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1、第十一章第十一章 社会保障基金社会保障基金 运行与管理运行与管理n 本章主要内容本章主要内容n 基金来源：税收和缴费n 基金平衡的财务方式：现收现付、完全积累、部分积累制以及其与代际赡养的关系n 基金与公共储蓄和私人储蓄之间的关系n 基金的投资运用和保值增值n 基金道德风险发生的监督机制：反欺诈、监督模式、内控机制 n 学习重点学习重点n 了解了解社会保障税收的经济效益以及与社会保障费之间的区别n 识记识记现收现付制、完全积累制、部分积累制的基本概念n 掌握掌握社会保障基金与储蓄、社会保障税与社会保障费、现收现付制与完全积累制等之间的关系n 把握把握社会保障基金投资与运营中的道德风险问题，探索
2、通过反欺诈与内控机制等措施完善社会保障基金监督体系n 了解了解中国社会保障基金运营的基本状况导读导读 政府的社保计划，虽然规模巨大、枝节庞杂，但性质很清楚：它并非基于自愿、精打细算、自给自足的商业保险，而只是通过政府的征税权来施行的又一种收入再分配，其效率属于“花别人的钱替别人办事”之类。第一节第一节 社会保障税与社会保障费社会保障税与社会保障费一、社会保障税一、社会保障税n与税收的关系与税收的关系 社会保险社会保险基金的征缴有基金的征缴有无必要采用税无必要采用税收课征方式进收课征方式进行行 社会保险税社会保险税在税收结构中的在税收结构中的定位及其相互作定位及其相互作用用 社 会 保 险社 会
3、 保 险基金以基金以“税税”的形式征缴，的形式征缴，其对收入再分其对收入再分配产生影响的配产生影响的方式和程度方式和程度一、社会保障税一、社会保障税n筹资的征缴机制筹资的征缴机制 通过征收通过征收社会保险税的社会保险税的形式筹集基金，形式筹集基金，由国家税务机由国家税务机关履行征收职关履行征收职责。责。 名义上称为名义上称为社会保险税，但社会保险税，但由隶属于社会保由隶属于社会保障部门的基金经障部门的基金经办机构征收。办机构征收。 称 为 社 会称 为 社 会保险费，由隶保险费，由隶属于劳动或社属于劳动或社会保障部门的会保障部门的经办机构征收。经办机构征收。趋势：实践中趋势：实践中,多数国家社
4、会保险基金的征缴已与税收统一起来。多数国家社会保险基金的征缴已与税收统一起来。2018 年年 3 月月,我国明确将社会保险费交由税务部门统一征收。我国明确将社会保险费交由税务部门统一征收。一、社会保障税一、社会保障税n社会保险税的社会保险税的“累进累进”和和“累退累退”“累进累进”和和“累退累退”是说明税收和社会保障津贴对原始收是说明税收和社会保障津贴对原始收 入（即工资和利润）分配中的不平等所起矫正作用的性质。入（即工资和利润）分配中的不平等所起矫正作用的性质。“累进累进”有利于有利于低收入阶层而不低收入阶层而不利于高收入阶层，利于高收入阶层，起着起着缩小分配不缩小分配不平等平等的作用。的作
5、用。“累退累退”刚好相刚好相反，它有利于高反，它有利于高收入阶层而不利收入阶层而不利于低收入阶层，于低收入阶层，起着加剧收入不起着加剧收入不平等的作用。平等的作用。一、社会保障税一、社会保障税n社会保险税的累退倾向社会保险税的累退倾向 16 14 12 10 8 6 4 2 0 10000 20000 30000 40000 （雇主和雇员合作） 社会保险税 个人工薪收入（美元） 图中显示，从最低收入开图中显示，从最低收入开始，社会保障税在没有达始，社会保障税在没有达到最高限额之前，它占所到最高限额之前，它占所得额的比例是累进的，而得额的比例是累进的，而且大体成正比例关系。在且大体成正比例关系。
6、在达到税基最高限额之后，达到税基最高限额之后，曲线开始下降，社会保障曲线开始下降，社会保障税占所得额的比例是累退税占所得额的比例是累退的。的。图11-1 社会保障税的累退倾向二、缴费制和非缴费制二、缴费制和非缴费制 （一）缴费制（一）缴费制n缴费制指某种社会保障津贴项目的资金来源主要依靠雇主和雇员雇主和雇员缴费的一种筹资制度。n适用于具有共同保险性质的社会保险类项目，如养老保险、失业保险、医疗保险第。n津贴标准与缴费额具有较强的关联性，权利与义务的对称性较强。n实质上是一种收入与支付对应性很强的基金项目，专款专用。 （二）非缴费制（二）非缴费制n非缴费制指某种社会保障津贴项目的资金来源于公公共
7、预算共预算的一种筹资制度。n适用于具有转移支付性质的社会福利、社会救济、社会优抚项目等。n津贴发放属于单方面支付，其享受资格及其标准高低与缴费与否没有关联性，其权利与义务关系缺乏对称性。n争议：社会保障资金来源的筹集是采用缴费制还是采用非缴费制。n普遍做法：因项目而异，对于具有共同保险特征的项目，如各类社会保险项目采取缴费制，而对具有转移支付性质的项目，则实行非缴费制。（三）缴费主体与（三）缴费主体与“三方性三方性”原则原则n“三方性”原则：共同保险项目的资金来源于个人、企业和政府三方,不同的保障项目表现为不同负担对象的具体组合。n依据：雇主期望健壮劳动力的充足供给；工人关注将来的不安全事件并
8、愿意为其改善做出一些贡献；政府在改善公民的劳动能力和生活质量方面负有义不容辞的责任。n三方筹资原则体现了“共担风险”的精神。三、个人分担社会保险费用的经济效应三、个人分担社会保险费用的经济效应 国际劳工公约规定原则 集 体 承集 体 承担 社 会 保 障担 社 会 保 障费 用 ， 包 括费 用 ， 包 括政 府 、 企 业政 府 、 企 业和个人三方和个人三方 工 人 缴工 人 缴纳 社 会 保 障纳 社 会 保 障费的前提是：费的前提是：保 证 工 人 不保 证 工 人 不能 因 此 遭 受能 因 此 遭 受更大的困难更大的困难 工 人 缴工 人 缴纳 的 社 会 保纳 的 社 会 保障
9、费 率 ， 不障 费 率 ， 不能 超 过 总 费能 超 过 总 费率的一半率的一半三、个人分担社会保险费用的经济效应三、个人分担社会保险费用的经济效应 意意 义义 责任信号机制。其清楚地表明，国家 只是负责提供制度的设置和机会，个人只 有通过劳动和缴费，才能实现自身的保障， 并主动约束自己的需求。 个人缴费就有资格和动力对社会保险基金的收支及其管理、运营等去行使相应的监督权利。第二节第二节 现收现付制、完全积累制与部分积现收现付制、完全积累制与部分积累制累制横向平衡：横向平衡：当年（或近几年）内某社会保障项目所提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。纵向平衡：纵向平衡：被保障者在投保
10、期间提取的基金总和（包括银行利息和营运利润等）应与其在享受该项保障待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。横向平衡横向平衡现收现付制部分积累制完全积累制纵向平衡纵向平衡图11-2 现收现付制、完全积累制和部分积累制的保险费率变动趋势一、现收现付制一、现收现付制（一）现收现付制的运行机理（一）现收现付制的运行机理n前提条件：长期相对稳定的人口年龄结构,主要指较稳定的退休者与生产劳动者的比例n缴费率=替代率（平均保障津贴占平均工资的百分比） 赡养率（即受益人数占参保人数的百分比）n现实情况：人口老龄化 影响费率因素多（二）现收现付制的运行特征与优劣势（二）现收现付制的运行特征与优劣势 运行特征以收支的
11、短期以收支的短期平衡为原则平衡为原则,不不会形成巨额的会形成巨额的资本积累资本积累,可以可以避免通货膨胀避免通货膨胀带来的基金贬带来的基金贬值风险。值风险。长期均衡极易长期均衡极易受到人口结构受到人口结构不利变动不利变动(如老如老龄化龄化)带来的冲带来的冲击击，最终可能最终可能导致养老保障导致养老保障体系的破产体系的破产。政府是现收现付政府是现收现付养老体系的最后养老体系的最后担保人担保人,这种清这种清偿风险有可能转偿风险有可能转化为政府是否继化为政府是否继续履行养老承诺续履行养老承诺的政治风险的政治风险。（二）现收现付制的运行特征与优劣势（二）现收现付制的运行特征与优劣势 优势优势体现社会保
12、障的互助互体现社会保障的互助互济性和福利性济性和福利性;免受通免受通货膨胀的影响货膨胀的影响;保障津保障津贴支付及时贴支付及时;在技术上在技术上较易于实行保障津贴随较易于实行保障津贴随物价或工资波动而调整物价或工资波动而调整的指数调节机制的指数调节机制;保证保证受益人分享经济增长成受益人分享经济增长成果。果。劣势劣势难以适应全球性人口结难以适应全球性人口结构老化和失业率提高的构老化和失业率提高的趋势趋势;碍于增加储蓄碍于增加储蓄,制制约劳动力市场的供求调约劳动力市场的供求调节节;一般需要对费率水一般需要对费率水平进行逐年的预测评估平进行逐年的预测评估和调整，耗时费力。和调整，耗时费力。二、完全
13、积累制二、完全积累制（一）完全积累制的运行机理完全积累制的运行机理 n运行机理：实质上是本代人对自己一生的收入进行跨时期分配，可以看作是一种强制性储蓄。n特点：当期社会保障基金积累额不等于当期支付额n基金态势运行：基金收入大于基金支出,其差额作为以后年份的储备基金；在基金支出大于收入的年份，用储蓄基金及其利息来弥补收支差额。n正常运行条件：稳定的利率水平、发育相对成熟的金融市场和定期的精算调整。（二）完全积累制的优劣势完全积累制的优劣势 优势优势1、体现社会保险的储、体现社会保险的储蓄功能蓄功能2、基金产权明晰、基金产权明晰3、有助于增加国民储、有助于增加国民储蓄蓄 劣势劣势1、基金收入与支出
14、之、基金收入与支出之 间时间跨度大间时间跨度大2、其正常运转取决于、其正常运转取决于适度的投收益和稳定的适度的投收益和稳定的金融市场金融市场3、筹资距离保险金给、筹资距离保险金给付之间有若干年的积累付之间有若干年的积累期期三、部分积累制三、部分积累制（一）部分积累制的运行机理n 运行机理：介于现收现付制和完全积累制之间的折中性质的筹资机制（二）部分积累制的运行特征n 运行特征：较高的兼容性；纳入更多参保人群；可采用“新人新制度、老人老制度”的方式，解决新老制度转轨时期间的历史遗留问题四、不同社会保障基金财务机制中的代际四、不同社会保障基金财务机制中的代际赡养关系赡养关系n 现收现付制：体现了社
15、会保障互助互济的调剂功能，容易引发跨代再分配的代际矛盾问题，且蕴藏支付危机。n 完全积累制：不会引发跨代再分配的矛盾问题，但是积累基金的有效运营和使用是一个难题。第三节第三节 社会保障基金与储蓄社会保障基金与储蓄一、不同财务机制与个人储蓄一、不同财务机制与个人储蓄（一）现收现付制（一）现收现付制（1）现收现付制下的社会保障财务机制对个人储蓄影响的研究始于费尔德斯坦。他认为对个人储蓄会产生两种方向相反的影响：资产替代效应和退休效应。假设前提：总就业和总收入是既定因素，较多的消费意味着可用于储蓄和投资的收入和产出减少。 （一）现收现付制（一）现收现付制n资产替代效应：退休后可以从公共养老计划中支取
16、养老金, 根据现收现付制的养老保险精算平衡，个人缴纳养老保险费与理性消费者的个人自身储蓄之间存在替代效应，即个人会降低同等数额的个人退休储蓄。n退休效应：现收现付条件下的资产代际转移会诱使人们提前提休，提前退休意味着以闲暇替代劳动，即工作期的缩短和退休期的延长，而较长时期的退休生涯要求人们在工作期间有一个比较高的储蓄率。 （一）现收现付制（一）现收现付制 现收现付制的储蓄的净效应取决于上述两种效应的对比。资产替代效应大于退休效应，会减少个人储蓄，即产生挤出效应；退休效应大于资产替代效应，会增加个人储蓄。（一）现收现付制（一）现收现付制（2）巴洛认为在不存在退休效应的情况下社会保障制度对个人储蓄
17、没有或有很小的负面影响，甚至还可能存在正面激励作用。n“挤出效应”存在的前提：储蓄即生命周期理论中的退休储蓄(养老动机)假定。n引入遗产动机后，现收现付制是政府强制实施的转移支付，个人或家庭必然还存在自身的代际转移支付，这迫使个人或家庭增加储蓄。n同时，由于代际转换的存在，工作的一代和退休的一代的缴费和领取养老金之间的继起性也在一定程度上抵消了上述的“挤出效应”。（一）现收现付制（一）现收现付制 还有一些经济学家提出了更为复杂的动态因素，总结为：n法定养老保险计划的资产替代效应和退休效应相互抵消，使得现收现付的融资模式对储蓄的影响变得游移不定。n养老保险基金的流动性受到限制，而未来收益的不确定
18、性，尤其是通货膨胀使得养老保险基金不断贬值，所以人们可能会像以前那样继续储蓄以备养老之用。n国家法定养老保险约束了部分人群（如青年人和穷人）的短期行为。 （一）现收现付制（一）现收现付制n消费行为的惯性和消费意识转换的滞后性，使得第一代养老金领取者可能不会立即动用储蓄用于即期消费，他们有可能将他们收益的一部分留给子女。n在借债消费受到限制的条件下（如消费信贷的可获得性），现收现付养老保险的强制储蓄往往难以被抵销。（二）完全积累制（二）完全积累制 完全积累制可以被看做是一种对个人的部分收入的强制性的延迟支付机制，在自愿储蓄率低于强制储蓄率的条件下，它会促使个人储蓄的增加。缴费率越高，完全积累制计
19、划对储蓄的积极影响就越大。 与现收现付制的养老保险计划比较，完全积累制对储蓄的影响是积极的。（二）完全积累制（二）完全积累制促进更高的储蓄促进更高的储蓄率和经济增长率率和经济增长率：完全积累制？：完全积累制？现收现付制？现收现付制？ 强制缴费率是否高于自愿储蓄率； 处于积累阶段的强制储蓄形成的 社会保障基金是否真正增加储蓄； 储蓄增加是否意味着产出增加。二、不同财务机制与公共储蓄二、不同财务机制与公共储蓄 （一）现收现付制（一）现收现付制n初期增加公共储蓄和私人储蓄；n进入成熟期后，缴费与支出之间差距扩大，公共储蓄下降。（二）完全或部分积累制（二）完全或部分积累制n在基金累积阶段可能增加公共储
20、蓄；n通过政府基本养老保险基金收支状况的改善对公共储蓄产生积极的影响。二、不同财务机制与公共储蓄二、不同财务机制与公共储蓄n不同财务机制对总储蓄影响的关键因素：现收现付制或完全积累制条件下的强制的个人储蓄和自愿的个人储蓄之间的替代程度 替代程度越高，对总储蓄的影响越小，反之影响则会越大。不同财务机制积累的基金(主要是完全积累制条件下形成的大量积累基金)的最终使用方向 如果是用于政府经常性开支或弥补公共负债，就不会增加总储蓄，反之，则可能增加总储蓄。 第四节第四节 社会保障基金的投资社会保障基金的投资n 中国社会保障基金包括社会保险基金、社会救助基金、社会福利（优抚）基金、全国社会保障基金。社会
21、保险基金由基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金和工伤（生育）保险基金构成。n 可用于投资的基金：基本养老保险基金、全国社会保障基金n 不可用于投资的基金：社会救助基金、社会福利（优抚）基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、长期护理保险基金、工伤保险基金、社会福利基金和社会救助基金。这些基金只能存放于银行或者购买国债。一、影响社会保障基金保值增值的主要因素一、影响社会保障基金保值增值的主要因素 通货膨胀通货膨胀1.造成储备基金造成储备基金贬值贬值2.导致指数化基导致指数化基金支出增加金支出增加3.影响基金筹集影响基金筹集人口老龄化人口老龄化人们的预期寿命人们的预期寿命越来越长，会大越
22、来越长，会大幅度提高年轻一幅度提高年轻一代的缴费率代的缴费率跨期消费跨期消费跨期消费中社会跨期消费中社会保障基金的实物保障基金的实物形态与价值形态形态与价值形态的矛盾的矛盾二、社会保障基金投资运营和禁止的规定二、社会保障基金投资运营和禁止的规定n多重委托代理关系：n社 保 基 金 是 “ 保 命钱”，安全性是首要原则政府相关机构社保基金投资运营参保人委委托托代代理理关关系系委委托托代代理理关关系系参保人将资金的所有权让渡给政府相关机构进行管理，而政府相关机构又会作为委托人，委托多家社保基金投资机构进行投资运营。二、社会保障基金投资运营和禁止的规定二、社会保障基金投资运营和禁止的规定（一）按照国
23、务院规定投资运营（一）按照国务院规定投资运营n趋势逐渐松动 投资运营有市场风险，为保证基金安全，国家对社会保障基金能否投资运营的规定有一个发展的过程。开始时，只允许社会保障基金结余存银行、买国债。近年，社会保障基金规模不断扩大，迫于基金保值增值的压力，国家对社会保障基金的投资运营有所松动。2013年召开党的十八届三中全会明确提出“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营”。经过慎重考量和利弊权衡，中央最终确定采取“统一委托投资”模式即全国社会保障基金理事会作为受托人负责集中投资的方案。二、社会保障基金投资运营和禁止的规定二、社会保障基金投资运营和禁止的规定（二）（二）禁止
24、性规定禁止性规定不得违规投资运营不得违规投资运营不得用于平衡其他政府预算不得用于平衡其他政府预算不得用于兴建办公场所和支付机构运营不得用于兴建办公场所和支付机构运营费用费用第五节第五节 社会保障基金的监督社会保障基金的监督 社会保障基金欺诈行为是社会保障领域信息不对称的主要表现，起源于行为人事后的机会主义倾向，属于道德风险的范畴。 2015年，为贯彻党的十八届四中全会精神，落实社会保险法和刑法解释等法律法规，健全社会保险基金监督行政执法与刑事司法有效衔接机制，更加有力地打击社会保险欺诈行为，切实维护基金安全和公民合法权益，促进社会诚信和法治建设，人社部、公安部联合下发了关于加强社会保险欺诈案件
25、查处和移送工作的通知（人社部发201514号）。一、社会保障基金的监督与反欺诈一、社会保障基金的监督与反欺诈一、社会保障基金的监督与反欺诈一、社会保障基金的监督与反欺诈 美国社保反欺诈的原则和方法n 注册：审查医供方的资质注册：审查医供方的资质n 支付：建立适应市场变化和医疗实践与技术的支付方法支付：建立适应市场变化和医疗实践与技术的支付方法n 合规性：医疗供应方须采取合规的内控制度合规性：医疗供应方须采取合规的内控制度n 监督：采取数据挖掘技术监测供应商的索赔监督：采取数据挖掘技术监测供应商的索赔n 回应：对已识别的欺诈做出迅速反应，实施足够处罚回应：对已识别的欺诈做出迅速反应，实施足够处罚
26、二、社会保障基金的监督模式分类与特点二、社会保障基金的监督模式分类与特点 分类分类时间序列时间序列监督方式监督方式事先控制事先控制实时控制实时控制事后控制事后控制审慎性监审慎性监督督严格的限严格的限量监督量监督三、针对社会保障基金经办机构的监督三、针对社会保障基金经办机构的监督 （一）对制定和执行社保基金运营的规章制度的合（一）对制定和执行社保基金运营的规章制度的合 法性的监督法性的监督n监督制定的各项规章制度和经营决策是否符合有关法律法规和政策；n监督具体经办机构内控制度，包括内部组织结构、基金风险程度、会计系统、计算机业务系统运行状况等。 （二）对社会保障基金经办过程的监督（二）对社会保障
27、基金经办过程的监督n 1、基金征缴的监督、基金征缴的监督 这包括检查征缴机构是否依法征收保险费，以及缴 费单位是否按规定缴纳保险费两个方面。n 2、基金支付的监管、基金支付的监管 包括对经办机构或社会化发放机构行为的监管和对 参保人行为的监管。n 3、结余基金的监管、结余基金的监管 社会保障基金必须存入社会保障基金财政专户，实 行收支两条线管理，专款专用，任何部门、单位和 个人均不得挤占挪用，也不得用于平衡财政预算。 （三）对社会保障基金投资运营过程的监督（三）对社会保障基金投资运营过程的监督n 1、社会保障基金投资运营的准入、社会保障基金投资运营的准入 准入管理的主要内容：一是从事基金运营的
28、金融机构 及分支机构所需要的资格条件；二是准入运营的程度。n 2、社会保障基金投资运营的退出、社会保障基金投资运营的退出 与准入机制相对应，退出机制即监管当局，限制或取 消某一金融机构已经获得的管理运营基金的资格和权 利。四、社会保障基金管理的内控机制四、社会保障基金管理的内控机制 核心要素核心要素组织程序组织程序会计规则会计规则双人原则双人原则四、社会保障基金管理的内控机制四、社会保障基金管理的内控机制 检查原则检查原则管理控制管理控制营运控制营运控制会计控制会计控制四、社会保障基金管理的内控机制四、社会保障基金管理的内控机制 基基本本原原则则健全的组织结构、完善的各项制度和恰当的健全的组织
29、结构、完善的各项制度和恰当的职责分离职责分离严格的授权与审批制度严格的授权与审批制度独立的会核算体制独立的会核算体制有效的内部审计有效的内部审计本章小结本章小结n 社会保障税收与社会保障费的争论由来已久，社会保障基金筹资模式包括基金来源的负担对象、负担比例、缴纳方式、征缴机制等多项因素的结构性、功能性组合，主要分为缴费制和非缴费两种模式。n 社会保障基金的财务机制可以分为现收现付制、完全积累制和部分积累制。n 社会保障基金运行与储蓄之间的关系异常复杂且受诸多经济变量的影响。本章小结本章小结n 社会保障基金投资运营和保值增值面临的压力主要包括通货膨胀、人口老龄化，以及跨期消费中社会保障基金的实物形态与价值形态的矛盾。n 社会保障基金投资运营中存在着多重委托关系，存在着道德风险。n 社会保障基金应重视监管与反欺诈、建立社会保障基金监管的内控机制。讨论题讨论题n 社会保障的财务机制有哪几种？它们各自的运行特征是 什么？n 在应对人口老龄化方面，如何看待基金制与现收现付制 的作用？n 社会保障基金的投资运营面临哪些风险？如何规避？n 分析社会保障基金利益相关者之间的委托代理关系。n 比较分析现收现付制和完全积累制对个人储蓄的影响。n 说明现阶段中国社会保障基金的运营现状。