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1、一、 引言政府和社会资本合作模式“PPP ” 模式是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系；2021年 9 月 23 日，财政部发布财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金202176号，拉开了在全国范畴内推广 PPP 模式的序幕；为标准 PPP 项目的识别、预备、选购、执行、移交等各环节的操作流程，2021年 11月 29 日，财政部印发了政府和社会资本合作模式操作指南试行财金2021113号，下称“ 113 号文”； 2021年 12 月 31 日，财政部印发政府和社会资本合作项目政府选购治理方法财库2021 215号，下称“ PPP 项目选购方法
2、”，对政府选购PPP 项目的流程进行进一步标准；依据 113号文和 PPP 项目选购方法， PPP 项目选购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源选购五种方式；PPP 项目的一般选购流程包括资格预审、选购文件的预备和发布、提交选购响应文件、选购评审、选购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟 定项目合同文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等假设干基 本环节；然而，对于上述五种选购方式的适用条件和详细选购流程，113 号文和 PPP 项目选购方法并未给出进一步的细就行规定；依据113 号文第十七条第一款，“项目采纳公开招标、邀请招标、竞争性谈判
3、、单一来源选购方式开展选购的，依据政府选购法律法规及有关规定执行”；而对于竞争性磋商的选购方式，113 号文第十七条其次款也仅在选购公揭发布及报名、资格审查及选购文件出售、选购文件的澄清或修改及响应文件评审等几个环节进行了规定，对于竞争性磋商选购方式的适用条件、以及其他选购环节上的流程，113号文并没有进一步规定；学习文档 仅供参考因此，在实务操作中， 113号文和 PPP 项目选购方法的现有规定并不能满意PPP 项目选购的流程性标准需要；为此，我们特对113号文、 PPP 项目选购方法、政府选购货物和服务招标投标治理方法财政部令第18 号、政府选购非招标采购方式治理方法财政部令第74 号、政
4、府选购竞争性磋商选购方式治理暂行方法财库 2021 214号等文件进行了系统性的梳理，旨在厘清PPP 项目五种选购方式的详细操作流程；二、 PPP 项目的选购方式的适用条件依据政府选购法、113号文、 PPP 项目采购方法、政府选购非招标选购方式治理方法、政府选购竞争性磋商选购方式治理暂行方法等规定， PPP 项目五种选购方式的适用条件如下：招标投标法主席令第21号、招标投标法实施条例国务院令第613号、政府选购法主席令第68号、政府选购法实施条例国务院令第658号、依据政府选购法其次十七条、政府选购货物和服务招标投标治理方法第四条、政府选购非招标选购方式治理方法第四条和政府选购竞争性磋商选购
5、方式治理暂行方法第四条等规定，就政府选购的服务项目，各级政府应当制定公开招标的数额标准；到达公开招标数额标准的服务项目，必需采纳公开招标的方式进行选购；到达公开招标数额标准的服务项目，拟采纳公开招标以外的选购方式的，选购人即PPP 项目的实施机构，下同应当在选购活动开头前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准；三、 PPP 项目选购的基本流程一资格预审依据 PPP 项目选购方法第五条，PPP 项目选购应当实行资格预审；项目实施机构应当依据项目需要预备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参加资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和
6、实现充分竞争；一般的政府选购中，资格预审并非选购的必经前置程序，然而，PPP 项目中，无论实行何种选购方式，均应进行资格预审程序；我们懂得，这是由于PPP 项目作为一种新型的政府选购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府期望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参加PPP 项目的社会资本进行更为严格的挑选和把控，保证项目安全；依据招标投标法实施条例、113 号文和 PPP 项目选购方法等规定，PPP 项目资格预审流程如下：二 公开招标和邀请招标依据招标投标法、招标投标法实施条例、政府选购法、政府选购法实施条例、政府选购货物和服务招标投标治理方法、113 号文和 PPP 项目选购方法等
7、规定，通过公开招标及邀请招标方式选购PPP 项目的流程如下：三 竞争性谈判和竞争性磋商依据政府选购法、政府选购法实施条例、113号文、政府选购非招标选购方式治理方法和 PPP 项目选购方法等规定，通过竞争性谈判方式选购PPP 项目的流程如下：依据政府选购法、政府选购法实施条例、113号文、政府选购竞争性磋商选购方式治理暂行方法和PPP 项目选购方法等规定，通过竞争性磋商方式选购PPP项目的流程如下：就竞争性谈判和竞争性磋商选购方式，需要特殊说明是：第一，我国政府选购法规定的政府选购方式并不包括竞争性磋商，竞争性磋商是 财政部于 2021年依法创新的政府选购方式；竞争性磋商和竞争性谈判相比，二者
8、关于采 购程序、供应商即PPP 项目中的社会资本，下同来源方式、选购公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一样；但是，在选购评审阶段，竞争性磋商 采纳了类似招标选购方式中的“综合评分法”，从而区分于竞争性谈判的“最低价成交”；财政部有关负责人在就政府选购竞争性磋商选购方式治理暂行方法、PPP 项目选购方法有关问题答记者问中解读：“之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公正交易，并防止竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争， 将政府选购制度功能聚焦到物有所值的价值目标上来，到达质量、价格、效率的统一；”其次，依据政府选购非招标选购方式治理方法和政府选购
9、竞争性磋商选购方式治理暂行方法的一般性规定，供应商的来源方式均包括以下三种：1 选购人 / 选购代理机构发布公告， 2选购人 / 选购代理机构从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取， 3 选购人和评审专家分别书面举荐的方式邀请符合相应资格的供应商参加采购；但是，针对采纳竞争性磋商方式进行选购的PPP 项目， 113 号文第十七条其次款规定，“项目采纳竞争性磋商选购方式开展选购的，依据以下基本程序进行：一选购公揭发布及报名：竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布”上述 113号文规定中，供应商的来源仅涉及通过发布公告一种方式，而并未涉及选购人/ 选购代理机构从供应商库中随
10、机抽取及选购人和评审专家分别书面举荐邀请两种方式；上述规定到底为立法疏漏抑或是相关立法针对PPP 项目选购的特殊规定，财政部目前出台的相关文件中尚未给出答案；而在实务操作中，对于以竞争性磋商方式进行选购的PPP 项目，对于上述文件，我们通常从严格说明的角度建议项目实施机构以发布公告作为供应商的唯独来源方式；四 单一来源选购依据政府选购法、政府选购法实施条例、113号文、政府选购非招标选购方式治理方法和 PPP 项目选购方法等规定，通过单一来源选购方式选购PPP 项目的流程如下：四、 PPP 项目选购实务中的其他常见问题以上，我们对PPP 项目不同选购方式的适用条件及流程进行了初步梳理；此外，在
11、我们接触的 PPP 项目实务中，客户也曾环绕PPP 项目选购中的某些特殊问题向我们进行了询问；在此，我们对其中较为常见的几个典型问题进行了归纳：一 不同 PPP 项目选购方式的时间预估在我们接触的PPP 项目的法律询问中，某些地方政府亟需社会资本尽快参加PPP 项目的投资、开发和建设，在这类项目中，客户通常期望进一步明白不同选购方式的时间预估，以期挑选最能满意项目开发进度要求的选购方式；在上文梳理的PPP 项目选购流程中，以红色字体进行特殊标注的时间均为相关规定对于选购流程中的某一环节存在最低时间限制的事项即相关规定对于某一环节存在“不 少于”或“不得少于”肯定期限的限制性表述；通过梳理，我们
12、发觉，在项目的资格预审阶段后资格预审阶段存在最低时间限制的环节的时限总计约为15 个工作日，以公开招标 / 邀请招标方式选购PPP 项目的环节最为复杂，且在多个环节存在最低时间限制公开招标 / 邀请招标选购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为30 日；以单一来源方式选购PPP 项目的环节最为简洁；以竞争性谈判方式选购PPP 项目各环节上的最低时间限制最少竞争性谈判选购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为8 个工作日；当然，如前文所述，相关规定对于不同选购方式的条件存在不同要求，对于到达当地 政府的公开招标数额标准的PPP 项目，如通过公开招标以外的方式进行选购例如，在公开招标的
13、资格预审阶段，符合资格预审条件的社会资本在连续两次的资格预审中均不足3家，就项目的实施机构应当在报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准；二 对于竞争性谈判 / 竞争性磋商选购方式而言，参加选购程序的社会资本是否可以低于三家依据政府选购非招标选购方式治理方法第三十七条和政府选购竞争性磋商选购方式治理暂行方法第三十四条，在选购过程中，如符合要求的供应商或者报价未超过选购预算的供应商不足三家，就应终止选购活动，发布项目终止公告并说明缘由，重新开展选购活动；这就意味着，如实行竞争性谈判/ 竞争性磋商方式选购，在项目选购过程始终， 符合要求的供应商或者报价未超过选购预算的
14、供应商均应在三家以上；但是，依据政府选购非招标选购方式治理方法其次十七条、政府选购竞争性磋商选购方式治理暂行方 法二十一条和财政部关于政府选购竞争性磋商选购方式治理暂行方法有关问题的补充 通知财库 2021 124号，在下述情形下，参加选购的供应商最低数量可以为两家：对于竞争性谈判选购方式：公开招标的货物、服务选购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，选购人/ 选购代理机构在经财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判选购；对于竞争性磋商选购方式：1 市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，提交最终报价的供应商可以为两家；或者，2 在选购过程中符合要求的供应商只有两家的，竞争性磋商选购活动可以连续进行；但是，如选购过程中符合要求的供应商只有一家的，选购人/ 选购代理机构应当终止竞争性磋商选购活动，发布项目终止公告并说明缘由，重新开展选购活动；五、小结以上为我们针对 PPP 项目选购方式及选购流程相关规定进行的的概括性、一般性梳理，实务操作中，在选定某一详细的PPP 项目选购方式后，仍应参照相关规定对于不同选购方式的规定进行进一步的深化讨论和梳理，以确保PPP 项目的选购方式符合法律、法规及其他标准性文件的各项要求；