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1、2013届毕业生毕业论文(设计） 题目：公共危机中地方政府形象塑造研究院(系)别 管理学院 专 业 行政管理 班 级 行政091班 学 号 091010511 姓 名 指导教师 二一三年六月山东交通学院毕业论文(设计)摘 要地方政府防范和化解各种公共危机，是树立服务于民、取信于民良好形象的关键所在。然而，在地方政府防范和处理公共危机的过程中存在诸多问题，严重影响了地方政府的形象塑造。本文首先对公共危机中地方政府形象塑造的研究背景和研究意义做了相关阐述，然后对与论文相关的概念做了界定，接着在调查研究的基础上，对公共危机中我国地方政府形象塑造的现状进行分析说明，并且结合近期发生的山西苯胺泄漏事故、
2、禽流感H7N9、雅安地震等公共危机事件，分析了地方政府在公共危机中形象塑造存在的问题及原因。通过问卷调查结果分析，立足我国国情，借鉴国外及我国地方政府形象塑造方面的优秀经验，提出塑造良好地方政府形象、提升我国政府公信力的对策。关键词：公共危机，地方政府，形象塑造AbstractGuard against and dissolve all kinds of public crisis of local government, Is to establish a good image in the service of the people, the public key. however, th
3、e local government in the process of preventing and dealing with public crisis has many problems, serious impact on the local government image mold. In this paper, first of all, the study of public crisis in local government image mold made related in this paper, the background and research signific
4、ance, Then the thesis related concepts defined, Then on the basis of investigation and study, to our country public crisis, analyzing the present situation and problems of local government image mold ,And combined with the recent spill in shanxi aniline, avian flu, H7N9, ya an earthquake, such as pu
5、blic crisis events, Analyzed the local government image in public crisis existing problems and the reasons. Through the questionnaire survey analysis, based on the situation of our country, draw lessons from foreign and our country local government image molding excellent experience, shaping a good
6、image of local government put forward countermeasures, enhance the government credibility in China. Key words: Public crisis, local governments, image creation I山东交通学院毕业论文（设计）目 录前 言11研究背景及意义21.1研究背景21.3研究意义31.3.1良好的政府形象是政府与民众沟通的先决条件31.3.2良好的政府形象是提高政府行政效率的基本保障42相关概念界定52.1公共危机的界定52.1.1危机的含义52.1.2危机的特征
7、52.1.3公共危机的含义52.2政府形象的界定63我国地方政府在公共危机中形象塑造的现状73.1我国地方政府在公共危机中形象塑造的进展73.1.1政府责任形象意识有所加强73.1.2政府服务形象意识有所加强73.1.3政府危机治理水平有所提高73.2公共危机中地方政府形象塑造存在的问题83.2.1地方政府人员“民本”意识差83.2.2地方政府对危机信息透明度低83.2.3地方政府处理公共危机能力不足93.2.4政府形象的美誉度不高103.2.5地方政府缺乏专门的危机管理机构103.3公共危机中地方政府形象塑造存在问题的原因分析113.3.1地方政府自身因素113.3.2外部环境因素124地方
8、政府在公共危机中塑造良好形象的对策144.1加强地方政府形象塑造的意识144.1.1强化地方政府处理危机的责任意识144.1.2塑造“亲民”的政府形象144.1.3危机信息透明化154.1.4提高地方政府人员自身素质15III4.2采取合作共治危机的有效形式154.2.1积极构建双向互动的协作机制164.2.2构建政府主导和社会协作的危机治理模式164.3加强与民众的良好沟通164.3.1增加与民众的沟通渠道164.3.2完善网络问政机制164.4建立合理的公共危机应急机制174.5完善公共危机管理机制184.5.1设置专门的危机管理机构184.5.2设置公共危机处置监督机构184.5.3制定
9、统一的问责制度184.6建立公共危机事后评估机制18结 论19致 谢20参考文献21附录A 2223前 言公共危机是指社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。公共危机发生后，地方政府能否及时的发布信息、与民众有效的沟通，积极的贯彻落实上级单位政策，对于维护民众的生命财产安全，减小公共危机的损害，塑造良好的政府形象，赢得民众的支持与信赖具有重大的作用。然而，在公共危机发生时，地方政府由于自身意识观念不强，受“官本位”传统思想的腐蚀，隐瞒不上报危机事件，信息得不到及时披露，没有有效的向民众宣传救护及防治措施，造成了严重的后果。在对公共危机处理的
10、过程中，地方政府责任意识不强，服务理念不坚定，政策制定及执行过程中，缺乏科学性，不能统筹安排，行为不够规范，不能高效的解除危机，导致民众对政府的不信任。公共危机处理解决后，地方政府缺乏与民众的沟通，民众的意见和建议得不到表达，缺少与民众沟通的渠道，没有及时的总结危机中的经验和教训，这些问题严重影响了政府形象的塑造。鉴于此，本文在前人研究的基础上，对我国公共危机中地方政府形象塑造的现状及存在的问题进行阐释，并结合案例进行探讨，提出相应的解决对策。由于公共危机本身的特征及我国危机预警机制普遍的不完善，本文通过对普通民众及政府进行问卷调查。问卷是在阅读前人对该问题研究的基础上设计的，统计分析，获得相
11、关的数据及材料，并参考一些学者对公共危机中地方政府形象塑造这一问题的研究结果进行探讨分析，结合近期的一些公共危机案例，山西苯胺事故泄露，禽流感H7N9，雅安地震等事件，对地方政府在处理这些公共危机事件中存在的问题进行详细的分析，最后提出解决对策。本文主要分为四部分：第一部分是公共危机中地方政府形象塑造研究的背景分析；第二部分是介绍公共危机中地方政府形象塑造的概况；第三部分阐述了我国地方政府公共危机中形象塑造存在的问题及原因；第四部分结合我国国情，针对存在的问题和原因提出相应的对策及解决方案。本文的新意在于：第一，对于我国公共危机中地方政府形象塑造的研究，前人大多是针对我国危机预警机制不完善展开
12、的，只考虑到要“防患于未然”，并没有看到公共危机中地方政府形象塑造还需要从政府本身出发，提升自身素质，加强与民众的沟通和信息交流。第二，本文结合公共危机本身的特征及相关案例，全面分析我国公共危机中地方政府形象塑造存在的原因，并得出结论。影响公共危机中地方政府形象塑造的主要原因有：政府缺乏危机信息公开意识、沟通机制不畅，“官本位”思想强烈，问责制度不完善。第三，结合调查研究的结果，对公共危机中地方政府形象塑造提出对策，说明其对于建设社会主义文明社会，建设服务型政府的重要性，是政府取信于民的重要途径。1研究背景及意义1.1研究背景在构建社会主义和谐社会中，政府形象受到越来越普遍的关注，1997年中
13、国成立了“中国政府形象战略”研究课题组，政府形象建设被提到了重要议事日程，20世纪90年代以来，学术界对政府形象进行了大量研究，取得了丰硕的成果。我国对于突发性公共事件中政府形象的研究是在91l事件和SARS事件后，政府和学术界才对这一领域重视，并且成为最近几年学术界讨论的最热的方向之一。尽管这一问题在国内尚处于初级探索阶段，但也取得了一定的学术成果：第一，关于公共危机中政府形象塑造的重要性研究。徐刚、黄训美的政府危机管理中的公共关系问题研究较早地涉及了危机管理中的政府形象，该文从危机公关的角度论述了危机管理中的政府形象塑造，指出要把公关危机管理纳入国家体制，提高信息和决策的支持能力，保持沟通
14、渠道畅通等。 徐刚，黄训美政府危机管理中的公共关系问题研究J中国行政管理，2004第二，关于公共危机对政府形象的影响研究。朱秦认为：“为维护和巩固危机中的政府形象，政府必须在真诚公开真相、快速决策应对和全员维护的原则下，抓住危机具有的建设力，从危机公关意识、非常规决策、常规决策、应对网络的建立和评估机制、责任机制的完善等方面重新塑造政府形象。” 朱秦危机事件对政府形象的影响J行政论坛，2005，1较为系统地分析了危机事件对政府形象的影响，对于塑造危机中政府形象也有所论及，但对于危机中政府形象维护的原则与管理措施论述相对单薄。第三，关于公共危机中的政府形象建设对策的研究。伍洪杏、吴丽娟的论公共危
15、机中的政府形象建设一文提出政府在危机管理中可以通过信息公开塑造诚信形象，指挥和组织危机的处理塑造服务形象以及理性治理危机塑造责任形象。 伍洪杏，吴丽娟论公共危机中的政府形象建设J湖南工程学院学报，2004邹东升认为：“打造人本、法治、责任、服务的新型政府形象是应对危机事件的治本之策。” 邹东升危机管理视角下的现代政府形象塑造M社会科学战线，2005周晓丽的论公共危机中政府形象及其重塑指出，应对公共危机，政府必须具有透明、责任和高效的形象，要有效治理公共危机需设立专门的危机公关机构，完善政府新闻发布制度，提高公务员素质来提升政府形象。 周晓丽论公共危机中政府形象及其重塑J重庆社会科学，2006这
16、些文章论述了构建危机中政府形象的具休措施，对于现实中的政府形象管理具有很强的借鉴意义，但是缺少应对危机的政府形象管理。对于我国公共危机中地方政府形象塑造的研究，前人大多是针对我国危机预警机制不完善展开的，只考虑到要“防患于未然”，并没有看到政府本身存在的问题，转变政府的服务意识，加强与民众对危机信息的沟通和交流。笔者将通过分析公共危机本身特征，结合相关案例，找出我国公共危机中地方政府形象塑造存在的问题，并给予原因分析，结合调查研究结果，对我国地方政府形象塑造提出改善的详细对策。1.3研究意义当前，我国正处在社会转型期，频发的公共危机事件对地方政府形象提出新的挑战。以往在经济发展过程中，由于没有
17、很好的关注人与自然的和谐发展，导致在经济发展的同时，对环境造成较大的破坏，许多很多自然灾害发生。从全球范围看，无论发达国家还是发展中国家，突发事件都非常多。如：地震、海啸、火灾、爆炸、放射性物质泄漏等重大事故。各种传染疾病疫情等公共卫生领域突发事件，恐怖主义、社会暴乱、暴力冲突等。这些重大公共危机事件在近几年增多或上升，影响逐步扩大。在公共危机管理中，一个良好的政府形象是一种动力，可以取得公众的信任并激励公众共同克服危机。良好的政府形象是政府执政能力的体现，公众对政府进行客观评价和政府实践的综合反映。1.3.1良好的政府形象是政府与民众沟通的先决条件最早提出“政治合法性”概念的是德国政治社会学
18、家马克斯韦伯，他认为：“合法性是对既定政治体系的稳定性，即人们对权威者地位的确认和对其命令的服从”。 马克思韦伯经济与社会M商务印书馆,1997在处理公共危机事件中，政府能够及时有效的将信息披露，做好与民众之间的良好沟通，避免引起恐慌，团结高效的与社会各部门协同工作，并且提出解决危机的正确措施，积极采纳和接受民众意见，真正做到从人民的根本利益出发，做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系，使其执政地位真正具有合法性。比如，在雅安地震中，地方政府及时的与上级部门联动，理性救灾、信息及时公开、与民众积极沟通、宣传科学知识。在救援过程中，专业的救援队伍成为主力军，雅安地震后，国家救援队伍凭借充足的人才
19、、设备和过硬的爆破等专业技术，他们势如破竹，打通了一个又一个阻塞点。宝兴县一度是形势最严峻的“孤岛”，经过武警部队与四川当地交通部门17个小时的连续奋战，灾后第二天，宝兴县灵关镇苏家岩段成功开辟便道，芦山县至宝兴县的省道210线最后一处阻断处被彻底打通，“生命孤岛”不再“孤单”，救援物资和医护人员就可以顺利进入，不再像汶川地震中因为没有及时的打通交通线而错过了黄金救援时机，人民对政府的信任度和满意度大大提升。 因此，只有当政府获得人民自愿的拥护时，其统治才更有竞争力，更能保持政局的稳定。良好的政府形象在公共危机处理中能赢得民众的主动配合，使政府施政更有力度和号召性，是一种重要的政治软资源，成为
20、政府在公共危机中与民众沟通的先决条件。1.3.2良好的政府形象是提高政府行政效率的基本保障在公共危机事件处理的过程中，一个良好的政府形象孕育着民众对政府的高度认同感和信任感，有助于政府贯彻落实行政政策，减少政策执行时的阻力。政府的政令政策一经颁布，就会很快得到公众的理解和支持，使政策实行更顺利。保证地方政府在公共危机处理中政策运行过程的顺利畅通，进而提高行政效率，降低政府运行费用，实现既定的政策目标。自SARS事件以来，公共安全卫生事件频发，我国地方政府在总结经验的过程中也找到了应对处理的具体措施，政府的态度由原来的虚报瞒报数据的消极应对，转变为坦诚公开的积极处理。及时的发布疫情信息，通过网络
21、、报纸、电视等多条渠道发布预防知识，大大减小了民众的心理恐慌，对于公共安全卫生事件的有效处理，政府形象也得以提升，从而大大降低了政府运作成本，提高了政府的行政效率。在近期发生的H7N9禽流感事件的处理中，河北省唐山市积极应对，将疫情信息及时公开，加强信息共享和部门联动的同时，利用短息，微博等信息平台将疫情动态以及防治措施及时告知民众，并有效的贯彻落实国家相关的疫情政策。唐山移动公司配合地方政府积极应对，搭建疫情防控短信平台，通过发挥手机短信覆盖面大、受众广的优势，向广大市民发送H7N9禽流感疫情信息，宣贯H7N9禽流感的防控知识、做好春季禽畜集中强制免疫以及医疗救助准备工作，让民众以更加便捷直
22、观的方式了解疫情防控动态。正是因为唐山市政府的良好形象，使得在H7N9禽流感疫情预防控制过程中权威信息得以传播，政令得以畅通，减少了政策执行的阻力。2相关概念界定2.1公共危机的界定2.1.1危机的含义危机是指系统内部及系统与外部环境之间的不平衡状态。他的外延是系统内外的各种矛盾关系，当这种矛盾激化的时候将演化为恶性突发事件。危机是由事物的内部矛盾不平衡导致的，以一种突发事件的方式展现出来。 2.1.2危机的特征危机具有威胁性、破坏性、突发性和不确定性，随着事态的发展，危机还具有公开性和扩散性。危机按其诱因和类型可以划分为政府危机和企业危机两大类，政府危机包括重大事故、自然灾害、公共卫生危机、
23、政府形象危机、决策管理危机、司法危机、医疗管理危机等。本文所研究的具体对象是公共危机，即政府危机。2.1.3公共危机的含义公共危机，是指在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和社会正常秩序的危机事件。公共危机往往威胁民众的生命财产安全，容易引发社会恐慌，对民众的利益造成损害。因此，处理好公共危机，成为考验政府治理危机水平的重要指标，同时也对政府塑造良好形象具有重大影响。具体来说，公共危机主要包括：重大事故，公共安全卫生危机，自然灾害，环境污染，政府形象危机等。近些年来，我国公共危机事件频发，从2008年-2012年，我国公共危机事件分类及发生频次见下表。 图
24、1.1 近年来公共危机发生频次及分类随着我国经济的发展，各种公共危机事件伴随而来，对环境资源、民众的生命财产安全，社会秩序埋下了隐患，也对地方政府形象的塑造提出了严峻的挑战。山西苯胺泄漏事故、H7N9禽流感、雅安地震等重大公共危机事件的爆发及处理，使我国地方政府认识到公共危机事件对政府形象的挑战和影响，良好的政府形象对于及时正确处理危机、减少危机造成的损害具有重要作用。2.2政府形象的界定简单的说，政府形象就是政府在公众心目中的形象，是公众对政府的一种评价和认定。对于政府形象，不同的人有不同的理解。因此，对政府形象概念的界定也不是完全相同的。政府形象是社会民众对政府执政能力表现的综合印象，是民
25、众对政府整体素质水平的认知和评价。胡宁生学者根据对政府形象的研究，做出了具体的定义。他认为：“政府形象是政府这一组织系统在运作中，即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。它既是社会公众的主观评价,又是政府客观表现的反映。” 胡宁生.中国政府形象战略M.中共中央党校出版社,1988(18)徐家良学者认为：“政府形象是一个综合性的概念，它是指社会公众在了解和经验的基础上，对政府在运行过程中显示的行为特征和精神状况的总体印象和评价。他认为，政府形象是一种特殊的社会资源，是构成政府影响力的基本要素之一。” 徐家良.政府形象与战略M
26、.杭州出版社,1996所谓政府形象，就是政府内外公众对政府综合认识形成的整体印象和评价。它是政府人员执政能力、素质水平等因素综合作用于公众的主观意识的产物。其中，政府的政令政策、制度选择、战略设置是核心，它决定着政府的行为取向，即政府在施政过程中从什么角度出发，谋取或维护谁的利益。政府人员的作风纪律、精神状态、道德素质是政府形象塑造的前提，决定着公众对于政府是否具有认同感和信任感，它决定着政府的服务理念是否得到公众的认可，政府的公信力能否得到提高。3我国地方政府在公共危机中形象塑造的现状危机是客观存在、不可预测、不可避免的，是每个社会和政府都要面对的极大挑战。随着公共危机涉及范围越来越广、影响
27、越来越大，我国政府的危机管理面临着一个巨大的考验。目前我国正处于社会转型的关键时期，多元化、规模大、危害大、频率高的公共危机是我国政府形象塑造所要面对的最大困难。3.1我国地方政府在公共危机中形象塑造的进展政府形象管理的重要性在社会发展中日益体现，特别是在2003年的非典后，我国在政府形象管理方面有了很大的转变。塑造良好的政府形象，对于提高政府软实力、增强政府合法性具有重要作用。近几年，通过不断的政府形象建设，我国政府形象的树立已经取得了一定的进展，主要表现在：3.1.1政府责任形象意识有所加强2003年的SARS就反映了我国政府的权力形象。在SARS初期，一些地方政府的官员之所以敢于对如此严
28、重的疫情反应不灵，欺上瞒下，怕把事情说出来会影响政绩。以前的经验，瞒报情况总能混过关。在SARS中，政府给公众的感受是政府官员只是权力人而非责任人，这严重损害了我国政府的形象。经过SARS的教训，我国政府已逐步认识到政府权责统一的重要性，虽尚能从根本上杜绝政府权力性的现象，但是在这方面已经做了极大地努力。3.1.2政府服务形象意识有所加强政府并非总是为着公共目的而存在，在公共目的背后隐藏着对自身利益的追求。政府公共性是指政府产生和存在的目的就是为了维护公共利益，实现公共目标，目前我国地方政府正努力克服自身的自利性，提高政府的公共性，往服务型政府的方向转变。服务型政府是透明的，责任的，诚信的，这
29、在汶川地震发生后我国政府采取的措施中可以体现出来。保障公众的基本权利，是对政府形象的极大维护。3.1.3政府危机治理水平有所提高政府是公共危机治理的主体，是危机的决策者。受官僚制的影响，我国政府在早期的危机治理中，缺乏对危机整体的把握分析，一味凭借以往的经验去解决危机，导致行政效率低下，极大损害了政府形象，得到的教训是非常惨痛的。随着政府法治化行政的制度越来越完善和政府公务员素养的越来越高，政府对危机的处理逐渐实现了从人治走向法治，从经验转向理性之中的过渡。这个转变主要体现在：危机治理的技术化水平提高，政府管理日益专业化，在危机治理和危机决策的过程中，更加尊重科学，能够及时认真地听取专家的意见
30、，从而大大提高了决策的科学性，减少了决策失误的可能性。3.2公共危机中地方政府形象塑造存在的问题 在公共危机的处理过程中，良好的政府形象具有引导性，更容易受到人民的信任和亲睐，人民也愿意主动配合政府施政，政府在施政过程中阻力也相对较小，大大的提高了行政效率。但是，现如今在公共危机发生时，我国政府官员贪污腐败严重败坏了政府形象，公共危机预警机制不完善，信息发布不及时，政策出台不够科学等问题，严重阻碍了政府良好形象的塑造。为深入分析公共危机中我国地方政府形象塑造存在的问题，笔者将通过结合近期发生的一些公共危机事件：山西苯胺泄露事故、雅安地震等案例进行深入探讨。这些问题主要包括：3.2.1地方政府人
31、员“民本”意识差地方政府及其工作人员应当以为人民服务为宗旨，踏踏实实为人民群众办实事、谋福利。但是有些地方政府的工作人员的公仆意识不强，办事效率低下，官僚主义作风严重，严重影响了与民众的关系，同时也影响了地方政府形象塑造。2012年12月31日山西省长治市潞安市山西天脊煤化工集团股份有限公司发生一起苯胺泄漏事故。在面临如此大的公共危机时，间隔了5天时间，山西省环保厅才获知消息。在事故发生几日后，不少当地民众提出疑问：泄漏数量最初上报是否有谎报瞒报，为何保存严密的危化品能直排河流，当地政府与天脊化工集团是否存在利益上的猫腻。一时间，山西及长治陷入舆论困境，党群干群关系尖锐化，长治市政府认为其主要
32、原因是：权威信息披露太少，有关部门不提供材料，舆论形成难免道听途说，导致信息失真。长治市政府在危机发生时，只考虑到自身的利益，没有站在人民的角度考虑，“民本”意识差，使得政府公信力，权威性大大减弱。 3.2.2地方政府对危机信息透明度低（1)政府信息化能力弱。信息化能力是地方政府进行危机治理所具备的一种能力，是对政策制定是否科学规范进行考察的一个重要方面。在突发事件管理方面，缺乏有效的信息沟通机制，政府在突发事件中主动发布信息的意识不强。笔者通过对危机发生后，地方政府的反应速度和信息公开程度两大问题进行问卷调查，分析结果见下图： 图3.1公共危机发生后，地方政府反应速度 图3.2地方政府对公共
33、危机事件的公开程度可见，公共危机发生后，地方政府明显反应迟钝，信息公开程度差，关键危机信息得不到及时的披露，具体的救防措施得不到有效传递，从而导致民众对政府的不信任，影响地方政府形象塑造。比如，2012年12月31日山西长治市潞安市山西天脊煤化工集团股份有限公司发生的苯胺泄漏事故。在面临如此大的公共危机时，间隔了5天时间，山西省环保厅才获知消息。根据2012年3月山西通过的山西省突发事件应对条例第三十条规定：较大以上和暂时无法判明等级的突发事件发生后，县（市、区）人民政府应当及时报告，设区的市人民政府、省人民政府有关部门和单位应当在两小时内报告省人民政府。然而，在重大公共危机事件发生以后，地方
34、政府往往抱着“大事化小，小事化了”的态度，对事态进行隐瞒，信息公开不及时，最终酿成恶果，严重损害了人民的切身利益，使得民众对政府的满意度和信任度下降，严重影响了地方政府形象塑造。（2）信息公开观念差。特别是在一些信息通讯设备不发达或不具备的边远乡镇，有些政府官员在突发事件发生后，首先要做的往往不是及时发布信息，而是本能地戒备媒体，封锁消息。暗中制订防范方案，以防止社会出现不必要的恐慌。乡镇政府网站在公开信息方面还不健全，政府网站还存在着信息量少、实用性差、更新不及时等弊端，致使危机信息得不到有效的传递，地方政府应对危机的举措不当。（3）在公共危机中，政府信息沟通机制不畅。我国地方政府在突发性危
35、机管理方面缺乏有效的信息沟通机制。政府某些部门信息采集、处理和传递的速度缓慢、能力不强，与公众、媒体缺乏有效沟通。没有将政府处理危机的措施及结果及时地公布。3.2.3地方政府处理公共危机能力不足笔者通过对地方政府处理公共危机的能力这一问题调查研究，其统计结果显示：表3.1地方政府处理公共危机能力的反应能力非常强能力比较强能力一般不能胜任地方政府处理公共危机的能力03%2.5%71.9%由此可以看出，大多数民众认为地方政府相关部门领导处理危机事件的能力有待提高，这就需要地方政府领导以身作则，树立良好的形象，取信于民。另一方面，加强业务素养，提高应变突发事件、处理危机的能力、减少处理公共危机的失误
36、行为。3.2.4政府形象的美誉度不高在处理公共危机事件时，地方政府工作人员尽量简化行政程序，提高服务水平， 帮助民众脱困，有效解决民众困难，真正的做到执政为民。笔者通过对公共危机中民众对政府在公共危机中的相关处理行为的总体满意度、公共危机预防和处理中对地方政府的期望程度、危机事件中对地方政府的总体形象评价这几个问题展开调查研究，其研究分析结果如下表：表3.2民众对地方政府公共危机处理的满意度非常高比较高一般较低总体满意度4.7%29.7%56.3%9.45%期望程度25%57.8%7.8%9.4%总体形象评价4.7%12.5%54.1%28.1%民众对地方政府处理公共危机行为的总体满意度相对较
37、低，大多数人在公共危机事件发生后，对政府总体形象持悲观态度，地方政府形象美誉度不高。说明政府处理公共危机的能力不够，地方政府应该加强学习，增强危机应变能力，妥善处理公共危机，让民众放心。不少民众对于政府在预防和处理公共危机中的作用持怀疑态度，地方政府应该构建科学的危机预防体系，领导政府工作人员系统的学习危机预防及处理的知识，在危机到来时能做到积极应对，塑造良好的政府形象。3.2.5地方政府缺乏专门的危机管理机构在现有的突发事件管理体制下，地方政府既缺乏专门管理突发事件的机构和完善的体系，又缺乏专业人员和应急运作规则，对于突发事件处理的方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时性色
38、彩，而政府管理突发事件往往要牵涉到政府的多个部门，政府职能的划分不够清晰，存在严重的部门保护、部门封锁现象，沟通存在比较明显的障碍。在这种体制下，政府各部门之间的协调非常困难，导致了地方政府应对突发事件的反应能力大打折扣。3.3公共危机中地方政府形象塑造存在问题的原因分析我国公共危机中地方政府形象塑造存在诸多原因，究其原因，是多方面的，可从地方政府自身因素和外部环境两个方面加以分析，其中具体原因表现在以下方面：3.3.1地方政府自身因素（1）地方政府工作人员“官本位”意识强烈，服务意识淡薄。地方政府工作人员危机管理意识差，“官本位”意识强烈，公共危机发生后不能切实的从民众的利益出发。 图3.3
39、地方政府发布的相关公共危机信息可信度公共危机发生后，地方政府官员往往为了保障自身利益，对危机信息进行封锁，对真相进行隐瞒，对社会采取报喜不报忧的态度，这样反而使得负面信息散布，民众对政府的信任度下降，影响了在危机中的形象塑造。（2）管理行为中存在的危机意识淡薄、行政信息不公开、危机管理能力较差等问题，严重削弱了政府的执行力和权威性，影响了行政效率，并最终侵蚀了政府的信用基础。 （3）信息沟通中，对危机信息瞒而不报，即政府职能出现了“越位”。有些地方政府在其所辖区域内出现突发公共事件时，竭力隐瞒事件的真实情况，淡化事件的严重程度， 有的地方政府为了防止真相外露，影响自身利益，进行上下勾结，实行新
40、闻封锁。 （4）危机处理中，消极应对，即政府职能出现了“缺位”。有些地方政府在发生突发公共事件时，不是立即投入到救灾过程中去，主动着手弥补和挽救损失，而是希望借助于上级部门的力量来化解由该事件引起的一系列危机，导致有关部门及人员出现事多繁重的情况。（5）瞻前顾后，举措不当。即政府职能出现了“错位”。地方政府在处理公共危机时，由于本身的偏差或考虑不周，导致各项举措非但无法抢险救灾，因为没有理解公共危机的突发性和救援的及时性而贻误战机，加剧矛盾。3.3.2外部环境因素（1）缺乏与媒体的良性互动。随着信息传播方式的多样化，使媒体和政府之间建立了一种既对立又统一，既依赖又制约的关系。但在公共危机信息公
41、开方面，媒体往往报喜不报忧，文过饰非，掩盖事实真相，结果反而造成政府公信力下降，政府形象受损，不利于政府形象的塑造。（2）缺少专门处理公共危机的机构。我国一直没有建立独立的、常设的、综合的公共危机预警组织机构，只是采用了分散型组织管理模式。这样极容易导致在公共危机处理中组织机构之间各自为政，相互之间缺乏统一有效的沟通，致使公共危机预警信息传递和发布的延误与滞后。特别是在地方政府层面，当潜在的综合性公共危机被提前发现时，很难在第一时间联合各个部门、整合调配各方资源提前应对危机。图3.4民众对我国公共危机预警机制的了解程度笔者通过对民众对我国公共危机预警机制了解程度的调查分析，得出结果：选择非常了
42、解和比较了解的民众在调查总数中所占比重极小，而选择一般了解和不了解的民众总数占84%，其中选择不了解的民众居多。（图4.2）地方政府在公共危预警机制方面，向外界披露少，没有做好危机预防宣传工作，使地方政府在处理公共危机时处于被动，得不到民众有效的配合。（3）我国公民缺乏公共危机相关知识的教育。危机教育，作为危机管理的重要组成部分，主要在常态下进行。长期以来我国严重缺乏有关危机预防、预警、处理、规避、自救等方面的教育。无论是普通民众还是政府人员在这一方面都重视不够，造成的严重后果就是危机一旦爆发，大多数人只会手足无措，处于被动的局面。2003年非典爆发时人们所表现出来的惊慌失措充分说明了这一点。
43、2005年教育部发布的幼儿园、中小学生安全教育管理调查报告显示：中小学安全教育中灾害预防演习安排较少，38.1的教师报告学校从未开展过灾害预防演习活动，556的中小学生从未参加过学校组织的灾害预防演习。正是危机教育的缺失,导致人们危机意识淡薄、危机信息辨别能力低。一旦危机爆发，尤其是当一些疾病卫生、自然灾害爆发，人们往往惊慌失措，无法有效辨别和获取必要的信息，从而盲目听信各种谣言，导致社会失序，加大政府解决危机的难度。（4）政府政策制定方面不够科学民主。在公共危机处理过程中，由于地方政府政策的制定过程缺乏必要的民主和公开，一些地方政府在自身利益的驱动下制定出违背民意的决策，公共政策的价值取向与
44、民众利益相背离，公共政策责任追究机制不健全，缺乏稳定性，在执行过程中容易出现偏差，以上的这些因素都是影响政府形象塑造的重要原因。4地方政府在公共危机中塑造良好形象的对策针对公共危机中地方政府形象塑造存在的问题，无论是从政府自身素质方面，还是外部环境因素方面，学者们都积极的致力于寻找解决问题的对策。但是，受到我国行政体制和诸多因素的影响，有效的解决这一问题并非一朝一夕的事。从总体上看，在公共危机中塑造良好的地方政府形象，需要做多方面的工作，可以从以下几方面来实行：4.1加强地方政府形象塑造的意识4.1.1强化地方政府处理危机的责任意识 责任政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是政府实现廉洁高效
45、的必备条件。在公共危机发生时，地方政府应本着责任理念，切实履行在社会治理中的职能和义务，最大限度的保护人民权利和利义。当前，我国地方政府管理缺少的不是权力而是责任，责任意识的缺失以及由此带来的滥用权力、违法行政、执法犯法和信用程度低等状况，正急切呼唤着必须加强公务人员的责任感，并确立一套行之有效的行政问责制度。只有完善行政问责制度，才能使各级地方政府及其工作人员在行使权力，处理公共危机时，相应的承担公共责任，包括政治责任、道德责任、行政责任和法律责任。4.1.2塑造“亲民”的政府形象 各级政府要牢固树立和强化以人为本的理念，把亲民、爱民作为处理公共危机的出发点和落脚点，把人本观念贯穿到公共危机
46、管理的始终，把执政为民的宗旨体现到工作的各个环节。我国宪法规定一切权力属于人民，人民政府是代表人民行使权力的。这一宪法精神体现在政府的管理理念中，也就是政府要真正从官本位向民本位，转变扮演一个“服务者”的角色。要坚持以保护公众的利益为先导，把民众利益是否受损，使损失及影响降到最低，作为处理公共危机的出发点。同时，既要采取科学的处理措施，减小公共危机对民众的影响，保证政策的落实，又要疏通和民众的沟通渠道，积极采纳和吸收民众对于公共危机事件处理及反馈的意见和建议。在公共危机处理的过程中，地方政府要多一些“雪中送炭”，少一些“锦上添花”只有如此才能赢得民意，提高自身形象。4.1.3危机信息透明化透明政府是指政府管理过程中的信息的公开性，在公共危机事件处理过程中，通过公开透明，不但可以减少政府与公众之间的信息不对称，减少政府公职人员渎职的可能性，而且可以避免群众恐慌。针对山西苯胺事故泄露这一公共危机事件的处理，笔者认为，透明政府形象的塑造主要通过以下几个方面：（1）建立双向对等沟通机制，在公共危机出现时，加强政府与民众之间的沟通，使政府在处理公共危机中制定的法律和政策及时为公众所知晓，在山西苯胺事故处理中，长治市政府迅速启动应急预案，采取打焦炭坝沿途清理、密集设置水质监测点等处理措施，但并未及时和民众沟