了他最大的过失。由于在里根时期政府预算赤字急剧膨胀，老布什任期一半时被迫增加税收项目，在其任期的后两年，一个合理的预算案甚至成了政府最重要的工作任务。然而经济规律决定了预算始终只是预算，布什政府后期主要经济政策的成效直到他无奈落选后才逐一发挥。3.各国预算管理模式的演进呈现出从投入预算走向产出预算的发展方向 投入：城市街道部门购买所需
45、要投入的各类资源，如沥青、碎石子、机器设备运营所需要的燃料以及雇佣员工等。 产出：使用上述原材料和人工，开展道路修理活动，并最终完成任务，如填补道路凹凸不平、重新铺设路面等。 结果：由于这些活动的开展，达成了预期结果，如人员和财务可以更安全且便捷的通行。 社会影响：提高人民生活水平。本章结束专题：绩效预算实施的困难与在中国实施的若干思考绩效预算 绩效预算是这样一种预算，它阐述和明确所要请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。 -50年代初美国总统预算办公室困难1. 达成一致性目标的困难；2.
46、 绩效评估指标、特别是结果指标选择的困难；3. 将绩效信息与预算联系起来的困难；达成一致性目标的困难 排序-民众的排序而不是官员的排序 阿罗不可能定律 Free rider-民众不会完全表达出自身对公共产品的偏好 绩效评估指标、特别是结果指标选择的困难 将绩效信息与预算联系起来的困难； 预算-1-绩效-2-结果（民众的福利） 1.2两者之间如何有效传到。链条1 链条1是建立在链条2的基础上的。 绩效的好与差怎么样与预算的一一对应。 钱怎么分。 不同目标之间的绩效如何对比，如何协调。 环境因素的考虑。 技术的要求技术的漏洞是不是会让人可以钻空子。链条2 技术问题：1.绩效的指标的选择，（多指标协
47、调，单指标有效，指标并不能完全的体现结果）2.指标的考核（量尺，怎么样算好，怎么样算差）3.过度的指标化，把问题复杂化。4玩弄指标（决算）在中国实施的若干思考 绩效预算的确有各种优点，也在国外（美国，英国，瑞典）取得了一定的成绩，但是就目前中国的形式和大环境的考虑，实施绩效预算，不容乐观。 预算的改革，任重道远，还是一步一个脚印的来比较好。中国现行环境分析 现行的预算机制的不完备。（准备，批准，执行，审计）部门预算改革尚未到位。 政府信息的不透明。 监管机制的不完备。 预算机构的独立性与权力问题。 民众意见无法反应在预算执行中。民主化程度不高 官僚与行政集团的现实阻力 从业人员素质较低，技术较
48、低。现行的预算机制的不完备。 没有细分到line items 根据预算法实施条例规定，我国复式预算体系包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算。政府信息的不透明 不透明 不清楚 绩效预算对预算的编制的技术要求要高。监管机制的不完备。 各个环节的监管。 尤其是对于结果的监管。预算机构的独立性与权力问题。 预算很难成为一个计划和政策工具，而只能成为预算很难成为一个计划和政策工具，而只能成为一个会计凭证一个会计凭证 1.虽然财政部门负责编制预算，但它实际上无法虽然财政部门负责编制预算，但它实际上无法控制政策，从而就无法通过预算审查来提高资源控制政策，从而就无法通过预算审查来提高资源配置的效率财政虽然控制了钱，但是，政策不由配置的效率财政虽然控制了钱，但是，政策不由它管。它管。 2.财政部门控制不了政策。财政部门控制不了政策。官僚与行政集团的现实阻力 政府机构臃肿、办事不力、效率低下等弊病。 利益集团的阻力。 绩效预算究其本质，无非是强化政府对于预算结果的控制，使其打到效率标准，是监督官员的有效率的做事的一个新的方法。 若是没有一定的政府的合理的宪政的民主的环境，是无法为绩效预算打好基础的。 中国目前没有这样的基础本质 制度问题 权力问题（约束机构，政府的权力，使权力真正的下放到民众）