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1、精品学习资源从西方公共制度的演化看我国公务员治理法治姚子煦建立和推行国家公务员制度,是党和国家的重大决策,是干部人事制度的重大改革;公务员制度法规体系的建立,是实现政府治理法治的历史性跨过;但是对比西方公共制度体系,我国公务员制度仍有诸多弊端,公务员法亟待出台;公务员治理法治,是指国家通过法律、法规和规章,对行政组织中行使国家权力、执行国家公务的人员进行治理的各种详细制度的总称;依据权力的来源不同,在西方国家,国家公务员分为政务类公务员 通常称为政务官 和事务类公务员 通常称为文官 两大类;政务类公务员通常是指通过选举或任命产生,与相应政党共进退的政府组成人员,以及其他政治性较强的行政人员;事
2、务 业务 内公务员通常是指通过竞争考试任职,政治上保持中立,无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员;在西方公共制度的演化中,对文官选任和治理的制度称为文官制度;一、全球公务员制度改革大背景全球化趋势日益加快,世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌,传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速进展;无论是在公共组织仍是在公共服务方面,不得不引入新的治理模式和方法;无论是在组织结构上仍是在治理上,都将受到新的理论的剧烈影响;转轨时期的中国,如何面对这股来势凶残、朝气蓬勃的公务员制度的改革浪潮,如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点,已成为一个迫切的课题;欢迎下
3、载精品学习资源二、西方公共制度的演化文官制度自其产生以来,逐步形成了一套定型的价值观,诸如功绩制、连续性、稳固性等;这些价值观深深植根于现代的人事治理制度之中,并为世界各国所纷纷接受;西方国家政府公务员治理制度,是在借鉴了中国文官制度,特殊吸取科举考试制度精华的基础上,在与君主、政党争取政府人事治理权的过程中,经受了几十年的探究和斗争,才逐步确立的;从19 世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至今的一百多年间,国家公务员制度仍在进行着积极的改革,以求适应历史进展的要求;西方国家政府人力资源管理制度的改革,是资本主义社会经济、政治、社会进展的必定产物,它为政府的改革开创了道路,成为政府改革的先导;
4、国家公务员制度的挑选是多种社会因素影响和作用的结果;公务员制度产生的社会经济基础;西方国家在完成了工业革命以后,资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求;一是随着社会化的大生产,政府的社会治理内容日益扩大,功能分化明确,客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来治理国家;二是为了保证社会生产力,资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府,要求政府的公职向国家社会公开,给予人们更多的参与政治事务的权益和机会,这使得原有的政府治理制度已无法适应社会进展的要求了;国家公务员制度产生的社会政治根源; 19 世纪以后,随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职的分赃制度后,政府中显现比较严峻的纷乱状态;竞
5、选获胜的政党在组阁的同时,将官职作为战利品,合法、公开地进行分赃,给政府带来了一系列问题和恶劣的影响; 1 显现了结构性的腐败;由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移,因此,在用人中显现了大量拉关系、贿赂公职,甚至卖官鬻爵的现象,权力与金钱的交易泛欢迎下载精品学习资源滥于世,腐败严峻; 2 周期性的政治震荡;政府官员频繁更迭. 处于高度不稳固状态;使得政府行政活动缺乏连续性和稳固性,随时有陷于瘫痪的危急;3 公职队伍人才匮乏,效率低下;由于任人惟亲和赏赐方式,使大量无能之辈充斥政府,使政府行政效率极其低下;这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的,他们剧烈要求政治改革,改革分赃和赏赐的用人制
6、度;国家公务员制度产生的政治文化基础;资产阶级大革命中提出的“天赋人权,人人生而公平”的思想,为现代文官制度的创立供应了主要的理论依据;民主主义思想形成的政治文化氛围,为公民争取公平的任职权益制造了社会的环境;在西方各国中,英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义,供应了人才公正、公平、竞争进展的环境,它主 张:第一,全部公务员个人求职者,不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷,都应在人事使用的各个方面受到公正合理的对待;文职人员的任用,必需向全体人民公布,任何一级职位都对符合报考条件的人开放,进行公开的竞争性考试,选用成果优秀者;其次,凡通过文官考试录用的官员,不得因政党关系等
7、政治缘由被革除职务;应爱护其免受专横行为或个人好恶之害,爱护其不会被迫为政党的政治目的进行活动;文职官员在政治上必需保持“中立”态度,禁止参与竞选等政治活动,禁止进行金钱的授受;第三,公务员的评判着重于实际的工作才能和奉献,公务员治理机构对文职官员进行定期考查;第四,实行政务官和业务官的分途而治;1887 年威尔逊发表的行政的争论,提出了政治与行政的二分法,为公务员制度的合法化作了有力的理论论证;美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度;通过工作分析与职位分类,试图建立一个以工作为中心,对公务员有客观的绩效测量指标,人员编制定量,并实行同工同酬的规范治理制度,使职位分类成为
8、公务员治理各个环节的依据和基 础;由于职位分类工作极其复杂,这个制度在美国的建立和推行也经受了一个较长的过欢迎下载精品学习资源程;从 1895 年提出动议,到地方政府 芝加哥市 第一运作,再到美国国会争论,1923 年正式通过了美国第一个职位分类法,并成立了人事分类委员会,推行职位分类制度;1949 年国会通过了新的职位分类法,对分类结构进行了重新调整;1978 年是美国公务员历史上非常重要的里程碑;这一年,卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革,通过了闻名的公务员制度改革法;改革的内容很广,供了人才公正、公平、竞争进展的环境,功绩制的进一步完善仍是改革的重点;详细有:第一, 确立了功绩
9、制的九项原就;强调公务员必需以才能、学问和技术打算录用和晋升等;同时在制度上坚决贯彻了考核制,工作表现和业绩不良者,必需改进工作或予以解雇;实行了功绩工资制,除一部分基本工资外,另一部分工资为“可比性工资”,其数额由工作成果来打算;其次,强调公务员工作中的道德素养和品质,要求公务员应保持高度的正直、高尚行为,要关怀公众利益;第三,改革高级公务员的职位分类制度,设立“高级行政职位” Senior Executive System,简称 SES系统 ;它包括原属于职位分类体系中16 至 18职等的高级公务员职位,计9200 个,实行官随人走的品位分类方法,加大任用弹性,同时要求全面提高高级公务员的
10、综合素养;第四,改革公务员人事主管机构;撤销文官委员会,建立新的人事治理机构,即“人事治理局”、“功绩制爱护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构;同时下放了一些人事治理权限,扩大了政府各机关用人权;第 五,建立了联邦文官学院,特地培训政府公务员,提高其绩效水平;第六,确认和强化了公务员的权益;他们拥有了程序改进后的申诉权益和监督行政首长治理公务员的权益;公务员可以组织工会,有权向行政当局争取和交涉关于公务员权益的事宜,妥当解决政府中的劳工关系问题; 1978 年的改革使美国的公务员制度进入了一个新的阶段;三、我国公务员制度的酝酿及初步形成;欢迎下载精品学习资源第一阶段, 1984 198
11、6 年,起草国家机关工作人员条例;其次阶段,19861988 年,正式确立和基本形成阶段;第三阶段,1988 1993 年,详细实施的探讨阶段;第四阶段, 1993 1996 年底,在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期;公务员暂行条例是公务员制度改革的产物和成果,它的颁布标志着我国政府机关的人事治理有了一个基本的法规和依据;自从国家公务员暂行条例实施以来,经过几年的努力,我国公务员制度的推行取得了积极的成果,具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立,公务员制度体系已初步形成,公务员治理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道;随着以竞争鼓励为重点的内在运行机制的建立健全,坚持依法治理,传统
12、干部人事制度能进不能出的弊端已经打破,公务员制度的价值和功能初步显现,公务员队伍的整体素养出现出逐步优化的进展态势;国务院在 1993 年发布的国家公务员制度实施方案中对国家公务员制度实施的步骤是: 1. 在“三定”的基础上进行职位设置,明确各职位的职责条件和任职条件,并制定职位说明书; 2. 对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并实行妥当措施安置分流富余人员; 3. 实施录用、职务升降、培训、嘉奖、纪律、沟通、回避、退休等制度;四、我国公务员制度缺陷的理论分析从根本上讲,我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度仿照与移植,并非中国社会自然演进的“内生”制度;中国传统政治文化与现代公务
13、员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境,使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出,其实施与运作所依靠的社会基础薄弱;因此,在实施过程中,公务员制度失真的现象比较普遍;欢迎下载精品学习资源国家公务员制度实施的主要问题是:1. 制度本身的不完善、不健全问题依旧很突出,公务员制度的法制建设尚有差距;2. 职位分类不科学,公务员分类治理模式没有建立;3.由于政府职能转变,政府机构改革与人员分流困难重重,依法行政也面临一些障碍;对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性,公务员制度治理中的优越性无从表达,制度优势尚有很大的发空间;4. 有效的鼓励与约
14、束机制和布满活力的竞争机制尚需建立与完善;缘由分析: 1. 我国市场经济的发育程度较低;2. 低度的职业分化;中国传统社会是一个身份等级取向的社会,而不是一个职业取向的社会,低度的社会分化是中国传统社会的基本特点,并且始终得以连续到今;3. 法治根基浅薄;非规范化的治理行为、社会行为普遍存在,社会中起调剂作用的是大量的非正式组织和社区初级机制;在情、理、法三者中重情理轻法制,缺乏用制度化、理性化的规章来约束人们的行为;“关系、人情、面子”三座大山,为国家公务员制度实施中的变异行为供应了深厚的社会土壤与合法性空间;4.身份取向远远高于成就取向,从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成;功绩制与才
15、能主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现,公正竞争的用人环境明显缺失,导致整个公务员制度的运行机制不畅;5.集权型的政治结构;处于转型时期的中国,总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观;高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理才能不足反差庞大,政府职能过度膨胀;在这样的条件下,权力与资源高度集中于上级政府,但是其治理才能却经常不能与其治理雄心相匹配,这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间;国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府掌握与监督失效的结果;五、完善我国公务员制度的几点摸索欢迎下载精品学习资源陈新民主编:新人力
16、资源治理,中心编译出版社2002 年版徐颂陶:中国人才战略与人力资源开发,中国人事出版社,1998 年 3 月版;苏祖勤 徐军华著:行政法治,中国国际广播出版社,2002 年 2 月版公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路,我国公务员制度的支配和实施应注入新的理念以适应时代的进展;依据我国公务员制度的进呈现状,制度不完善、体系不健全是当前存在的主要冲突;公务员制度作为一项重要的政治制度,其总法应当有个基本法律位置,而我国的暂行条例只是一个过渡性的行政规章;公务员应当有个严密完整的法律体系,如调任、回避、治理与监督单项尚待出台,单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范
17、;可见,在相当长的一段时期内,改革的方向和重点应当是基本法的建设,强化程序和其他规章的制约,形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍;1、环境复杂多变需要敏捷性;我国行政环境的复杂多变主要来自两种力气的冲撞碰击;一方面是国际经济全球化的加剧,另一方面,国内正处于转型时期,现行的行政治理体制仍存在方案体制时期的成分,这是一种渐近式的自我完善的行政改革,新旧制度之间的连接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期;我国公务员制度的完善必需适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化,它必需具备肯定的敏捷性,从而增强制度的活力,改进公共服务;在我国现阶段,公务员制度的敏捷性表达为:政府对不
18、断变化的社会和经济环境快速做出反应,既要保持优良传统,又要吸取新的成果;如:社区服务,推行社会服务,政务公开,电子政府,行政合同等;欢迎下载精品学习资源2、核心价值不变需要原就性;西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立,激发了公务员的积极性和制造性;而在我国的人事治理中,价值观主要表达为“公正、公平、竞争、择优”的原就和为人民服务的原就;我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制,同时能充分发挥公务员的聪慧才能,为我国的现代化做奉献,那么,德才兼备、择优录用、公正竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值;3、制度支配应具有前瞻性;目前,西
19、方发达国家特殊是美国的公务员制度改革已经开头关注改革的成效,即以政府行为结果的成败,作为衡量政府效率的标准,这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一;笔者认为,我国公务员制度在将来的制度设计中,需要注入以成效为本的绩效理念;它必定会增强制度本身对现实的超前适应性,防止纷繁复杂的、僵化的规章所带来的冗长的行政程序而影响行政效率,从而具有前瞻性的指导意义;制度设计应当强调行政成效而不单是规章,并为政府治理和公务员供应自我进展的较大的自由度,这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力;政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为,有了测定的尺度,作打算就会相对简洁组织要么实现了目标,要么就
20、没有;只有达到基线指标的用人单位,才能拥有人事权;这样,政府主管部门通过有条件的授权于用人单位,使其能拥有人事权,并制定明确详细的目标、严格的产出及结果评估措施,进而推动一个机构的公务员治理体制的变化;欢迎下载精品学习资源4、建章立制详细明确需要简明性;一位美国将军曾认为“估量国防预算的三分之一铺张在执行无益的规章制度上面,做那些不必要做的事”;我们可以看出,纷杂的规章制度成了行政效率的严峻阻碍;因而,精简明确的规章也应当成为我国公务员制度设计的新的理念,由于这是提高政府快速反应效能的基础,特殊是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用;进一步推动公务员制度的完善,必需立足我国现有的基本国情,在短时期内建立起配套的规章制度,这是我国现阶段社会客观现实的需要;这些规章制度的设立,应当表达精简明确的原就,具有现实可行性,并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全的条 文;假如纷杂工程的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高,那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率;参考书目:孙柏英等编著:公共部门的人力资源治理,中国人民高校出版社额,1999 年 3 月 美 罗纳德 . 克林格勒 / 约翰.纳尔班迪著:公共部门人力资源治理:系统与战略 第四版 ,中国人民高校出版社,2001 年版欢迎下载