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1、新加坡社会保障管理体制及对中国的改革启示作者：郭伟伟来源：行政管理改革2010年第7期本站发布时间：2010-8-4 17:48:01阅读量：406次 新加坡实行的社会保障制度，是以1955年建立的中央公积金制度为主体的。中央公积金制度是政府立法强制个人储蓄，采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。它是一项行之有效的社会保障制度，在其50多年的运作过程中日趋成熟、完善，已由最初的退休养老储蓄计划逐渐发展成为集养老、医疗、住房、家庭保障、教育与资产增值等多种功能为一体的综合性社会保障体系，被认为是东亚乃至世界范围内社会保障制度成功运行的典范。一、新加坡的社会保障管理体制社会保障管理体制是社
2、会保障有效实施的关键。严格规范、富有成效的基金管理是新加坡中央公积金制度成功运行的重要保障。新加坡政府对中央公积金实行严格的管理制度，并做到立法先行。（一）中央公积金的管理体制公积金的规模庞大并且所提供的服务众多，因此，如何有效地管理公积金以使机构顺畅运作至关重要。为此，新加坡政府建立了一整套较成熟的法律规范，对整个制度的运行过程实施严格周密的法律监督与管理。公积金制度运作的法律依据是1953年通过的中央公积金法令，对中央公积金的缴费率、公积金会员的责任和义务、公积金的提取与使用等均做出明确的法律规定。对于违反公积金条例者，中央公积金局依法追究其责任。依据该法令，1955年，新加坡政府设立了中
3、央公积金管理局。作为公积金制度的管理机构，中央公积金局以国家立法为前提，并在劳工部制定基本方针政策的基础上，负责整个公积金的管理运行，对公积金实行规范化、制度化和企业化管理。中央公积金局虽然隶属于劳工部，但是一个独立的具有半官方性质的机构，依法独立工作，其它部门不得干预其日常事务。中央公积金局采用现代公司结构董事会领导下的总经理负责制。董事会为最高管理机构，下设财金委员会和规划决策会，负责制定重要的保障政策，其中比较重大的保障计划需经劳工部批准。董事会由董事会主席、总经理和其它10名董事会成员组成。其中董事会主席和总经理由劳工部任命，任期3年，日常工作由总经理负责。董事会成员由政府代表、雇主代
4、表、雇员代表和专家等所谓的“中性人士”四方组成，从而确保其制定的有关政策能够比较广泛地反映各方的利益和意志。他们对公积金的各种计划进行审核和监督，确保公积金的合理使用。中央公积金管理局本身是一个准金融机构，下设内务审计部、会员服务部、信息技术服务部、政策与公司发展部、人事部等部门，在这些部门下还有许多分支机构，主要负责公积金的汇集、结算、使用和储存等。公积金管理局是一个独立的系统，对公积金的管理独立于新加坡政府的财政之外，单独核算，自负盈亏，不受政府财政收支丰歉的影响。政府财政无权动用公积金款项，只能以政府债券的形式有偿借用并如期归还，但却负有担保公积金价值、偿付公积金贬值损失的义务。（二）中
5、央公积金的缴纳与分配新加坡的公积金制度实行会员制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民都是公积金局的会员，无论是雇主和雇员都必须按雇员月薪收入的一定比例向公积金局缴纳公积金。由中央公积金局加上每月应得利息，一并记入每个公积金会员的账户，专户专储。公积金会员的存款采用个人账户集中管理的办法，其账户每年都经过国家审计局审计并对外公开，使这一制度的透明度大，监督和约束机制强。与此同时，政府公积金各项费用的收支、管理、运营的情况透明度也很高，有利于监督、管理和宏观调控。公积金的缴费率并不是一成不变的，而是根据国家经济发展的变化情况不断予以调整。与此同时，政府还针对不同年龄的雇员制定了不同的缴费率，随着雇员
6、年龄增长，公积金的缴费率相应降低。在资金分配上，根据中央公积金法令，55岁以下的会员拥有的个人账户分为三部分：一是普通账户，可用于购置政府组屋、支付获准情况下的投资、保险和教育支出以及转拨款项填补父母或配偶的退休户头；二是保健储蓄账户，主要用于支付本人及直系亲属住院医疗费用；三是特别账户，只限于养老和特殊情况下的应急支出，一般在退休前不能动用。会员年满55岁时，普通账户和特别账户向退休账户转换，此时的个人账户就由两个账户组成，即退休账户和保健储蓄账户。会员除保留一笔最低存款留在退休账户以备晚年之用外，其余存款可全部提出。会员如果终身残废或永久离开新加坡，可以提前提取公积金存款。如果会员在规定年
7、龄前不幸逝世，那么他的公积金存款可移交指定受益人继承。（三）中央公积金的投资与运作如上所述，新加坡对社会保障基金实行集中管理体制，公积金集中于中央公积金局统一管理。中央公积金局将归集的公积金除用于支付公积金费用开支和利息外，其结存款项的大部分用于购买政府债券、投资公共住宅、股票以及基础设施建设，并开始用作对国外的投资，千方百计使其保值增值。中央公积金的具体投资运营是由新加坡货币管理局和新加坡政府投资管理公司负责。其中，新加坡货币管理局负责中央公积金对国债和银行存款的投资管理。而新加坡政府投资管理公司则负责把积累的公积金投资于国内的住房和基础设施建设，并把大量资金投资于外国资产以获取较高的收益，
8、成为新加坡庞大的外汇储备的一个重要来源。新加坡政府注重公积金投资安全，并以实际持有的资产储备作担保。这就保证了公积金存款的良好信誉，其稳妥程度超过新加坡的私人银行，成为独立稳定而信誉高的储金。中央公积金局还实施了一系列投资计划以促进公积金资产的保值增值，主要包括：新加坡巴士有限公司股票计划、非住宅产业计划、基本投资和增进投资计划、填补购股计划等。此外，从上世纪70年代起，公积金局鼓励会员自己选择投资，给予会员一定程度上的投资选择权。会员可以根据自己的公积金储蓄情况自主选择投资于各种类型的金融工具，包括股票、基金、政府债券、房地产、保险等，也可委托政府进行管理获取稳定的收益。这样不仅分散了风险，
9、而且也避免了公积金局的直接投资责任。（四）建屋发展局新加坡低收入者住房保障制度的具体实施者新加坡低收入者住房保障制度在短短数十年内成功地解决了普通老百姓的住房难题，并且实现了住房由量到质的提升，成为世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一。其中建屋发展局作为低收入者住房保障制度的具体实施者发挥了巨大作用。1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局。建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划。在发展公共住宅方面，建屋发展局是起主导作用的组织者。新加坡政府赋予其广泛的合法权力，它既代表政府行使权力，负责制定组屋发展规划及房屋管理，实现“居者有其屋”的目标；同时又作为最
10、大的房地产经营管理者，负责组屋施工建设工程、房屋出售和出租，因此肩负着多重职能。多年来，建屋发展局一直是新加坡惟一获授权的公共住屋机构，直到最近才有为数不多的私人发展商被允许参与公共房屋开发。二、新加坡社会保障管理体制的特点与评价从上述新加坡中央公积金管理体制与运作看，其特点与优势主要体现在以下几点：（一）社会保障立法先行，制度运行法制化综观新加坡社会保障制度的建立与发展，立法先行、制度运行法制化是其中央公积金制度成功实施的重要保证。新加坡政府首先立法，制定了中央公积金法令，以此为依据来实施社会保障制度。整个公积金制度在中央公积金法令的规范下有条不紊地施行，表现出高度的自觉性和规范性。并且随着
11、经济的发展以及国民对社会保障需求的日益扩大，不断对有关法律法规进行修订。此外，新加坡住房保障制度的成功之处也在于立法明确、法制健全。新加坡于上世纪60年代制定并实施了新加坡建屋与发展法，明确了政府发展公共住房的责任、方针及目标。同时还颁布了建屋局法和特别物产法等，从而逐步完善了住房法律体系。在组屋建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保住房保障政策和“居者有其屋”计划的贯彻实施。（二）集中管理模式简便、高效，降低了管理成本新加坡对公积金采取相对集中的管理体制。在社会保障制度实施过程中，政府只是充当了一般政策指导与监督，由半官方性质的公积金局具体负责，社会保障管理机构精简统一。避免了“多头管理
12、，各自为政”的局面，提高了管理效率，降低了管理成本，其管理成本比英美等采取分散化管理体制的国家低得多。（三）有利于形成社会保障监督机制新加坡社会保障管理体制由于劳工部制定政策并进行监督而不参与具体事务，相对独立的中央公积金管理局制定具体政策并承担一些日常事务，但把大量的投资管理职能交给了货币管理局和政府投资管理公司并对其进行监督，所以能够形成一个多方相互制约、相互监督机制。既有效地遏制了腐败行为，又保证了制度的运作高效。（四）中央公积金局对资金管理全面周到，兼顾多方利益综观新加坡中央公积金制度的管理与运作，可以看到公积金局管理全面与周到之处：一是在指导思想上，既考虑到公积金使用范围的广泛性和综
13、合效益，以使公积金发挥更大的作用；又通过最低存款计划、最低存款填补计划等措施，保障国民安享退休生活，以确保中央公积金制度的基本宗旨不变。二是在具体措施上，既鼓励会员积极参加国家建设投资，又采取了降低风险的一些措施，在每一个核准投资计划里订立保护措施，确保会员在投资失利的情况下不至于变得身无分文，以防会员的辛苦积蓄付之东流。三、对中国的改革启示建立一个完善的社会保障管理体制，使社会保障的管理运行规范畅通，是我们努力追求的目标。近年来，我国对社会保障体制采取了一系列改革措施，在制度建设上进行了一系列探索。中央公积金低成本的集中基金管理模式、简便高效的管理体制以及多样化的投资为中国进行社会保障体制改
14、革提供了很好的思路和富有价值的借鉴。但新加坡与中国国情不同，因此，中国社会保障管理体制的改革必须在立足于本国具体国情的基础上，借鉴新加坡的有益经验，从以下方面加以完善：（一）加快社会保障立法建设，完善相关法律规范，确保社会保障制度依法有序运行法律以其公正性和强制性而成为社会保障制度的支撑点，法制化是建立与发展社会保障制度的必由之路。只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利、义务和职责明确；才能确保国民应享受的社会保障权益；才能提高社会保障制度的严肃性、稳定性与可操作性，确保该制度依法有序运行。但在我国，尽管各种社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范，社会保障的运行机制缺乏有
15、效的法律管理和监督。当前，我国社会保障体系建设中遇到的许多矛盾和问题，都与法律不够健全、监察执法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有关。因此，应当加快我国社会保障立法的进程，完善相关法律规范，增强社会保障的强制性、权威性和稳定性，确保这一制度沿着法制化的轨道健康有序地发展。当务之急是抓紧制定一部系统的、适应中国国情的社会保障基本法典，涵盖各项社会保障活动的准则，为依法管理社会保障工作提供有力的法律依据。2008年12月28日，根据全国人大常委会委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅向社会全文公布社会保险法（草案）及关于草案修改情况的汇报，广泛征求各方面意见和建议。这是我国在社会保障法制建设方面
16、取得的阶段性成就。此外，还应加快我国住房保障立法工作。从法律上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源；规定住房保障管理机构的设置及其职责权限；要制定住房保障基金管理法规，明确把住房保障资金列入财政预算，投入专项资金保证廉租房和经济适用房的建设；应明确各级政府在解决居民住房问题中的责任。（二）加强国家对社保基金的统一领导和宏观调控，实行相对集中的基金管理模式社会保障基金是社会保障制度建设的基础和命脉。在新加坡，中央公积金低成本的集中基金管理模式、富有成效的基金管理体制是公积金制度成功运行的重要保障。而我国目前社会保障基金多头管理，职责不清，基金分散，管理开支大。为此，可以学习借鉴
17、新加坡经验，加强国家对社会保障基金的统一领导和宏观调控，建立一个政府主导下的类似于新加坡中央公积金局的统一的社会保障管理机构；实行相对集中的基金管理模式，逐步将现有养老金、医疗账户和住房公积金纳入统一的社会保障体系中，以便统筹管理和提高资金效率。（三）设立社会保障基金运营机构，运用经济手段，进行有效投资新加坡的中央公积金投资兼顾了众多目标，在实现基金自身的保值增值的同时，为整个国家社会经济的发展做出了突出的贡献。社会保障基金投资必须以基金保值增值为基本目标，这是由社保基金的本质特征所决定的。根据我国目前社会保障发展水平，可以由国家设立专门的社会保障基金运营机构，具体负责基金的投资和运营，以实现
18、基金的保值增值。有计划地将尚未使用的社会保障基金转为建设资金，进行有效的投资，用于基础设施建设，或用在其它有效益的经济建设项目上。应积极探索与不同社会保险项目相适应的不同类别的基金投资方式，确保收益最大化。（四）健全社会保障监督管理机制要加强对社会保障基金的监督管理，加强监督机制建设，发挥行政监督、专门监督和社会监督的协同作用，建立起一个多部门协同监管和齐抓共管的高效的社保基金监管体制，对基金的收支、管理和投资运营进行监督，确保基金运营的廉洁高效。（作者单位：中央编译局世界所）社会保障培训学习报告 经市委、市政府同意，在新加坡山东经贸理事会的具体运作和市委组织部的精心筹划下，我市24名学员于3
19、月24日赴新加坡参加了为期两周的社会保障工作培训班。通过这次出国培训，大家学到了知识，开阔了思路，拓展了视野，更新了观念，对于创造性地做好本职工作，推动我市社会保障事业发展必将起到积极作用。 一、培训班的主要特点 1、领导高度重视，安排周密充实。市委、市委组织部高度重视这次出国培训工作，从学员选调到日程安排，都严格把关，精心安排。市委常委、组织部长刘赞杰同志专门参加出国前预培训会议，并代表市委提出具体要求，使大家明确了这次出国培训的目的和意义，增强了学习的责任感和紧迫感。学习培训期间，新加坡山东经贸理事会负责人、新加坡企业发展局领导，也专门与学员代表座谈，了解学习情况，征求学员意见，使大家深受
20、鼓舞，提高了学习的主动性和自觉性。 2、课程安排合理，教学方式灵活。对这次培训的课程安排，新加坡山东经贸理事会给予高度重视，尤其对课程模块和授课内容反复商讨，使教学内容既有理论阐述、情况介绍，又有实地考察、现场参观。通过理论学习，学员们比较全面地了解了新加坡社会保障制度与政府公共服务的基本情况、社会保障制度的形成和发展过程、社会保障体制的基本运作模式、社会保险与救助的基本渠道和方法、社会保障的成功经验等。通过参观考察新加坡建屋局、国立亚历山大医院、仁慈医院以及飞跃社区等，亲身感受了新加坡健全完善的社会保障机制和先进的社会救助体系。 3、学习态度端正，自我管理严格。整个学习培训期间，学员们学习热
21、情高，钻研精神强，带着问题学习，表现出了强烈的求知欲和良好的精神状态。学习过程中，学员们积极利用一切机会了解和体验新加坡的社情民意和社会运行管理模式，并能紧密结合我市实际，主动思考，积极提问，深入探讨社会保障和社会救助的理论与实践问题，写出了自己感受最深的体会文章，提出了改进工作的思路和对策。 4、发挥团队精神，树立良好形象。这次培训班，专门成立了班委会，划分了学习小组，做到了分工明确、运行合理、管理严格。大家讲团结、讲政治、讲纪律，时刻牢记国格人格，自觉维护集体荣誉，严格执行有关规定，学习上互相探讨，生活上互相关心，没有出现任何违纪违规现象，树立了我市干部队伍的良好形象。 二、主要学习收获
22、这次学习培训，大家从新加坡社会保障和社会救助的政策体制运行中，学到了新加坡新的社会发展理念，从就业奖励、养老政策、健保双全计划等政策中，感受到了新加坡精英治国、廉洁高效、令行禁止、依法治国的基本特点。新加坡完善的社会保障和社会救助体系，主要体现在五个方面： （一）多维立体的社会保障。新加坡社会保障体系主要有“四大支柱”：中央公积金制度、“居者有其屋”计划、医疗保险、就业奖励。 中央公积金是政府强制推行，雇主雇员共同负担的一种储蓄计划，以使雇员在退休或者失去工作能力时有所依靠。经过40年的发展，公积金已经成为一种全面的、可以满足人们退休、购房、医疗、保健及教育等需要的社会保障制度。 “居者有其屋
23、”是由政府营建，鼓励中低收入者以分期付款的方式购买政府组屋，资金从雇主雇员共同缴纳的公积金中支付，组屋建设严格按照有利于促进社会发展和种族和谐为目标的原则设计兴建。 医疗保险制度包含三个层次，即：让病人为其医药费用储蓄的全民保健储蓄计划、应付重病及庞大医药费的健保双全计划以及为真正需要协助的贫困者提供的保健基金计划。 就业奖励是对低收入者就业的一种补贴和扶助，其基本原则是：如果个人收入不多，却肯于工作，政府将填补其个人公积金，并再追加一笔现款，以增加其收入。 虽然新加坡的社会保障体制是立体多维的，但他们的理念是：政府要求人们自力更生，绝对不推行永久性、无限制的福利制度。总理李显龙在国会讲话中指
24、出：“如果我们无条件帮助所有要求政府援助的人，人们肯定会丧失工作的热忱。”要坚持“你帮自己，我们帮你”，鼓励人们摒弃退休的概念，继续工作，自力更生。因此，新加坡具有劳动能力或部分劳动能力而不就业的人少之又少，全社会劳动参与率高达64.2%，位居世界前列。 （二）行之有效的养老制度。一是利用中央公积金制度和健保双全计划，增强自我保障能力。新加坡政府于1955年推行中央公积金制度，用强制性的储蓄为会员提供养老费用，即当会员终身残疾或到55岁退休时，可提取公积金存款来满足其基本生活需求。为弥补这一制度的不足，政府于1990年7月又制订了健保双全计划，规定65岁以下的公积金会员及其家属只要根据年龄差别
25、，每月付1到8新元的保费，便可通过保险计划支付患重病时的医药费和住院费，这在很大程度上促进了社会稳定和国民健康。新加坡养老金问题基本上由个人和社会力量解决，从而减少了对政府的依赖，其实质是一种完全的积累制模式。二是依法保护老年人权益。新加坡政府于1994年制定了“奉养父母法律”，成为世界上第一个将“赡养父母”立法的国家。1995年11月颁布赡养父母法，规定子女必须照顾和赡养年老的父母，否则将被罚款或判刑。为调动子女赡养老人的自觉性，新加坡以利益为导向，把赡养老人同购买或租赁组屋挂钩，同时建屋局对与老年人同住的组屋申请者提供便利和优惠。三是调动各方力量，共担养老重任。在新加坡，任何一位60岁以上
26、公民或永久居民，如果无法养活自己，可以通过法律申请赡养费。对55岁或以上常年可估税收入在10万新元以下的新加坡人，给予最多1000新元的乐龄人士花红。新加坡政府还注重发挥各种社会团体、宗教组织、志愿团体等非政府组织在敬老养老事业中的作用。四是鼓励老有所为。鼓励老年人继续学习，提倡老年人按照自己的兴趣和需求参加社交、娱乐和文体活动，许多学校为老年人提供全天和夜间课程及训练活动。新加坡政府在将退休年龄延长到62岁的同时，还鼓励老年人继续参加工作。劳工部制定了“重回工作岗位计划”，帮助家庭主妇、老年人等找到合适的工作岗位，并设立了就业奖励花红。五是倡导家庭养老。强调“家庭为根，社会为本”。政府专门设
27、立“老人问题咨询理事会”，下设“对老人态度委员会”，专门教人如何尽孝。前总理李光耀在任期间，极力主张保持三代同堂的家庭结构，要求人们恪守五伦、奉养父母。新加坡政府还大力加强对“尊老”、“敬老”和“爱老”的宣传教育，通过开展一年一度的“敬老周”活动，在社会上形成了关怀老人、尊重老人、自觉为老人提供服务的良好风气。 （三）成功运作的民间团体和组织。新加坡是一个城市化国家，只有一级中央政府，虽然也分为四个区，每个区设有市长，但只是中央政府的派出机构，仅有管理权和建议权，没有决策权。新加坡的法律实施依靠政府相关部门，政策的落实却在很大程度上依靠众多的、市场化运作的民间团体和组织。新加坡政府通过对这些民
28、间团体和组织严格定位，使其安于其位，守其责，尽其职。在社区管理方面，承担社区管理职能的既不是官方的，也不是居民自发自治的，而是政府面向社会进行招标的一些社区企业。这些企业承担着政府赋予的社区服务任务，政府对他们的工作进行考核,按标准拨款。这样既减轻了政府的压力,又提高了服务水平,既缓解了政府与居民的矛盾,又避免了政府与居民的直接对抗,可谓一举多得，取得了对上讲求团结、对内讲求和谐、对民讲求奉献、对企业讲求服务的社会效果。 （四）成熟可靠的医疗卫生保障。主要有三个特点：一是多管齐下，全面保障。医疗保障方面，主要通过三个渠道，即政府适量的补贴，医疗机构效率的提高、病人分摊医疗成本；医疗保健方面，专
29、门针对工薪阶层、社会人士、贫困群体设立医疗保健储蓄、保健双全、保健基金，被称为新加坡医疗保健制度“三剑客”，它们相辅相成，相互补充，不留死角，确保全社会各阶层都能得到良好的医疗保健；医疗机构改革方面，新加坡的医疗卫生改革有三个立足点，即建设一个健康的社会、提供基本医疗服务和提高个人责任心。二是良性竞争，改善服务。新加坡设有医院质量管理系统，按照“写下我们所作的，做我们所写下的”的格言要求，把好的经验做法纳入系统作为标准，要求所有医院参照执行。同时，通过年度评价、病者评优、媒体报道等方式，形成比学赶超、优胜劣汰的竞争机制，促使各大医院好上更好，追求完美。三是以人为本，止于至善。新加坡医院始终坚持
30、“病人至上”的服务理念，在全过程中无一不体现出“人性化”的管理、“人性化”的医疗环境、“人性化”的医患关系、“人性化”的医疗服务。就象新加坡卫生部长许文远讲的那样：要提供终始无间的“无缝隙”医疗服务，建设“一点也不麻烦”的一站式医疗服务中心。在亚历山大医院，医生到候诊室看病人，而不是病人去找医生，连身体不好的病人，医院也为其准备了轮椅，其他细节问题更是无微不至。 （五）廉洁高效的政府机构。一是强势政府。一方面，政府通过提供优惠与服务，大力促进社会与经济的发展与繁荣；另一方面，通过法治为主、教育为辅的手段，对社会与经济行为进行严格规范，对反对派实行强势政策。二是服务型政府。政府主动换位思考，从控
31、制者角度转换为服务者角度，把外来投资者、企业家和民众作为服务对象，重新确定政府与企业、公民、社会的伦理关系，倡导以顾客为导向、以服务为根本的服务型政府，建立公正、责任、协调、自律、宽容的伦理精神，形成一种积极的公共管理理念。三是决策科学的政府。政府决策过程中十分注重民间的意见和建议。重大决策特别是事关人民群众切身利益的公共决策，必须在广泛听取意见、进行充分论证的基础上讨论决定。另外，国会议员既担负着政府或所在选区的行政工作，又担负着所在选区党的工作，除参加会议等活动外，每周星期二晚上都要接待上访民众，帮助排扰解难，还安排时间走访选区内的住户，听取意见。四是精英型政府。新加坡实行精英治国，专家治
32、国。新加坡的兴衰成败依赖于由精英组成的强势政府，即决策系于精英，执行服从精英，监督赖于精英。其公务员具有强烈的敬业精神、干练的工作作风、清廉的职业操守、过硬的业务能力和良好的公众形象，保证了政府施政方针的有效实施，有力地推动了社会进步，促进了经济繁荣。 三、启示和思考 1、完善社会保障体系必须以健全相关法律法规为前提。新加坡的社会保障是建立在国家立法基础上的，具有明显的制度化特征。联系我市实际，建议制定出台社会保障政策法规体系。对社会保障的对象、范围、实施，社会保障基金的筹集和管理，社会保障机构的设置，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等等，作出具体的规定。 2、构建社会保
33、障体系必须符合市场经济体制总要求。社会保障制度的建立和改革，必须置于一定经济体制模式下进行总体设计之后才能付诸实施。社会保障制度改革的总体方向，应该彻底打破原计划体制下设置的城乡界限、所有制界限以及劳动者身份界限，建立适应国情、市情的统一的社会保障体系。 3、社会保障水平和模式要与现有的经济发展水平相适应。新加坡社会保障体系的发展是与其经济发展高水平相适应的。要改革和完善社会保障体系，不能加重财政和企业负担。我国的社会保障制度改革应该从实际出发，充分考虑国家、集体、个人三方的承受能力，采取社会统筹与个人储蓄相结合的模式。 4、充分发挥社会保险在社会保障体系中的核心作用。社会保险作为社会保障体系
34、的核心内容，应进一步加快对失业和养老制度两个方面的改革。失业保险方面，建议尽快实行失业保险基金的市级统筹，并实行一定比例的失业保险基金的市级调剂，最后过渡到失业保险基金的省级统筹和国家适当调剂的管理模式。同时，应严格界定享受失业救济金的期限。养老保险方面，鉴于我国面临人口老龄化问题，应坚持国家、企业、个人共同负担，以个人负担为主的原则，逐渐弱化财政负担，走社会化养老之路。中国与新加坡养老保险制度的分析湖南省统计局 2004-03-31 09:03:16 一、研究背景和研究回顾 新加坡公积金制度是政府立法强制个人储蓄、采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。也就是说，新加坡建立的是以个人账
35、户为标志，强制储蓄的保障模 式。该制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证，现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典 范。对新加坡公积金制度的研究，从现有的文献来看，主要集中在公积金制度的基本内容、基本功能、筹资模式、管理方式等方面，稍为深入的研究涉及到对这种制 度安排、政府干预以及效率的分析。但对新加坡公积金这种养老保险制度的组织管理的治理结构及其管理绩效的分析的文献却相对稀少，不能不说是理论研究的一大 缺憾。分析新加坡公积金制度的组织治理结构及其绩效，透视这种管理组织结构安排的制度背景，这是值得认真关注的问题。对完善我国养老保险制度的
36、组织治理结 构蕴藏着重要的意义。 1997年我国正式确立“社会统筹与个人账户相结合”的新型社会养老保险制度。对这一新型养老保险制度不论在理论上和政策上如何界定或者争论，但在实践过 程中，政策的执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金应负担“转制成本”的职责，由此导致了统筹账户对个人账户的透支。因此，这种模式被一些学者称为 “统账结合、混账管理、空账运行”的模式。个人账户空账运行带来许多问题，对中国的养老社会保险制度构成了极大的潜在威胁。对于个人账户“空账”问题，理 论界提出了通过把“统筹账户”与“个人账户”分账管理的方式来解决问题的管理思路。从目前把握的材料来看，研究中国养老社会保险制度的管理
37、问题，早期文献 主要集中在对养老社会保险制度存在的保障覆盖面窄、基金来源相对不足、企业负担比较重、保障功能相对低下等方面问题展开讨论。现在，由于养老保险分账管理 已经提到日程上来，因此对养老保险个人账户实账化管理问题的研究逐渐成为理论界和实践部门研究的热点问题。从已有的研究文献来看，研究的侧重点也主要集中 于如何去做实个人账户、个人账户基金如同管理和运营、个人账户基金的投资策略以及保值增值等问题。对于组织管理模式和监管模式，在目前已有的少量研究文献 中也充满着不同的看法。有学者提出可以设计基于市场化调节的组织管理模式和监管模式圆；也有的学者从非营利组织的角度提出了要建立一套与企业法人治理结构
38、相对应的“非营利法人治理”结构的设想。上述这些研究成果大多从组织体系的外部找出了养老保险管理面临的新情况、个人账户基金运行的主要问题和原因，据此 提出了一些合理的政策建议。但是，对养老保险制度运行的组织管理方式和管理绩效的分析和研究方面存在一些不足。首先，一个组织体系运行效率的高低，不仅取 决于外部条件的影响，也取决于组织内部协调机制的影响。对于一个制度运行效率的理解，仅仅分析外部因素而忽视对组织系统内部的分析是难以全面客观看到整个 组织系统的运行效率的。其次，笔者认为，养老社会保险管理面临许多问题，根源之一是没有系统地理解治理结构与组织的关系。中国的养老社会保险的管理仍处于 组织治理结构的无
39、序状态，没有充分运用组织的系统协同能力，其典型特征是部门设置随意，职能边界不清，业务流程不畅，责权关系重叠，缺乏部门之间的系统协 调。在这种组织治理结构状态下难以达到理想的组织目标。第三，我国养老社会保险的管理组织大多数不是战略导向型的结构。由于组织管理的理念淡漠，不能按照 有效性整体实施架构，形成基于战略的组织治理结构，因而也就无法按照战略目标和未来发展方向形成稳定的核心业务和有效的管理模式。尤其重要的是，环境一旦 发生变化，缺乏内在自我变革能力的组织治理结构无法适时进行调整与变革，只能以不变应万变，最终导致整个组织管理的低效甚至失效。 实现统筹账户基金与个人账户基金分开管理，个人账户实账化
40、运营的管理方式，必将对原有养老社会保险管理体制和组织管理方式产生巨大的影响。如何适应这一变 革来调整组织管理方式，最终以比较小的社会成本来达到社会福利最大化的组织目标，这是一个值得及时关注的重要问题。正是基于这种认识，本文拟从组织管理的 角度对新加坡公积金制度与我国的养老保险制度的组织治理结构在理论上尝试作一分析。二、新加坡公积金制度的组织治理结构及其绩效分析 新加坡公积金制度的高效运行是在法律的规制下进行的，公积金制度运作的法律依据是1953年通过的“公积金法令”。同期成立的新加坡中央公积金局是公积金 制度的管理机构，它是隶属于劳工部的一个具有独立的、具有半官方性质的管理机构。中央公积金局只
41、是一个行政机构，负责公积金的行政管理，公积金的具体运营 是由新加坡政府投资公司投资运营。公积金局的组织治理结构如下图11所示： 新加坡通过中央公积金局对公积金进行统一的企业化管理。从内部组织结构来看，中央公积金局设立理事会，理事会成员由劳工部部长委任，理事会向劳工部部长负 责。理事会有领导成员9人，其中政府代表、雇主代表和雇员代表各2人，由教授、专家、博士等所谓“中性”人士组成的代表3人。理事会下设主席1人。在理事 会领导下设具体管用机构，设总经理1人，直接管理副总经理和内务审计部，副总经理之下设立五部一处；即雇主服务部、成员服务部、计算机服务部、团体服务 部、财政部和人事处。中央公积金局通过
42、该管理机构对公积金进行管理。尽管中央公积金局在财务上和行政上拥有自主权，但总统有权审核中央公积金局的账目。从 其组织管理的治理结构来看，这种治理结构仍然属于英美传统式的“所有者至上”的组织管理治理结构。它的特点在于即使存在经理人员掌握实际的经营管理权的现 象，由于所有者拥有经理人员的选聘权利，因此公司追求利润最大化也就等同于追求所有者的财产价值最大化。这种组织管理的治理结构尽管有其内在不足，但其组 织管理的绩效仍然表现出突出的地位。第一，在这种组织管理的治理结构中，中央公积金管理局作为全体公积金所有者的受托人，一方面通过契约制，避免营办商的 经营风险转移到公积金计划参与者身上；另一方面是规定了
43、养老金可以投资的都是信用等级比较高的资产，这样可以在一定程度上保证公积金计划参与人的最低回 报。新加坡这种全新的“个人账户”的保险模式，不仅确保了公积金所有者的养老保险收益，而且给国家建设提供了大量的资金，减轻了政府的压力。比 如，1995年新加坡国民储蓄总额为GDP的51%，其中公积金占国民储蓄总额的93%。这不仅为国家提供了大量的、可靠的、源源不断的建设资金，而且有 利于国家搞好宏观经济调控。第二，在这种组织管理的治理结构中，由于新加坡拥有一个高效的政府，建立了一套有效的公共管理机制。在这一良好的制度环境下， 公积金管理局尽管管理着规模庞大、利益主体众多和服务项目烦杂的公积金保障系统，但没
44、有把公积金管理局变成一个可怕的官僚衙门，而是以其精明能干、健全的 职能、科学的管理及其优质的服务赢得了组织管理的高效率。第三，从公积金管理的组织治理结构模式可以看到，由于公积金管理局只负责行政事务，公积金的具体 运营是由新加坡政府投资公司投资运营，这就使得公积金能够以一个恰当的身份进入资本市场，从而确保公积金的保值增值。第四，从组织的治理结构来看，由于公 积金管理局具有相对的独立性，公积金从汇集、运营、储存、结算到雇员利益的获得，都独立于政府财政，因而，政府财政的丰歉对公积金没有直接的影响，更为重 要的是政府无权动用公积金去弥补财政可能存在的赤字。第五，在公积金制度中，由于明确了政府在养老保险
45、中的责任和义务，也就是政府以自身实际持有的资产储 备作为公积金的担保，政府财政负有担保偿还公积金的义务，这就保证了公积金制度的良好信誉。由于制度本身确保了制度的安全性(到期可按照约定支付)，有利 于保证公积金养老保险制度的社会保障层面。第六，从公积金管理的组织治理结构的内部机制来看，由于公积金所有者(stakeholders)代表了不同利 益团体的利益，他们对组织管理治理结构的影响不是通过政府的直接规制，而是一方面通过政府立法间接规范秩序，为组织管理创造一个良好的条件；另一方面，部 分公积金所有者代表通过直接介入组织管理的决策机构，参与组织的战略制定，以此来保证公积金所有者自身的利益。三、中国
46、养老保险制度的科层制组织管理的绩效分析 (一)基于科层权力关系的养老社会保险组织管理绩效分析 我国原有的养老社会保险的组织管理的治理结构是一种以垂直分工为特征的组织管理体系。它通过对政府及其职能部门权力层次进行设计，在组织的不同角色之间形 成一种上下级关系。可以把它称为基于科层权力关系的养老社会保险组织管理的治理结构模式。这种组织形式是一种组织内部功能分化、垂直、分层的金字塔式的组 织形式。这种养老社会保险制度的组织管理体系的显著特征是建立在政府信用和政府承担无限责任基础上的组织管理体系。在这里，不同层级政府属下的社会保障职 能部门，是这一组织管理体系的核心，它承担了政策制定、保费征收、基金管
47、理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。因而，“它是一种特殊的政企合一 的模式”。在我国养老社会保险的起步阶段，由于社会保险发展水平还比较低，市场组织与社会组织发育相对不成熟，在这种情况下以这种科层制为特征的组织管理 模式有其合理性。从组织治理结构的绩效来看：第一，这种结构能使最高层管理部门摆脱了日常事务，成为有力的决策结构，并使各个职能部门充分发挥其管理的主 动性和灵活性。第二、这种结构扩大了有效控制的幅度，对管理人员的水平要求比较高，因而有利于组织管理中业务管理人才的培养。第三，伴随着垂直分工，组织 必然要求进行分权，这可以促使组织中各个层次的成员在一定程度上对环境采取较为灵活的应对
48、策略，从而使组织的灵活性增强。同时，由于各个部门获得一定的分 权，而且，岗位管理人员的职位升迁与部门的业绩有着相应的关联，因而各个职能部门之间也会产生比较和竞争，这在一定程度上会提高组织的效率。 然而，这种以科层制为特征的组织管理体系的局限性也是显而易见的。(1)这种组织管理体系需要的管理人员多，管理成本比较高，从一定意义上来说其管理的经 济性就比较差。(2)这种组织管理体系是以分权为纽带的管理模式，集权与分权的关系比较敏感，一旦处理不当，不仅削弱上级对下级的管理和监管力度，而且容 易产生本位主义，由此削弱整个组织的协调一致。(3)这种以垂直分工为特征的组织管理体系，管理层级比较多，随着垂直分工的进行，组织的控制难度加大，这 就有可能导致整个组